借鉴“一元化”管理模式建设农产品质量安全城市

徐经意 商秋艳 李 萍 程安生

民以食为天,食品安全关系重大。在追求生活品质和身体健康的 21世纪,食品质量和安全已经成为人们生活的第一需要。而食品的重要源头是农产品,毫无疑问,保障农产品的质量和安全,对于人本思想的体现、对于提高人民生活质量的意义十分重大。据资料介绍,近年来食品问题日趋严峻,世界各地食品安全事故频繁发生,仅美国每年的食物中毒事件便会超过 7600万例;全球尚有 8.2亿人处于营养不良状态,然而 50%的食品却浪费在了从田间到餐桌的途中。鉴于此,世界各国对食品质量安全问题高度重视,确保区域内食品质量安全的浪潮冲击着每一个角落。大连是我国重要的沿海开放城市,在科学发展观的指导下,以人为本的发展理念日益深入人心。积极借鉴国际先进经验,努力建设农产品质量安全城市,正在成为党和政府十分关心、人民群众十分关注的重要课题。肩负这一历史使命,大连市委政研室联合市农委、海洋与渔业局、质监局、工商局、商业局和卫生局等部门,利用半年左右的时间,开展了专题调研。

一、建设农产品质量安全城市的重要意义

建设农产品质量安全城市对于推动科学发展、应对国际金融危机和接轨先进管理标准具有重大意义。

(一)有利于巩固学习实践科学发展观的成果

科学发展观的核心是以人为本。坚持以人为本必须要维护好广大人民的各项权益。农产品质量安全关系老百姓的生命安全和生存基础,是广大人民的最基本权益。党的十七大报告提出“提高农产品质量安全水平”从战略高度上强调实现这项权益的根本要求,国家出台的《农产品质量安全法》《食品安全法》《食品安全法实施条例》等法律文件为这项要求提供具体指导。当前,大连市学习实践科学发展观活动深入开展,贯彻执行国家农产品和食品法规成为学习实践科学发展观活动的一项重要内容,成为城市提高管理水平、推动社会建设、促进社会和谐的重要抓手。建设农产品质量安全城市将有助于巩固这项活动成果,完善城市服务功能,维护市民基本权益,提升城市科学发展的质量和水平。

(二)有利于应对后危机时代国际贸易变局

国际金融危机发生后,国际贸易额大幅下降,至今仍未完全恢复,后危机时代的国际贸易存在很大变数。发达国家贸易保护主义抬头,如美国政府经济救援计划条款中指定采购美国地产品,9月份对从中国进口的轮胎实施惩罚性关税和 10月份对中国进口的钢管展开反倾销调查等。欧盟、日本等工业强国主张在未来国际贸易中开征碳交易税,绿色技术壁垒日渐成为发达国家贸易保护的重要砝码。大连市农产品(特别是海产品)主要出口日韩,受危机影响很大,对绿色技术指标(如农残、重金属含量标准等)敏感度高。建设农产品质量安全城市将有助于提高大连市出口农产品的质量水平,提升国际竞争力,未雨绸缪,积极应对国际农产品贸易中的绿色技术壁垒。

(三)有利于与国内外先进管理模式接轨

以美国、日本和欧盟为首的西方发达国家高度重视农产品质量安全建设,探索出一整套农产品质量安全管理的先进方法和成功经验。如英国建立起农产品质量安全管理的统一监管体制,美国、澳大利亚等执行了良好农产品生产实践(G A P)和有害物质控制规范(H A C C P)等农产品生产质量管理规范,日本企业首创了将工业质量管理模式延伸至农业生产领域的“一元化”质量管理模式。我国南部沿海地区也强化农产品质量安全管理工作,如江苏省在全省范围内鼓励创建农产品质量安全示范城市,广州市在主要农贸市场建立农产品信息追溯制度等。建设农产品质量安全城市将有助于顺应国内外农产品质量安全管理的发展方向,学习他们的先进经验,探索出符合大连市经济社会发展水平和市民生活基本要求的农产品质量安全管理制度,制定出适应大连市农产品质量安全特点的管理办法,建立起与我们城市整体地位相适应的农产品质量安全地位。

