征地补偿市场化研究——以晋江市为例

■ 林依标/颜志平

（1． 福建省人民政府， 福州 350003；2． 晋江市国土资源局，福建 晋江 362200）

征地补偿市场化研究
——以晋江市为例

■ 林依标1/颜志平2

（1． 福建省人民政府， 福州 350003；2． 晋江市国土资源局，福建 晋江 362200）

福建省晋江市征地补偿市场化模式，就是将征地补偿程序与用地预审请程序归并。由市场机制完成，行政权力局限于具体的审批过程，回归于规划控制与宏观调控范畴，其优点是集体土地使用权、农民承包经营权得到更好地体现和保护，减少农地转用征收中的政府成本和社会成本，减少行政权力寻租空间，改善干群关系，更好地发挥市场在土地资源上的优化配置作用。但也存在着诸如市场补偿方式受到土地出让制度制约，公益事业、公共设施征地成本大幅上升，因规划产生的农民集体间与农民内部的不公难以解决，村级组织寻租可能性极大等问题。应规范村级组织行为，实施规划、计划、防止村级组织及行政审批的寻租行为，改革土地出让制度，制订合理的补偿标准，以此达到完善征地补偿市场化之目的。

征地；征地补偿；市场化补偿；晋江市

1 引言

近年来，学者们从不同角度对农村集体土地征用中的增值收益分配问题进行了颇有成效的研究［1-4］。沈飞，朱道林等(2004)[1]根据当地单位农用地总产值、国家规定的耕地补偿标准中间值和城市近远郊居住用地基准地价，对全国35个主要城市农村集体土地征用中的收益分配进行的研究表明，政府所得与集体和农民所得(简称农民集体所得)之比平均为17：1；海口最低，为2.2：1，北京最高，约为47：1。王小映，贺明玉等(2006)[2]以昆山、桐城和新都三地的145个样本为例，对农村集体土地转为不同用途建设用地后的增值收益分配做过实证研究，表明农村集体土地转为不同国有建设用地后，政府所得收益远大于农民集体所得。

当前农地征用过程中的主要问题和矛盾是土地补偿标准低，而土地征转增值收益的分配问题成为土地补偿标准制定的核心。突出表现在三个方面：一是土地征转的增值收益数值较大，而农民与国家的收益分配比例相差悬殊；二是土地征转增值来源于土地的发展权及社会发展和公共设施投入对土地价值的影响，无需明显直接的资本投入，因此，从农民的角度，认为国家的收益分配权师出无名；三是农民个人的意愿未能充分表达，土地权利和对土地的特殊感情未被充分尊重，这是由于征收土地具有强制性，常常是由政府依法制定补偿标准，按计划推进，按规划出让使用，协商空间受限。

目前，社会各界要求提高被征地农民的增值收益分配额的呼声不断高涨［5-9］。但还缺乏切实可行的具体操作办法。国务院2004年28号文件要求“县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低”，“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”但在实际操作中很难确定到底要怎么补偿才能保证农民原来的生活水平不下降。

“一刀切”的非市场化低标准征地补偿和差异化的被征地农民受偿意愿之间的矛盾是产生征地问题的关键。要找到一种补偿标准和方式让不同条件的被征地农民都达到征地后生活水平不下降，实际上是非常困难的。目前在一些经济发达的地区，征地市场化补偿运作模式已悄然兴起。本文以福建省晋江市的实践为例，在征地补偿市场化动因分析的基础上，总结晋江市征地补偿市场化实践模式及其经验，为福建省乃至全国征地补偿工作的开展提供重要的参考价值。

