我国土地资源资产管理主要问题及机制创新

■ 欧阳平/秦 静

（1．成都理工大学传媒学院，四川 成都 610059；2．中国国土资源经济研究院，北京 101149）

我国土地资源资产管理主要问题及机制创新

■ 欧阳平1/秦 静2

（1．成都理工大学传媒学院，四川 成都 610059；2．中国国土资源经济研究院，北京 101149）

在对国有土地资源资产的形成与机制简单分析的基础上，归纳现行土地资源资产管理中存在的五个主要问题，包括资产流失、市场腐败、恶性竞争、调控乏力等，并从产权制度、市场建设、行政改革等角度，分别对城市土地和农村土地提出土地资源资产管理体制机制创新的思路与方向，以完善我国土地资源资产管理。

土地资源资产；资产管理；机制创新

1 我国现行土地资源资产管理体制与机制

自20世纪80年代末期土地有偿使用制度改革以来，经过理论界和实际工作部门大量的理论探讨和实践探索，我国逐步建立了一套完整的土地资源资产管理体系。我国土地资源资产管理体系的构建是建立在对土地属性特别是经济属性认识不断深化的基础之上的；在我国土地实行社会主义公有制的背景下，土地资源资产化管理体系的构建是以土地所有权权利束的分解为前提的；我国国有土地资源资产管理体制实行的是国家统一所有、政府分级监管的管理体制。

与管理体制相对应，我国建立了相应的土地资源资产管理机制。我国土地资源资产的管理机制是随着土地使用方式改革而不断发展完善的。长期以来，我国实行的是无偿、无限期、无流动的土地行政配置方式，土地资源资产被沉淀而无法显化，随着土地的无偿划拨机制被打破，土地资源资产的获取逐渐演化成行政无偿划拨与有偿出让相结合的“双轨制”，在新增建设用地方面，土地资源资产随着市场配置而被显化，同时，伴随着国有企业改革，国有土地资源资产也通过土地资源资产处置而得到显化[1]。国有土地资源资产的形成与管理机制可以用下图表示：

国有土地资源资产的形成和管理机制图示

与体制和机制相对比较完善的国有土地资源资产管理相比而言，农村集体土地资源资产的管理还相对滞后，这种状况是和我国农村市场化程度发展不平衡和各种经济机制的不健全密切相关的。

2 土地资源资产管理中存在的问题

当前，由于我国正处在体制转轨和经济转型时期，各种利益关系正处于不断的调整变化中，使得现行的土地资源资产管理体制与社会经济发展还不够协调，特别是土地使用制度的“双轨制”造成了现有土地资源资产管理体制中存在着两种管理机制，一种是按照土地有偿使用制度，对土地资源资产出让、转让进行的管理；另一种是沿用原有管理体制，针对划拨使用的土地资源资产所实行的管理机制。这种“双轨制”在土地资源资产管理体制的运行过程中，必然产生摩擦和矛盾，主要表现在以下几个方面：

2.1 隐形交易大量存在，土地资源资产流失严重

随着经济体制改革的深入，逐步形成了地方政府、企事业单位和个人等不同的利益主体，他们必然在利益最大化动机的驱使下利用各自占有和控制的土地资源资产谋求利益，从而使土地资源资产自发交易行为日益增多，由于这种交易行为多是在法律规定的范围之外以隐蔽的形式进行，故称之为“隐形交易”。土地的隐形交易主要表现在旧城改造、合作建房、企业联营、以产权换产权、城乡结合部的集体所有土地进行非农用土地的土地市场交易等方面。这种交易是游离于国家法律法规的约束之外的，是对法律尊严的践踏，一方面会造成国有土地资源资产的大量流失，另一方面交易行为极不规范，交易价格被扭曲和掩盖，市场信息紊乱，破坏了正常的土地市场秩序，降低了政府对土地市场宏观调控的能力。