二、农产品质量安全和一元化模式

农产品有广义和狭义之分。广义农产品是指人类有意识地利用动植物生长机能的经济活动所获得的食物和其他物质资料,涵盖粮油、蔬菜等直接生活需求品,饲料、秸秆等间接生活需求品和棉花、烟叶等工业原料等。狭义的农产品(据国家《农产品质量安全法》定义)是指来源于农业的初级产品,在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。涵盖非加工的种植业、畜牧业、渔业产品如粮油作物、毛茶、食用菌、瓜果蔬菜、药材等。其中,狭义农产品中作为食物或食物主要原料的部分称为可食用农产品。可食用农产品是农产品质量安全研究的主要范畴。

农产品质量安全是指农产品质量符合保障人的健康、安全的要求。一是要求产品无毒无害,不对人体造成即期和潜在危害;二是要求产品营养美味,满足消费者健康需求。市场经济条件下,农产品作为商品,消费者与生产者分离,市场成为唯一纽带,农产品质量安全问题更加复杂。主要有四个属性:一是后验性。作为商品的农产品具有经验品和信用品的双重属性,即产品的鲜嫩和口感等品质指标只有购买时才能判断,而产品中是否含有激素药残等安全指标即使购买后也不能判断。消费者判断产品质量安全的难度明显增加。二是全程性。农产品是典型的易逝品,具有鲜活性、难储藏、个性化等特征,生产、加工、流通、消费各环节都容易发生质量改变,只有全过程覆盖才能保证质量安全。三是不对称性。消费者和市场监管者对于产品的生产、流通等环节的成本、技术等信息与生产经营者完全不对称。这种不对称一方面造成消费者的逆向选择行为,出现劣质品驱逐优质品的“柠檬市场效应”;另一方面造成生产者不当使用新技术获取高额利润的道德风险和投机行为,出现危害消费者健康的公共安全事件。四是难控性。农产品生产受土地、温光等自然因素影响显著,很多自然因素人为控制难,生产环境的不稳定造成产品质量的可控性弱。

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善,农产品质量安全水平持续提高,但质量安全问题依然存在。主要有四大问题:一是全程性管理难以实现。我国农业基本经营制度决定了农业的小规模生产方式,而现代全面质量管理则要求生产的规模化、机械化和现代化。两者的矛盾决定全程管理的难度。二是信息不对称问题凸显。我国农产品流通主要载体是农产品批发市场、零售市场和临时性摊点。这种分散式、多环节、多主体的流通方式制约产品信息的传递,引发信息隐蔽和信息失真问题。出现农产品“优质不优价”和“叫好不叫座”现象。三是生产控制能力薄弱。我国农业生产力总体水平不高,粗放式生产仍是主流,设施农业、精准农业比例不高,土地、温湿、光照等要素主要受自然因素影响,人工控制难度较大。四是多元主体利益取向不同。我国农产品的统一大市场逐步形成,城际交通日益发达,跨区域大流通日趋鼎盛。农产品生产商、批发商、零售商、消费者分属不同区域,保护地方经济发展和保障消费者安全权益的政府主体不同,监管主体利益取向不同,质量安全监管有时形同虚设。

这些问题概括起来就是信息披露不足、市场机制失灵、质量监管失位、利益主体各异。世界各国对食品安全都高度重视,分别采取了不同的措施,如挪威开发和管理的一套智能食品系统,可以对食物从农场到餐桌的全程进行 360度监控。此系统将为食品包装打上射频识别标签,供应商会对每个标签晶片进行编码,并输入关键信息,例如原农场、牲畜的年龄和健康状况等。真正把食品安全监控系统发展并概括为一元化模式的,是日本三通公司。日本三通公司的一元化模式较好地克服了信息隐蔽、市场失灵、监管失位和利益主体冲突等问题,为我国解决农产品质量安全问题提供了很好的国际经验。

