招投标中最低价评标法探讨

张盖艺

(西南民族大学新校区后勤集团,四川成都 610225)

中华人民共和国《招标投标法》中第 41条规定,中标人的投标应能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价指标并能够满足招标文件的实质性要求,并且经评审的投标价最低;但是投标价格低于成本的除外。这实质上规定了中标的基本条件,即投标报价最低,但不能低于成本价。据此,引申出两种投标报价的评审方法——低价评标法和合理低价法。在我国现行的建筑工程投标报价评标办法上,以合理低价为主,而对低价评标法则应用很少。

1 合理低价的确定

在国内招标投标中,习惯将接近但不低于成本的投标价格称为合理低价。而在合理低价评标法中,无论是有标底招标还是无标底招标,都会用一定的方法确定出一个评标价,再以评标价上下浮一定的百分比(如 +3%,-5%)范围来控制判断某个投标报价是否属于合理低价,超出范围的为无效投标报价。这种方法看似合理,但是由此确定出的合理低价区间是否能涵盖投标企业的成本却值得考虑,对真正有竞争力的投标人是否公平值得质疑。

2 合理低价的合理性问题

在我国著名的鲁布革水利工程招标中,标底价为 14 958万元,工期为 1 597天。在满足招标条件下,水电十四局的投标报价为 12 132.7万元,日本大成公司的投标报价为 8 463万元,分别比标底价低 18.8%、43%。如果按现行的评标做法,两者皆超过常规的百分比范围,不属于合理低价,应为无效报价。但是评标专家委员会经过质询,实事求是地判断两家投标报价均未低于其成本,最后日本大成公司以最低价中标。该工程于 1988年7月全部竣工,比合同工期提前 122天,而实际工程造价按开标汇率计算约为标底的 60%。实践证明,合理低价的判断不应按标底价或评标价的一定范围来确定,只有按投标单位的建造成本来确定的合理低价才是真正公平合理的。

在《招投标法》中对于“不低于成本价”中的“成本”界定,应该是施工企业的个别成本。而目前普遍采用评标价上下浮动几个百分点作为成本界线并不合理。在有标底的评标中,标底是根据预算定额产生的。预算定额反映的是社会平均水平,施工定额反映的是平均先进水平。在标底上下浮动几个百分点,既不等于平均成本,也不等于企业个别成本。而在无标底评标中,低于近三年来同类工程平均造价合理幅度的报价则被认为是低于成本价。而所谓的合理幅度,在评审中很难取得一致意见。在评标实践中,往往采取由评审组成员投票表决,以少数服从多数来评定出合理的最低投标价中标。这样评定出来的合理幅度内的价格也不能代表企业个别成本。由此看来,要使“合理低价法”真正合理,确定投标人的工程建设成本便成了一个关键。

但是工程建设成本不仅包含工程本身的实体性投入,也包含施工企业的措施和管理上的投入。即使对同一个工程,每个施工单位的建造成本都不一样。如何在有限的评标时间内科学合理地确定个别成本是一个难题,因为:

(1)建设工程具有单件性且投资额巨大,其建造过程具有技术复杂、专业分工细、社会化程度高、周期长等特点,因此,其建造成本的计算过程和方法本身就非常复杂。加之投标单位的技术力量、管理水平、经营状况千差万别,工程本身又各具特点,要想在有效的评标时间内确定其投标报价是否低于其个别成本基本上不可能。

(2)在招投标的条件下,建设工程具有先交易、后建造的特点,这与一般商品采用先生产、后出售是有显著区别的。在投标报价时,工程项目的实际成本尚未发生,只能够对招标项目的建造成本进行预测,而这种预测往往不能准确地反映该项工程的实际成本。

因此,在有限的评标时间内,是难以确定施工企业个别成本的,也就无法断定投标人的报价是否低于成本。在这种情况下,目前所广泛采用的合理低价法在很大程度上限制了承包商报低价,不能完全发挥出招投标的竞争作用。承包商在投标中,为了达到中标的目的,将工作重点不是放在考虑本企业的实际技术与管理能力上,而是揣摩招标人的可能标底或类似项目投标人的平均报价上。真正有实力的承包商投低价标,反而可能不能中标。

3 最低价评标法的必要性及问题

既然在有限的评标时间内难以确定出施工企业个别成本,而采用评标价上下浮动几个百分点作为成本界线又不合理,那么可以考虑采用低价法评标。2000年正式实行的《招投标法》的第四十一条规定,从法律层面上为实行低价招标提供了依据;而后 2001年我国政府又提出了制定统一的工程量计算规则和工程量清单计算办法,完全实现量价分离。随着改革开放的不断深入,政府对建设工程的定价也逐步从预算定额决定形式向“控制量、指导价、竞争费”方向转变,竞争在建筑工程承发包交易中起着越来越重要的作用,这就为“最低价中标”实施奠定了良好基础。