2.2 诱发土地寻租行为，造成土地市场的腐败

寻租1指凭借政府准许的特权取得垄断地位并取得垄断租的行为。在任何国家的现代化进程中，当平等竞争的市场秩序尚未确立，而政府官员还拥有对微观经济活动巨大干预能力时，往往出现权力与金钱交换的腐败现象。这在我国社会经济转型时期，城市土地资源资产开发交易活动过程中表现得尤为突出，计划经济体制下形成的行政配置土地的影响依然存在。在土地资源资产国家所有、政府分级监督管理的体制下，地方政府作为独立的经济主体具有自己的利益函数，作为地方政府代表的地方领导人，或出于地方经济发展的需要，或出于一己之私，往往通过行政行为干预土地资源资产的配置。

2.3 引发各地土地市场的恶性竞争

通过十多年来土地市场的建设，区域的土地市场已经基本形成，但全国性的土地市场还没有形成，土地市场的分割带来了各地土地出让的恶性竞争。各地地方政府为了招商引资，盲目地通过各种政策来降低开发商取得土地使用权的成本。他们往往通过超范围划拨用地、经营性用地违规协议出让、政府擅自减免地价或者以实物地租等方式低价出让土地、减免土地交易税费等形式来实现这一目的。事实上，依赖较低的地价并不能实现投资环境的优化，只有形成公平、公正、公开的市场氛围才能真正吸引投资者。

2.4 不利于企业间平等竞争和现代企业制度的建立

中国经济体制改革的基本目标是建立社会主义市场经济体制。而国有企业转换经营机制，建立现代企业制度，在国家法律和政策的规范下实现平等竞争，是建立社会主义市场经济体制的基础。要实现企业间的平等竞争必须为企业制造平等竞争的良好外部环境和条件，其中企业利用土地资源资产的方式和代价是企业外部经营条件的一个重要方面。通过市场机制获得土地资源资产的使用权不仅要通过竞争，而且要付出较高的代价，而通过非市场机制获得土地资源资产的使用权不仅不需要太大的竞争，而且代价也很低。不同企业通过不同机制和代价获得土地资源资产使用权，相互之间难以进行平等竞争，对于土地区位差异比较敏感的商业、服务业更是如此，这就不利于企业转换经营机制，建立现代企业制度更无从谈起。

2.5 政府调控土地市场乏力

市场虽然是配置资源资产最有效的手段，但在市场配置的过程中，还存在着市场运行的盲区即市场失灵，因此，政府对土地资源资产管理的宏观调控显得尤为重要。在现行的土地资源资产管理体制中存在的种种矛盾和问题，不仅造成土地资源资产的隐形交易和土地寻租行为，而且扰乱了土地市场的正常秩序，不利于土地市场的发育，使国家难以从土地市场中获得有效的信息来实现对土地资源资产配置的宏观调控。

3 土地资源资产管理体制机制创新

3.1 城市土地资源资产管理体制机制的发展与创新

3.1.1 以产权制度改革为依托，构建多层次的土地资源资产管理体系

在合理的土地产权结构作用下才能做出合理有效的契约安排和制度安排，这是确保土地资源资产管理有效性的必然前提。新的土地资源资产管理体制应该以产权的改革为依托，将国务院行使的所有权人的职能进行合理分解：一是与政府职能转变相适应，对土地行使行政管理职能，这一层次由土地管理部门来承担，主要负责土地资产所有权管理；二是将原土地管理部门所行使的经济性权能分离出来，组建土地资产经营公司，它不再是土地1贺卫在《寻租经济学》中指出：在现代经济学中，租金（简称租）被用来表示由于政府的行政干预形成垄断所带来的超额利润。寻租基本内涵就是“寻求直接的非生产性利润”。管理机构的附属物，而是自主经营、自负盈亏的经济实体，即相对独立的土地资产经营者，以调动土地资产经营者的积极性、创造性，提高土地资产经营效益；三是与国务院的机构设置相适应，将土地资源资产运行的监管职能赋予新成立的国有资产监督管理委员会，形成一个由国有资产管理机构为主体的监督管理机制，来强化监督职能、维护土地资源资产收益。这样就构建了一个经营、行政、监管三者相互联系、相互制约的国有土地资源资产管理体制，三方共同代表国务院行使其所有权。