一元化模式是以全面质量管理思想为指导,以国际食品卫生标准管理规范为准绳,以现代科技检测手段为依托,对农产品“从产地到餐桌”进行全程监控的现代质量管理模式。它包括四个方面内容:一是产地环境管理。主要是对农产品种植的土壤、水、大气等环境要素的评估认证和管理。二是投入品管理。以保证投入品的安全性和资料完整性为目标,对农药、肥料和种苗等生产资料进行专门认证和渠道管理。三是过程检测及批次管理。对产品收获前后、加工前后的原料、中间品和成品分段检测监控和批次管理。四是产品追溯管理。全过程电子化记录产品信息和数据,并便于产品全方位质量信息查询、追溯和召回的管理。

一元化模式体现四个内涵:一是质量主体的一元性。长期以来,农产品的工业生产阶段存在质量管理主体,种养殖阶段缺乏质量管理主体,形成质量管理上的双轨制和二元式。“一元化”管理模式成立专门的质量管理主体,跨越加工和种植多元主体界限,形成质量管理主体的一元性。二是控制过程的一元性。一元化模式从超市、批发市场、加工车间、种养殖基地、农资供应基地都使用统一的质量管理规范和标准,贯穿农产品从“产地”到“餐桌”的全过程。三是产品信息的一元性。一元化模式的产品追溯制度,产品标签标识了每个阶段的产品信息,消除不同市场主体产品信息的不对称,形成产品信息在主体间的同一性。四是市场价值的一元性。一元化模式推动产品信息的公开,增加的质量成本由农产品价值链分担。但实行一元化模式的农产品增强了市场竞争力,获得的市场溢价也在价值链上分配,提高质量的市场主体都获得了价值收益,实现了价值的统一,主体利益的统一。

三、大连市农产品质量安全状况

(一)大连市农产品质量安全现状

大连市农产品主要是粮食、蔬菜、水果、畜产品和水产品。前四类农产品不能满足本地消费需求,需要外地供应来弥补。2008年,全市粮食、蔬菜、水果、肉、蛋、奶产量分别为 161.4万吨、264.4万吨、132万吨、52.7万吨、24.2万吨和 15.1万吨。正常年份,全市约 2/3粮食、40%蔬菜和 30%肉类依靠外地供给。其中粮食大类中,小麦约 100%、杂粮约80%、水稻约 60%、玉米约 30%来自外地。小麦主要来自山东,占六成以上;杂粮主要来自黑吉蒙和南方各省;水稻主要来自本省的营口、丹东、盘锦和黑龙江省;玉米主要来自吉林省和黑龙江省(见表1)。而水产品则是以外销为主,出口目的地以日韩为主。2008年,水产品产量为 223.2万吨。出口贸易额占全市农产品出口总额 70%以上,出口日韩农产品总额分别达 5.84亿美元和 1.71亿美元。大连市农产品供求状况决定大连市农产品市场的开放式特征,批发市场、超市是农产品流通的主渠道。截至 2008年底,全市拥有农产品商场超市 1200个,农副产品批发市场 209个,综合批发市场 147个。

表1 正常年份大连市农产品输入情况

大连市农产品质量安全具有以下特点:

1.总体状况良好。大连市食品质量安全日常监测显示,2008年,全市蔬菜产品药残平均合格率达 97.25%,比 2001年提高 20多个百分点;猪肉中“瘦肉精”检出率为零,磺胺类药物残留得到有效控制;连续六年无高致病性禽流感、口蹄疫等重大动物疫情;连续三年源头产地水产品药残监测合格率在 98%以上;养殖海域水质环境检测合格率100%,主要批发市场水产品抽检合格率 97%以上。

2.例检排名领先。农业部例行监测显示:大连市农产品合格率逐年提高。平均合格率从 2006年的 92.4%、2007年的 93.3%提高到 2008年的97.2%(见表 2)。2006年,蔬菜平均合格率 96%,全国第三;猪肉中“瘦肉精”零检出率,全国第一。而 2008年第四次例行监测中,畜产品中瘦肉精污染、磺胺类、沙星类药残合格率均为 100%,排 36个抽检城市第一位。目前,我国例行监测的城市已从36个城市扩大到 138个主要大中城市,品种从 4类增加到 10类,参数从 30项增加到 68项,监测结果更具代表性,更能反映大连市农产品质量安全在全国的领先地位。