2 晋江市征地补偿市场化探索的动因

农民的承包地被征收，从个体与个体间的比较而言，其受偿的意愿是不相同的。以晋江市为例，由于人多地少，土地承包到户后，除了山地和小部分村集体经营的果园、林地外，村集体基本没有其他可供调整的公共机动地。在第一次按人口发包完土地后，土地承包关系就稳定下来。农民个人承包的耕地如果被征收，无法通过集体机动地进行调节弥补。因此，农用地具有很强的稀缺性。事实上，农民承包的责任田已不仅仅是农民的生产资料，还成为了农民的一份重要资产。尽管已有相当一部分农民生活已经不再依赖于农业生产，土地已抛荒多年，却仍不愿放弃承包经营权。他们认为，拥有承包经营权，相当于拥有了土地所有权。晋江农民有比较深的、传统的土地情结，认为有了土地，子子孙孙都有了最基本的生存保障，有了土地，才有家，“根”才有处可扎。一些农民已在港澳台或海外有了产业，却不放弃在家乡的承包地，总要想方设法地回到家乡来建一栋房子。因此，出于农用地的稀缺性、农民的认知与情感的原因，在土地征转的过程中，农民对自己的承包地被征收的补偿预期值很高，补偿形式要求多样，这与“一刀切”的补偿方式形成很大矛盾。于是促使了晋江征地补偿模式的产生。

3 晋江市征地补偿市场化运作概况

晋江市作为福建省经济发展最快的城市之一，每年需要征用大量的农地，若按照一贯的征地补偿做法，征地矛盾十分突出。晋江的征地补偿市场化实践模式，将征地补偿程序与预申请程序归并，由市场机制完成，行政权力局限于具体审批过程，回归于规划控制与宏观调控范畴，既有利于保护集体土地所有权和耕地承包经营权应有的权利，又有利于限制行政权力的随意扩张，减少行政权力寻租的空间，同时，还可以降低行政成本，并减少干群矛盾，是一个切合我国当前经济社会发展状况的办法。

目前，晋江的征地补偿方式有两种，一是市场方式，即将征地补偿由市场行为来完成，通过市场配置预申请权的方式进而配置土地资源，实现农民对土地增值收益的分配。二是政府补偿方式，主要适用于基础设施、公益事业、旧城改造以及经济开发区用地，以及要纳入储备的经营性用地。从实践来看，采用第一种方式补偿的农民能获得相对较多的补偿额，每亩少则六、七万，多则几十万。采用第二种方式补偿的农民获得的补偿额普遍较少，一般在每亩两三万到十万之间。市场化补偿由用地者与农民直接协商谈判，签订协议，农民的差异化受偿意愿在协商谈判过程中得到充分表达，最终达到最大程度的满足。

晋江市的企业大多为中小型的民营企业，企业主为农民，用地的特点就是利用乡镇村集体土地起步，与外资企业的租用厂房或是入驻工业园区不同。由于晋江的人口比较密集，村庄内部的空闲地较少，因此一般要在村庄外围的农地上进行厂房建设。创业者首先会选择自己的自留地或承包地，面积不足的部分再找相邻承包权人协商。通过充分的协商预签订补偿协议后，向政府递交用地申请书。政府在依法审查其用地的各项条件后，符合法定条件的，组织上报农用地转用与征收手续，并按规定收取各项税费，征转获批后，实施征地。创业者参加法定程序的土地招拍挂后，竞得土地使用权。

4 晋江市征地补偿市场化机制评价

4.1 晋江市征地补偿市场化机制的优点

（1）集体土地所有权、农民承包经营权得到更好的体现与保护。从经济上，农民通过与预申请者的平等协商，可以从土地增值收益中获得分成；从感情上，农民的权利得到体现，更有当家作主的满足感。用另一种方式来表述，就是农民的差异化补偿意愿得到最大限度的满足。即使从理论上认可“涨价归公”，那么，让农民在土地增值收益中获得分成，即把归公的一部分分给农民，也可以从弥补由于历史原因造成的对农民的亏欠的角度来考虑这种补偿方式的合理性。

（2）减少农地转用与征收中的政府成本和社会成本。征地补偿市场化与普通补偿方式比较，区别在于给农民的补偿从政府依法“定价”补偿转变为用地者依市场补偿，补偿的时间从政府批准征地后提前到政府批准征地前。虽然从理论上看，社会总成本并没有减少，只是程序提前，主体由政府付出转移到由企业付出，但是如果考虑到现实的状况，由于干部队伍和行政体制存在的种种问题，市场成本常常低于行政成本，则事实上征地补偿市场化的模式比普通模式成本更低。在一定程度上体现了“政府应该是个裁判员而不是个运动员”的现代行政管理理念。