3.1.2 以市场建设为基础，提高市场配置土地资源资产的竞争性

在当前我国土地资源资产的配置过程中，市场发育还不平衡，市场信息不对称，市场体系的建设还不尽合理，土地资源资产的商品化属性还没有充分地被发掘，导致了土地市场配置资源资产的竞争性不够，土地直接进入市场和低价交易的现象时有发生。同时，市场的管理措施也需要随着市场环境的变化而不断完善。因此，新的土地资源资产管理体制，必须以市场建设为前提，通过市场建设，充分发掘土地资产的价值，增加市场信息的流动，促使市场信息对称，从而提高市场配置土地资源资产的竞争性，形成土地资源资产保值增值的内生机制。

3.1.3以行政改革为契机，推进土地资源资产管理体制由行政控制向法律控制转变

市场的发展带来产权交易的规范管理必须以完善的法律法规来保证。当前，我国正在进行行政体制改革，对土地资产的行政控制将进一步弱化，土地交易主要通过市场来完成，因此，土地资产管理体制也需要进行相应的调整，以这次行政改革为契机，弱化政府的直接控制，逐步完善土地资产管理的法规政策体系，特别是要通过土地资产管理的实践，不断发现管理中存在的各种问题，及时制定相关的对策措施，并及时上升为国家的法律，推进管理体制由行政控制向法律控制的方向转变。

3.2 农村土地资源资产管理体制的完善和创新

农村土地资源资产体系的建立和完善，必须以现行制度的运作环境为基础，在完善和创新农地产权的基础上，细分产权权能，增强其可交易性，充分显化其资产的属性。同时要建立相应的交易场所，加快产权交易的便捷程度，推进要素的流动。通过加强立法，对各种权能的权益进行必要的限定，同时保护各利益主体的合法权益不受侵害[2]。

3.2.1农村土地资源资产管理体制完善与创新的前提：创新农地产权制度

农地产权制度创新不是对农地所有制性质的改变，既不是要实行农地的国有化，也不是要实行农地私有化。只能在坚持农地集体所有的前提下努力实现产权制度的创新，那就是在强化农地集体所有权的前提下，明晰农地产权，构筑适应市场经济的农地产权框架，清楚界定各产权主体的责、权、利关系：首先要明确集体土地所有权的主体。根据我国农村土地产权的历史状况和具体实际，土地所有权的主体可以明确为村集体所有，在法人资格上由村民委员会主任来行使，并通过土地登记予以确认，确保其具有占有、使用、收益、处分等完整的权利，使其成为具有人格化意义的经营主体。其次，以所有权的明确和细化为基础，建立完整的农地产权体系。从未来的发展趋势来看，最终应设立农地使用权，提升土地承包权的法律地位，为土地交易行为提供法律和制度保障。

3.2.2 农村土地资源资产管理体制完善与创新的基础：推进农村土地要素的流动

产权界定是产权市场交易的基础，而市场交易是农地资源资产形成、保值增值的必要条件。在建立完整的农地产权体系的前提上，积极推动农村土地市场的建设，促使农村土地要素的流动。

对农用地的流转，应该在充分稳定地权的基础上，推进农地承包权的流动，建立农地承包权交易市场[3]。2002年8月通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第二章第五节明确规定了农村土地承包权流转的方式、原则等，为规范农村土地承包经营权的流转提供了有力的法律保障。但规范的市场运行还需要强化市场体系和配套服务体系的建设，当前，农村土地市场运行的一些基础性工作还很不够：农地承包权的登记工作还很滞后，影响了农地产权交易的安全性；农地价值的评估和核算的方法体系还需要进一步完善。因此，推动农村土地要素的流动，其核心是推进市场建设，在当前市场刚刚起步的情况下，从基础性工作入手，做好农地确权、登记发证和农地价格的评估，为市场的进一步发展打下坚实的基础。

[1]束可欣．合理配置土地资源充分发挥土地资产效益[J]．资源资产, 2002(4)：9-13．

[2]赵建英,孙春生．浅析现行农村土地资源资产收益分配的合理性与局限性[J]．消费导刊, 2007(7)：63．

[3]李军．农村土地流转的制度架构与路径分析[J]．中国国土资源经济,2009(7)：19-22．

F301.2

B

1672-6995(2010)06-0036-03

2010-05-11

欧阳平（1956—），男，重庆市人，成都理工大学教授，大学本科学历，主要研究方向：人文与经济管理。