表2 2006—2008年大连农产品合格率情况

3.优质源头扩大。全市效区内无公害农产品产地 258个,面积 120.8万亩,占全市耕地面积的30%;无公害水产品产地 194个,海域养殖面积 170万亩,陆地工厂化养殖面积 71万平方米,分别占全市总养殖规模 60%和 70%。截至 2008年底,累计认证无公害农产品 295个、绿色食品 224个、有机农产品 58个,总产量 84万吨(见表 3);无公害水产品 133个,产量占养殖总产量的 30%。认证产品包括肉、蛋、奶、海产品、大米、食用油、水果、蔬菜、山野菜等各类农产品,其中拥有注册商标 419个,占认证总数 80%以上。

表3 2008年大连农产品“三品”认证情况

4.进出口安全提高。大连市进出口农产品,检测合格率均达到 100%。水产品出口达到进口国的规范要求,2007年通过美国 F D A对出口美国水产品的产地认证、2008年通过香港食品安全署对输港贝类产品的产地认证。2009年,大连市还正式启动第一个出口农产品质量安全示范区——瓦房店市出口辣根基地质量安全示范区。

大连市农产品质量安全领先全国,得益于近年来农产品质量安全管理体系的建设。一是强化了农产品质量安全管理协调度。大连市 2005年就成立了以副市长为主任,农委等 24个单位为成员的市食品安全委员会。其中,农业和海洋渔业部门负责初级农产品和水产品生产环节监管,质监部门负责加工环节监管,工商部门负责流通环节监管,卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节监管,食品药品监管部门负责综合监督、协调和组织查处重大事故。今年《食品安全法》生效后,食品药品监管局负责餐饮单位及集体食堂的卫生监管,卫生部门负责综合协调和重大事故查处。二是推进了标准化生产示范区建设。截至 2008年底,累计培育、创建国家级农业标准化生产综合示范县 6个,省级优势优质农产品生产综合示范县 3个,省级现代农业示范基地 56家,市级农业综合标准化示范区 29个。三是加大了优质农产品质量认证力度。大连市成立大连市绿色食品办公室,专门负责全市无公害农产品、绿色农产品、有机农产品“三品”认证工作。2008年,大连市新增认证无公害农产品 75个,绿色食品 57个,有机农产品 18个。四是增加了农产品质量安全检测覆盖面。大连市现有市级农产品监测中心 1个、县级检测站 8个、乡级检测点 70个,基本形成市县乡三级检测网络。其中,市农产品质量监测中心进入全国农业质检系统先进行列。大连市建有水产品部级质检中心 1个,县级水产品质检站 6个,负责全市主要水产品质量安全检测。大连市农产品批发市场、农贸市场和商场超市都配有农产品药残速测仪,检测基本覆盖重点蔬菜生产基地、主要批发市场和农贸市场。初步形成了以农产品质量安全例行监测为主,批发市场准入速测和农产品产地准出速测为辅的农产品质量安全检测覆盖网络。

(二)大连市农产品质量安全问题

尽管大连市农产品质量安全管理成绩突出,但与发达国家相比,与城乡居民要求相比,差距还很大,问题也不少。

1.农业生态环境状态下降。随着大连市高污染高能耗产业加速向涉农市县区乡村地带转移,工业污染成为农作物耕作区“点源”污染主要源头。大连市传统农业生产方式比重较大,化肥、农药、植物生长调节剂、动物激素等粗放式使用,长期积累和频繁使用破坏了土壤和水体的自净能力,成为农作物耕作区“面源”污染的主要症结。农产品质量安全管理尚处于初级阶段,除了认证的生产基地,源头均处于管理空白,土壤、水源、空气等生产环境状况下滑,从源头上给农产品带来安全隐患。

