财政支出规模的国际比较及其对我国的启示

靳春雨

(河北经贸大学财税学院,河北 石家庄 050091)

一、财政支出规模的衡量

财政支出规模反映了政府集中、占有和使用的经济资源量及其发挥职能作用的力度。财政支出规模可以通过两个指标来衡量:绝对数指标和相对数指标。财政支出规模绝对数指标即财政支出总额,它可以比较直观地反映财政支出的现状和变化情况。财政支出规模相对数指标是财政支出金额与其他相关经济指标的比值。其中财政支出占GDP的比值最为常用,这一指标能够反映社会经济资源总量在公私两部门配置的比例。

二、世界各国财政支出规模趋势及理论观点

(一)财政支出规模增长趋势

虽然不同国家在不同时期财政支出规模增长的幅度有所不同,但无论从绝对数指标还是相对数指标来看,经济发达国家和发展中国家都有不断增长的趋势。发达国家的财政支出率从19世纪末的10%左右上升到20世纪末的50%左右;发展中国家中央政府支出占GDP比率20世纪70年代到80年代的10年间也迅速增长了将近10%。(见表1和表2)

表1 部分发达国家的财政支出率 单位:%

从表1和表2中的数据得出结论:1.世界各国的财政支出率都普遍呈上升趋势,只是有些时期上升快,有些时期上升慢。2.20世纪80年代中期以前财政支出率上升得较快。3.经济发达国家普遍比发展中国家的财政支出率高。

表2 中央政府的支出总额占GDP的比率 单位:%

(二)财政支出增长的理论观点

1.瓦格纳法则。瓦格纳在经验分析基础之上,对19世纪的许多欧洲国家、日本和美国的公共部门财政支出的增长情况作了大量考察,得出结论:随着人均收入的提高,财政支出占GDP的比重也相应随之提高。现代工业的发展会引起社会进步的要求,社会进步必然导致国家活动扩张。他把导致政府支出增长的因素分为政治因素和经济因素。所谓政治因素,是指随着经济的工业化,正在扩张的市场与市场中当事人的关系会更加复杂,这就引起了对商业法律和契约的需要,并要求建立司法组织执行法律,因此需要更多的资源用于提供治安和法律的设施。所谓经济因素,则是指工业的发展推动了都市化进程,人口的居住将密集化,由此将产生拥挤等外部性问题,这样,也需要政府进行管理与调节。此外,将教育、娱乐、文化、保健与福利服务的公共支出的增长归因于需求的收入弹性,即随着实际收入的上升,这些项目的公共支出的增长会快于GDP的增长。

2.皮科克和怀斯曼的替代—规模效应理论。皮科克与怀斯曼对英国1890—1955年间英国的公共部门情况进行了研究,提出导致财政支出增长的内在因素和外在因素,并认为外在因素是财政支出增长超过GDP增长速度的主要原因。他们的分析建立在这样一种假定上:政府喜欢多支出,公民不愿多缴税。因此,当政府在决定预算支出规模时,应密切注意公民关于赋税承受能力的反应。公民所容忍的税收水平是财政支出规模的约束条件。在正常条件下,经济发展,收入水平上升,即使不提高税率,税收收入也会增加,因此,财政支出上升会与GDP上升呈线性关系,这是内在因素作用的结果。在社会发展的非正常时期,比如战争、饥荒和其他严重灾害,由于存在替代效应、集中效应和检查效应,财政支出规模也会不断增长。

3.马斯格雷夫与罗斯托的经济发展阶段论。马斯格雷夫(Musgrave)与罗斯托(Rowstow)用经济发展阶段论来解释公共支出增长。在经济发展的早期阶段,政府投资在社会总投资中占有较高的比重,公共部门为经济发展提供社会基础设施,如交通、运输、环境、法律、教育等,这些投资对于处于“经济起飞”阶段的国家是必不可少的。在发展的中期,政府投资还应继续进行,但这时政府投资只是对私人投资的补充。马斯格雷夫认为,在整个经济发展进程中,社会总投资和政府投资的绝对数是增长的,但政府投资占GDP的比重会趋于下降。罗斯托认为,一旦经济达到成熟阶段,公共支出将从基础设施支出转向不断增加的教育、福利等支出,且这方面的支出增长将大大超过其他方面的增长,也会快于GDP的增长速度。

4.鲍莫尔的非均衡增长模型。鲍莫尔(W.J.Baumol)认为,公共部门劳动生产率偏低是公共支出增长的主要原因。他在“非均衡增长模型”中,将国民经济分为两大部门:劳动生产率不断提高的部门和劳动生产率相对保守的部门。假定两部门工资水平相等且呈同方向等速度变动,相对于私人部门,公共部门平均劳动生产率具有相对下降趋势,为维持两部门的平衡,就需要将更多的要素投入到公共部门中,这便导致了公共支出的增长。