最低评标价法适用于工程规模较小,技术要求不高、施工方法简单、一般施工单位均能够承担的工程项目。在评标时操作简便,淡化了标底的作用。只要采取相应的措施作保障,在评标时就无须考察各个投标企业的实际成本,商务标中谁报价最低谁中标,大大节约了招标过程中各环节发生的交易成本,适合我国目前国内大部分的建设工程。而且在我国有必要大力推广最低价中标,这是因为:

(1)最低价中标符合国际惯例。我国加入WTO之后,建筑市场将逐渐对 WTO成员国开放,面对的竞争将更加激烈。同时,世界银行、亚洲开发银行贷款的项目,绝大多数采用低价评标法进行招标投标,实行最低价评标符合WTO的规则,也符合国际惯例。

(2)最低价中标符合市场竞争规律,有利于降低建筑市场虚高的工程造价。市场经济的特点是公平竞争,竞争的核心是价格。报价越低越有竞争力,只要能“满足招标文件的实质性要求”,谁的价格低,谁就可能中标。

(3)最低价中标有利于促进投标人提高项目管理水平,从管理中降成本,增效益。实行最低价中标,投标企业为了中标必须转换经营机制,加强管理,推动技术进步,不断降低生产成本,力争以最低的成本干出最优工程,从而增加企业竞争力,推动生产力水平的提高。

(4)有利于克服建筑市场交易活动中的腐败现象。低价评标法淡化了标底,可以有效防止串标、抬标、泄标的现象,真正保证招标投标的公平、公开、公正原则,发挥竞争作用,有利于加强廉政建设,促进建筑业的健康发展。

但是,由于我国建筑市场发展的不平衡,承包商与工程建设项目的供需失调,采用这种评标办法,难免产生恶性竞争,如标价过低,在信誉市场不完善的情况下,容易产生工程建设质量隐患。因此必须要有健全的法律体系和相应的措施保证低价评标法发挥最大的作用。

4 实施最低价评标的保证措施

(1)建立健全建筑市场的相关法律法规。目前虽然《招标投标法》和《建设工程发包和承包价格管理规定》(建设部令第 107号),以及《建设工程工程量清单计价规范》为最低价中标提供了法律和制度依据,但相关法律法规还很零散,不够系统和完善。尤其是缺少相应的实施细则和处理办法,需要在实际操作中予以补充和完善。同时,建设行政主管部门应在现有的法律体系和框架下,加大规范建设市场的力度,确保公开、有序的市场竞争环境。进一步加强有形市场的建设,强化管理功能,尽快完善市场准入机制,引入市场清除机制,净化市场环境,发展社会中介机构,有效防止恶性竞争的发生,确保规范有序、公平、公正的建筑市场环境。

(2)规范建筑市场各方的行为。对于造价管理部门,应将工作的重点放在指导施工企业逐步建立自身一套计价系统,在统一工程量计算规则、消耗量定额基础上,根据企业自身管理水平、施工设计、技术专长、材料采购渠道及市场变化,动态地调整和补充适应企业报价的消耗量定额,为投标项目工程的成本测算打下基础。施工企业要在国家计价规范的指导下做好本企业的报价定额,做好企业个体成本的测定,以适应投标报价的需要。有了准确的项目工程成本测算,在投标时才能避免盲目低价竞标,消除最低投标价中标后发生亏损的现象。对于业主在工程招标中变相压价,建设主管部门应加强督察,引导业主在保证质量、工期的前提下,选择经评审的最低投标价中标。对于评审专家库中的造价专业人员,应加强监督,动态筛选,进而保证在评标中公平、公正地选择最低投标价中标。另外,还必须委托监理对工程施工质量进行全过程控制。

(3)做好资格审查工作。不仅要对招标人进行资格审查,审查招标人的项目审批手段是否齐全,建设资金是否落实,是否具备评标能力等,还要对投标人进行资格审查,合理地制订资格标准条件,公开、统一、量化标准,采用通过与不通过的方式审定投标人的资格,可以最大限度地降低资格评审的人为因素影响,也有利于投标人及社会对投标活动的监督,并保证了有效的投标人数量,使满足资格条件要求的投标人均有机会参与公平的投标竞争。

(4)采用工程量清单报价。工程量清单招投标实行量价分离,风险分担,确定了市场决定价格的规则。让所有投标人在工程量相同的情况下公平竞争,使竞争仅限于价格。根据工程量清单的内容,评标人能够容易地对各投标人报价进行比较和评判、及时发现畸高畸低的报价。

(5)推行工程担保制度。工程担保是一种信用担保,应该作为招标投标制度的配套制度。为防止“低价中标”者中途违约给对方造成损失,结合国际工程承包惯例,可通过引进和改善银行保函或履约保证金制度,确保工程正常进行。根据工程实际情况,保证金制度主要可以采用投标保证、付款保证、履约保证等几种形式。

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