2.非法投入违禁品谋利益。水果成熟时使用胀大剂、甜素蜜、色素,蔬菜种植时过量或不当使用农药,家禽生长时喂食激素催长,滞销肉注水加工再销售等违规现象虽明令禁止,但受经济利益的驱使,屡禁不止。例如,现在鸡生长期已从 60天缩短到 40天,猪生长期由 6个月缩短到 4个月,蛋鸡产蛋期由 250天延长到 320天。

3.品牌滥用问题时有发生。绿色食品标志被乱用、冒用现象多次出现,有的企业取得的绿色食品标志已经过期却仍在使用,有的企业取得认证后便收购低档产品进行贴牌,有的企业一种产品取得该项标志认证后,便在所有的产品上使用,严重破坏农产品市场秩序和名优农产品形象。

4.监管真空地带秩序混乱。当前,农业生产基地、批发市场和商场超市的农产品质量安全管理措施比较有效,但小农户、小商贩、小市场仍存在管理真空。从生产来看,一家一户生产规模小,产业化水平低,用统一的标准管理难度较大;作坊式小生产,分布零散,监管不力,注水注胶、私屠滥宰、屠宰病死猪、出售病害肉等肉食加工黑窝点仍然存在。从流通来看,农村大集、城乡结合部市场,基本处于无监督状态,农贸市场、马路市场、早夜市管理薄弱。

造成上述问题的主要原因,一方面是市场机制失灵,如品牌滥用是典型的搭便车现象;非法投入违禁品是信息不对称造成的生产商道德风险和投机行为;劣质品驱逐优质品也迫使生产商主动降低产品质量。另一方面是农产品质量管理的政府职能失位。

(三)大连市农产品质量安全管理问题

1.管理体制不畅。管理过于分散,条块分割,综合协调问题重重。一是部门分割,分段管理,缺位、越位、错位时有发生,日常协调力度不够。管理错位,如质监局和卫生局都监管食品的添加剂;农委、质监局、工商局和卫生局都有检验职能,而工商局不具检测资质,需移交质监所检测才有法律效力,监管重复迂回,影响效率。管理缺位,如质监局负责对食品原料把关,但与农委和海洋与渔业局监管衔接不上,索证索票困难。当前政府机构改革,卫生局与食品药品监督局功能交换和整合,执法机制有待理顺。卫生部门作为综合协调部门,与农业、工商、质检同级,协调其他部门力度不够。市食品安全管理委员会是政府临时机构,很难发挥日常协调作用。二是区域分割,属地管理,地方保护主义严重,准入与准出缺乏衔接机制。如开发区市场,来自瓦房店的农产品抽检出了问题,责任仅由开发区承担;大连市市场上 1/3白条猪肉来自外地,安全追溯难以保证。三是功能分割,各部门都有隶属检测机构,机构小而全,功能相似,分割使用,浪费资源严重。例如大连市农委、海洋与渔业局、质监局和工商局都有检测机构,而权威报告只有质量技术监督所出具。分头建设、单打独斗,使得财政投入效应差,造成设备落后,检测技术水平低。

2.投入经费不足。财政投入有限,机构不健全,70个乡级检测点目前均处于有职能、无机构、无编制、无经费状态,部分站点的工作时断时续;分段、分部门投入,造成投入过于分散、重复,资源浪费现象严重,管理效率低下;管理人员培训不足,素质参差不齐;设备落后简易,各商场、超市配备的速测仪,功能单一,仅能进行药残检测;技术水平不高,对硝酸盐、重金属、抗生素等其他有害物质无力检测,与国际农产品检测水平差距较大,难以满足市场需求和国际竞争需要。

3.支撑体系不强。一是标准不科学。部分农产品质量安全存在多个不同标准;标准制修订滞后,80%以上得不到及时调整和补充修订;部分标准可操作性较差,定性不定量。二是检测能力弱。国家每年对大连市只安排一两个县级质检站,其他站点只能速测。县乡级质检机构人员素质低、检测设备旧、配套设施缺、拨给经费少、检验时效差。例如,猪肉从取样、封存、送检到检测出结果,整个过程需 3天。抽样费用也没有明文规定,缺少统一的补偿标准。三是认证跟进难。名优农产品认证后缺乏监管,出现生产不规范、欠缴和拖延标志使用费等问题;认证人员少,市绿办工作人员只有 7名,区市县为 1～2名,且素质参差不齐,不能满足认证要求,关键环节现场核查率低、认证周期较长等问题屡见不鲜。四是执法差距大。区市县级执法力量薄弱,除瓦房店实行综合执法,其他地区均为分散执法,甚至只有 1名执法人员;全市水产企业近万家,无一台水产品质量安全监管专用车辆;无执法设备和专项经费。