（3）减少行政权力的寻租空间，改善干群关系。土地预申请权的市场化，事实上可以限制甚至取代土地一级市场，遏制地方政府征占土地的冲动，挤压了行政权力寻租的空间。政府与被征地农民不直接发生关系，大大减少了因征地与农民产生的纠纷，可以把更多的精力放在为农民与预申请者提供服务上，改善干群关系。

（4）更好地发挥市场在土地资源上的优化配置作用。在合理规范的引导下，由农民集体和个体参与的预申请权市场行为，往往比行政权力参与的土地一级市场行为更透明，竞争更充分，因此，能更好地发挥市场在土地这一特别重要资源上的优化配置作用，从而促进社会资源更高效的利用，促进社会产业布局更趋经济性与合理性。

4.2 晋江市征地补偿市场化机制中存在的问题

（1）市场补偿方式受到了土地出让制度的制约。目前的土地出让政策要求工业用地必须采用招拍挂的方式供地，基层土地管理者作为政策的执行者，只能将按市场化补偿模式征转的土地再次投入招拍挂市场，使土地预申请者面临很大的风险。如果土地预申请者未能竞得土地，则政府、土地竞得者、土地预申请者和农民之间的利益关系非常复杂。因此，受限于当前的土地出让制度，征地补偿市场化模式的推广受限。

（2）造成公益事业、公共设施征地成本大幅上升。按市场机制补偿，就意味着转征用土地增值部分要让农民来分享，而且是要分享相当一部分的增值，因此，补偿标准比按法定的标准高许多，可能是法定标准的好几倍。对于道路等涉及土地面积较大的征地项目，征地成本大幅提高，将影响政府对基础设施、公共事业的投资能力。

（3）因规划产生的农民集体间与农民集体内部的不公难以解决。农民的土地被征转后可以取得相当的收益，而土地按规划不允许征转，需要保留农业用途的农民就可能认为不公，因为同样拥有承包权的土地，却有着不同的变现性即流动性，从而获得的土地增值收益大不相同。

（4）村级自治组织寻租可能性极大。由于当前村级自治组织的决策机制不健全，监督机制不完善，非市场因素在一定程度上继续发挥作用。村级组织管理比较混乱。

5 结论与启示

晋江市在市场化补偿方面已经作出了有益探索，但是健全完善市场化补偿机制还需进行深入研究，需要各方面的保障机制与措施的跟进，积极解决征地补偿市场化中遇到各方面的问题。市场化补偿已经成为一种趋势，特别是在经济较为活跃的地方。政府需要转变角色，从土地市场参与者且是最大的收益者，转变为市场的管理者和裁判员，制定政策平衡政府、企业和农民集体在土地增值收益分配方面的不公平性，尤其要保障农民集体的权益。政府在严格规范村级组织的土地经营管理及收益分配行为，以及制定和完善城市规划、土地供应计划的前提下，推行土地补偿的公开市场化（见下图）。

（1）严格规范村级组织的土地经营管理及收益分配行为，落实村民集体决策、集体监督制度，防止村级组织的寻租行为。

（2）制定和完善城市规划、土地供应计划，防止行政审批的权力寻租行为，通过合理科学的规划提高土地利用效率，克服市场失灵等问题，增强政府宏观调控能力。

（3）改革土地出让制度，区别政府补偿和市场补偿两种土地的出让方式。政府补偿的土地应采用市场化公开竞争性出让，市场补偿的土地应采用协议出让，协议出让价应扣除市场补偿中用地申请人已付出的成本。

（4）土地补偿的公开市场化可为政府在进行基础设施等建设需要征地时提供更为合理的补偿标准参考依据。

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F301.1（257JJ）

A

1672-6995(2010)06-0026-04

2010-05-16

福建省科技厅重点项目（2009R0021）

林依标（1956-），男，福建省福州市人，福建省人民政府副秘书长，中国人民大学特聘研究员，博士，主要研究方向为土地资源管理、土地经济。