5.官僚行为增长论。公共选择理论认为,官僚是指负责执行通过政治制度做出的集体选择的代理人集团,或更明确地说是指负责政府提供服务的部门。假设个人是以追求自身利益为最大目标,尼斯克南认为,官僚与其他所有人一样,都是效用最大化者。官僚竭力追求机构最大化,正因为官僚以机构规模最大化作为目标,导致财政支出规模不断扩大,甚至会超过公共产品最优产出水平所需的支出规模。

三、我国财政支出规模状况分析

(一)我国财政支出规模的基本状况

我国自1978年改革开放以来,经济运行方式发生了重大转变,在经济转型的过程中,随着国家调控范围的变化和市场化倾向的逐步加强,财政态势和运行机制也发生了深刻变化。

表3 我国财政支出规模、GDP及其增长速度

资料来源:根据国家统计局编《中国统计年鉴1998》、《中国统计年鉴2008》相关资料计算。

由于历史原因,我国的预算制度具有特殊性,财政支出由预算内支出和预算外支出两部分组成。因此衡量我国的财政支出规模,需要从两个口径分别考察:小口径财政支出和大口径财政支出。本文选取1978—2008年的数据进行分析(见表3),可以得出以下结论:

第一,财政支出随着国内生产总值的增长而不断扩大。2008年我国财政支出总额为62592.66亿元,是1978年1122.09亿元的50多倍,而且支出增长率呈现大幅周期性波动,增长率最高年份为 25.7%,最低年份为-7.5%,波动幅度33.2%。这说明财政支出在围绕“优化政府与市场间的资源配置”范围进行了周期性的调整。

第二,通过比较年增长速度可看出,20世纪90年代中期以前财政支出增长速度普遍低于国内生产总值的增长速度。当时财政支出规模与经济发展不相适应。而1997年至今,这种情况已经改变,财政支出增长速度高于国内生产总值的增长速度,这也更加符合瓦格纳法则。

第三,我国小口径财政支出比率占国内生产总值的比重呈先降后升的趋势。从20世纪70年代末到90年代中期不断下降,1979年为31.55%,1996年降到最低点11.15%,降低了20个百分点;之后趋于上升,2007年上升到19.95%,这说明1994年财税制度改革以来,预算内财政规模逐渐萎缩问题已有明显改善。

第四,我国大口径财政支出占GDP的比重也呈先降后升的趋势。根据统计年鉴注释,1993年国务院决定预算外资金不再包括国有企业留利和专项基金,而此项资金在预算外资金的比重大概为80%左右,因此可以用预算内支出与统计年鉴公布的预算外支出的20%之和与GDP比重来计算1993年之前的大口径财政支出规模。而1996年调整只将原为预算外资金的政府性基金纳入预算内管理,并没有缩减总规模。由此可得到,预算内外支出占GDP的比重从1982年的25.87%降到1995年的15.06%,之后逐渐上升,2006年上升到21.84%。

(二)界定财政支出规模的国际经验及对我国的启示

通过西方各国财政支出规模分析可以得出,发达国家财政支出规模都是逐步扩大的。目前,OECD国家财政支出规模平均为40%左右。但一些学者认为财政支出规模过大是以降低经济增长为代价的。Gianni Zandano对24个西方工业化国家1960-1981年财政支出与GDP增长率关系的实证研究表明,政府财政支出规模与GDP增长率之间存在明显的负相关关系。雷良海(1997)估计西方国家财政支出占国民可支配收入的比例每增加5%,将导致GDP少增长1%。

发展中国家财政支出规模普遍比发达国家低,除了经济因素以外,很大程度上是由于发达国家中央政府财政支出中社会保险和福利支出较多。以社会保险和福利占财政支出比重平均为20%计算,发达国家扣除社会保险和福利后的财政支出占GDP比重也只在30%左右,比发展中国家高不了很多。对于低收入的发展中国家来说,过大的财政支出规模对经济增长也是不利的。根据西方国家财政支出规模分析,从发展中国家的一般情况看,20%～30%的财政支出规模较为合适,也比较符合发展中国家经济发展水平和剩余产品价值水平。

根据适度财政支出规模的基本要求和国际经验,结合我国经济发展水平及现实状况等因素,笔者认为,我国目前公共支出规模较低而政府支出规模偏高,应依法取缔不合规的制度外资金,将预算外收支统一纳入预算内管理,完善预算管理制度,调整财政支出结构,进而提高公共支出规模合理空间,将偏高的政府实际支出规模降下来。在此基础上,将小口径的财政支出规模由目前的20%左右提高到25%左右是合理的。

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