四、参照一元化模式内容,建设农产品质量安全城市示范工程

示范工程是推进农产品质量安全城市建设的重要基础,应针对大连市的实际情况,参照“一元化”模式,重点推进四项工程建设。

(一)加强产地环境管理,建设多层次优质农产品生产基地

大连市标准化生产基地面积 470万亩,约占全市耕地 90%以上。无公害农产品、无公害水产品产地都有相当规模。省级生产综合示范县、省级现代农业示范基地、市级农业综合标准化示范区数量可观。但现有的标准化生产基地总体水平不高,即使是示范区也主要在探索新型经营模式,探索统一供种、统一标准、操作、检测、品牌、包装、销售的模式。建设农产品质量安全城市应在当前农业生产基本格局下,推动形成四个层次的农产品生产基地。一是探索加强现有标准示范区的优化升级,在规模经营、标准化经营模式基础上,加强对种植地环境要素的管理,定期检测和控制土壤中重金属等有害物质含量,定期进行农田修整、换茬种植,防止土壤退化,保障种植地水源和空气质量,提升设施农业的水平,扩大精准农业的规模,建设高标准的优质农产品生产基地。二是把产地的分散式使用权和规模式大生产结合起来,推广和扩大标准化生产基地规模和水平。对有条件的地区,根据农民的意愿,推动土地或海域使用权的流转,形成规模化生产基地,交由农业大户或农业产业化龙头公司统一经营,明确使用期限,推进统一管理模式,推广产地环境管理方法,逐步形成优质农产品生产基地。三是对自然条件相对较差,规模经营难度较大的边远地区,应培育和发展农民专业合作经济组织或农村经纪人队伍,在合作组织或经纪人的帮助下,推动当地精细农业发展,推荐产地环境管理的理念,逐步形成众多的小规模、松散式,实行良好产地环境管理的标准化生产基地。四是支持本地农业产业化龙头公司“走出去”,在市外农业基础条件较好的地区建立生产示范基地,借鉴一元化管理模式,鼓励示范基地产品返销大连市场,提升大连市消费市场农产品质量安全水平。

(二)加强投入品管理,建设优质农资供给和应用基地

农业生产投入品使用环节是人为影响农产品质量的重要因素,也是一元化模式的重要内容。大连市一些农业标准化示范区已尝试统一采购和使用农药、化肥和种苗等投入品。大连市农资企业如瑞泽农药也是国内外知名的农资品牌企业,在农业生产中扮演重要角色。但大连市的农资生产和使用环节中都没有进行专门的企业和产品认证,更没有建立完整的农资资料。建设农产品质量安全城市应培育本地农资企业,加强农业投入品生产和使用管理,建设优质农资供给和应用基地。一是按照H A C C P和 G A P管理规范要求,在本地农资企业中认证一批具有良好生产规范和产品标准的农资企业,作为大连市农产品标准化基地建设推荐农资企业,企业的认证品种作为推荐农资产品,用于本地优质农产品基地的专供投入品,一方面保证本地投入品的安全性,另一方面支持本地农资企业的品牌建设。二是建设农资专供渠道。认证一批农资供应企业,在市县乡三个层级设立专营的农资专营店和农资配送中心,供应标准化基地,从流通上杜绝假冒伪劣产品。三是要求农业标准化生产基地采购统一认证的农资产品,从认证的渠道中采购农资产品,并建立农资使用台账制度,详细记录投入品使用情况,杜绝滥用化肥、农药和生长调节剂等现象。

(三)加强过程检测和批次管理,建设安全的农产品供应渠道

大连市农产品供求不平衡,主要农产品外地供应份额较大,水产品则大部分出口外地市场,供应渠道复杂多样,质量监管难度很大。建设农产品质量安全城市,必须加强全过程检测和批次管理,建立安全放心的农产品供应渠道。一是对于原产地产品,结合标准化生产基地、投入品应用基地建设,从生产企业、分管部门和综合管理部门三个层面上,加强从源头到超市各个关节点的质量控制,结合使用实地检测和批记录检查,变“反应性”监管为“预防性”监管。二是对于出口型产品,要严格遵循进口国法律要求和国际通行的检验标准,强化企业自检能力,严格海关出口许可检测,确保无低劣质农产品跨出国门,影响原产地品牌效应。三是对于外来农副产品,根据进入方式不同,探索建立不同的检测制度和管理方式。如对于具有独立供应渠道的大型超市和连锁店,主要采用抽检和检查批记录方式,将检测责任交给经营者。如大型批发市场,政府承担主要检测任务,辅以检查批记录进行监管。四是加强早夜市农产品的监测管理,把好入口关和出口关。对进入早夜市的农产品由相关部门抽检以把住入口关,在市场上增设速测仪供消费者选用,让消费者放心。

(四)加强产品追溯管理,建设农产品召回和应急处理渠道

大连市已有新玛特等大型超市开始试点新鲜蔬菜的产品追溯管理。建设农产品质量安全城市必须要积极推广农产品电子化数据记录、强化产品追溯管理,建立产品召回制度和应急管理渠道。鼓励零售商、批发商和生产商建立农产品档案,涵盖农产品生产环境、投入品状况、收获、加工、仓储、包装、运输、销售等各环节信息,建成互联互通、产销一体化的农产品质量安全追溯信息平台。通过产地编码、生产档案、产品编码、包装标识制度,实现生产记录可存储、产品流向可跟踪、伪劣产品可召回、储运信息可查询的追溯制度。在农产品追溯系统基础上,提高农产品质量安全应急管理能力;提高对农产品质量安全公共突发事件的快速预测、预报和预警能力,以及快速反应能力;提高事件发生后及时寻找事件原因、事故源头和制定事件处理办法的应急措施与补救能力;提高产品质量持续改进能力。

五、体现一元化模式内涵,建立农产品质量安全城市保障体系

(一)建立主体一元化的机构保障体系

由政府主要领导挂帅,进一步明确市食品安全管理委员会职能,下设办公室,赋予农产品质量安全检测的职能,负责全市农产品质量安全工作的统筹协调、指导、监督和对农产品质量安全的风险评估。明确相关部门职责分工,农委和海洋与渔业局负责初级农产品和水产品的生产环节,质监局负责加工环节,工商部门负责流通环节,食品药品监管局负责餐饮和食堂等消费环节,卫生局负责重大事故查处,划清段与段界限,避免错位、越位和缺位。建立联席工作会议制度,根据管理工作动态,相关部门及时协商总体方案和具体措施,加强农产品产地准出与市场准入的衔接,有效消除管理“盲区”,确保监管全时化、效应最大化。结合全市经济社会发展实际,循序渐进地调整农产品质量安全管理模式,逐步实现分段管理向职能管理转变,按照标准制定、检验检测、产品产地认证、市场准入、执法等职能进行部门分工,在食品安全管理委员会统一协调下,实现对农产品质量安全工作的一体化联合管理。变多头管理为齐抓共管,变独立监管为联合监管,变各段负责为全程监控,形成质量主体一元化的管理体系。将农业行政执法专项经费纳入市县两级财政预算,县级农业部门全部实行综合执法,建立负责从产地到餐桌全程的综合执法队伍。完善执法装备,配备执法车辆,规范执法服装,完善执法机制,形成管理法制化、机构合法化、行为规范化、执法制度化的农业综合执法体系。

(二)建立过程一元化的控制保障体系

加快大连市农业标准制修订,增强可操作性,形成全市统一、适应市场需要、与国家标准相一致、与国际接轨的农产品质量标准体系,主要加工原料、供应城市消费的食用农产品和出口农产品实现标准化生产和供应。整合检测资源,建立健全设施完善、手段先进、管理科学的覆盖市、县、乡三级的农产品质量安全检验检测体系,集中建设全市综合性检验检测机构,负责农产品从产地到餐桌各个环节的检验检测。配备检测仪器设备,特别是要在消费终端配备快速检测设备,加强执法检查和监督,提高执法的科学性和公正性。增加对基层的检验机构和从业人员教育培训的投入。加强“三品”认证及产地认定,实行质量认证与品牌培育紧密结合,标识使用管理与市场准入管理紧密结合,鼓励农业产业化龙头企业开展 HACCP、ISO9001、ISO14000、GAP等质量管理规范体系认证。建设全市农产品质量控制统一的质量标准、安全检测和认证体系。

(三)建立信息一元化的信用保障体系

信息一元化是消除信息隐蔽、市场失灵的关键环节。从产品形态的终端到源头,记录并公布零售、批发、加工、种植等各环节的产品信息,建立全息产品信息系统。从产品工艺的下游到上游,记录并保存不同阶段生产、储藏设备的型号、工艺参数、运行状态等各种设施的技术信息,建立全方位技术信息系统。从产品提供者的末端到前端,记录并公开销售商、运输商、加工商、种植商、农资供应商的企业信息,建立全领域企业信息系统。并实现不同系统的通信和对接,实现产品关联信息在消费者、批发商、生产者之间完全对称。建立全市产地农户、生产企业、流通企业的质量安全信用评价系统,对有关生产者、流通者的诚信状况进行信用评级并公布于众,对信用评级较低的市场主体实行警告、罚款、取消市场准入资格等惩戒措施。

(四)建立价值一元化的利益保障体系

培育农产品流通中介组织,建立联结农户与市场的桥梁和纽带。成立市县乡三级农产品批发市场,培育大型农贸市场和农产品连锁超市,推行拍卖交易、合约交易等价格形成机制,发展专业物流配送,推动农产品市场体系建设。培育农产品生产龙头企业,在土地供给、经营制度、融资渠道、人才培养、技术更新等方面提供支持,促进龙头企业在提高产品安全水平上发挥领军作用。培育农产品科研机构,鼓励科研院所、大专院校和专业机构参与农产品质量安全的技术升级、过程监测和评估。鼓励食品行业协会发挥协调作用,引导食品生产经营者依法生产经营,推动行业诚信建设,宣传、普及食品安全知识。结合具体实际,引导市场主体形成“连锁超市 +生产基地 +科研院所 +农户”、“批发市场 +龙头企业(合作组织)+科研院所 +农户”或“专业农贸市场 +合作组织 +农户”等多种形式的价值链体系,整合生产组织、流通中介、研发机构等主体利益,形成增加的质量成本由价值链成员共担,增长的销售利润由价值链成员共享的一元价值体系。

建设上述保障体系,要强化行政推动和资金支持。一要建立安全责任和考核制度。确认市县区一把手是农产品质量安全第一责任人,分管领导是直接责任人。各区市县统一负责、领导、组织、协调所辖地域农产品质量安全监督管理工作,建立健全全程监督管理的工作机制;统一领导、指挥农产品安全突发事件应对工作;完善、落实农产品安全监督管理责任制。完善农产品质量安全管理工作责任考核体系,把农业生产产地规划、农产品质量安全标准制定、农产品安全工作经费投入及监督执法情况、农产品质量安全抽查合格率等具体指标,纳入各级政府和部门的工作责任考核体系,进行量化考核。二要建立农产品质量安全专项资金。一种是专项扶持资金,用于补助公共检测机构、公共信息系统等公共服务平台,用于补贴无公害、绿色和有机农产品认证、农产品企业质量体系认证、农资生产企业质量体系认证和品牌认证等。另一种是风险引导资金。创新投资模式,以财政投入带动社会资金投入,发挥财政资金的杠杆效应。主要支持农产品生产企业,用于产地环境的改造、品种的引进使用、技术的研发试验、基地的建设升级、品牌的创立和推广、公司治理结构的改善等。