经济法适度干预的主要缺陷与修治路径①

董仁周

(中国矿业大学管理学院,江苏徐州 221116;湖南财政经济学院,湖南长沙 410205)

经济法适度干预的主要缺陷与修治路径①

董仁周

(中国矿业大学管理学院,江苏徐州 221116;湖南财政经济学院,湖南长沙 410205)

政府干预经济是一柄双刃剑,具有正负效应。适度干预是经济法干预的基本原则,包括合法干预、正当干预、谨慎干预和高效干预;干预不足或干预过度的缺陷,主要表现在六个方面:干预力度难以准确界定;干预边界难以适时调整;干预过程难以有效控制;干预方向难以实现互动;干预结果难以预测把握;干预效果难以正确评估。适度干预的修治路径:建构数理模型,界定干预力度;完善法律法规,法定干预边界;紧跟市场动态,掌控干预过程;引入契约机制,实现干预互动;完善评估机制,把握干预效果;建立问责制度,达成干预高效。

经济法;适度干预;主要缺陷;修治路径

经济法是政府干预经济之法,是为了克服市场失灵而制定的调整需要由国家干预的,具有全局性和社会公共性的经济关系的法律规范的总称,①李昌麒主编:《经济法学》,法律出版社 2008年第2版,第53页。是国家干预经济的意志和协调全社会经济利益目标的体现。经济法是国家干预经济的基本法律形式。“干预”是指某种意志对外在对象的渗透介入和对其权益结构的强行改变,政府干预是政府公权对私权主体的渗透介入和对其权益结构的强行改变,是对政府作用于市场经济的手段与行为的整合归纳,是保障正常市场经济秩序的必要手段。政府干预经济是一柄双刃剑,具有正负效应。对社会经济生活的适度干预已成为经济法干预的基本原则。本文探讨经济法适度干预的主要缺陷与修治路径。

一、经济法适度干预的基本原则

经济法干预的基本原则指贯穿于经济法实践运作全过程之中,作为经济法规则基础的指导思想和原理,是在经济法的立法和具体适用中所应当遵循的准则,是适度干预原则。它是经济法精神和价值的反映,是经济法宗旨和本质的具体体现。经济法适度干预是指政府应当在充分尊重经济自主的前提下对社会经济生活进行一种有效但又合理谨慎地干预,②肖蓓:《政府违反适度干预原则之责任的追究》,《湖北社会科学》2004年第8期。包括合法干预、正当干预、谨慎干预和高效干预。

(一)合法干预

合法干预是指政府对社会经济主体及经济活动的干预必须依照法律规定,不得与之相抵触,也不得在法律无授权情形下擅自干预。表现为:干预主体及其干预权力必须来源于法律规定,做到干预依据合法;干预程序必须符合法律规定的程序,不能程序违法;干预方式必须符合法律规定的手段;干预措施必须法律规定,具有灵活性。合法性是适度干预的最基本要求。

(二)正当干预

正当干预是指政府对市场经济的干预具有合理性,适应了市场经济发展需要。表现为:一是干预时机恰当,即只有当市场失灵时才需要政府干预;二是干预范围适当,即市场存在缺陷或偏离正常运行秩序难以自救恢复的失灵领域才进行干预,以克服弥补市场缺陷、维护有效竞争为评价标准;三是干预目标正当,即干预应以克服市场失灵、建构高效竞争秩序、不损害第三方利益、不造成新的损失为目标。

(三)谨慎干预

谨慎干预是指政府在进行经济干预时应慎重谨慎从事,符合市场规律,不压制市场主体的经济自主性与创造性。表现为:充分发挥市场主体的自主性,政府干预不可取代市场自发调节成为资源配置的主导性力量;政府干预行使自由裁量权时应当合乎权力运作内在要求,杜绝因自由裁量权行使造成政府工作人员腐败;政府干预不能影响市场主体的自主性、积极性与创造性,充分保障市场主体的意志自由和有效竞争。经济法一开始就被赋予维护市场自由竞争秩序的使命,“经济自由是其出发点和归宿,它应当为了自由而干预、限制,而不是通过干预而限制乃至扼杀经济自由”。①史际春、邓峰著:《经济法总论》,法律出版社 2008年第2版,第136页。

(四 )高效干预

高效干预是指政府干预市场经济符合成本效益法则和投入产出规则,确保干预效益超过干预成本 2倍以上,实现市场经济秩序运行的稳健高效、持续良性。表现为:一是干预值得,即不存在成本过高或亏损状态;二是干预有效,即通过对市场失灵干预,能够消除失灵现象;三是干预高效,即通过政府适度干预,能够实现数倍于干预前经济运行产出总量,取得高效回报。

二、经济法适度干预的主要缺陷

经济法适度干预要求政府既不过多干预,也不过少干预市场,是在经济自主和国家统制的临界点上所作的一种介入状态,要求干预市场经济有一个合理限度,虽然对经济法本质做出了合理的定性解释,但仍具有相当的不确定性,容易产生干预不足或干预过度等问题,存在着缺陷。这些缺陷主要表现在六个方面:

(一)干预力度难以准确界定

“适度”既有定性解释,也有数量关系。经济法适度干预仅仅对“适度干预”做出了定性概括,没有通过建立数理模型准确界定经济法干预的数量关系,导致干预主体限于专业水平、能力素质、决策经验等因素影响,往往很难把握对市场经济干预的力度、广度和深度,不是干预过度就是干预不足。建国后中国经济发展的经验教训充分证明了这一点:改革开放以前我国传统计划经济占据统治地位,政府直接控制生产、交换、分配、消费全过程,干预达到了极端化程度,产生了严重的负面效应;改革开放后,计划经济逐步向市场经济转型,政府干预范围和方式有所改变,但干预力度却难以把握,导致国民经济出现多次波动和“冷热”不均。

(二)干预边界难以适时调整

市场与政府是共同推动经济快速发展的原动力,各自存在运行边界。市场主体对市场失灵的恐慌导致市场对政府干预的无限依赖,使政府无所不能、无所不为。事实上,政府并非万能,具有能力边界,“市场存在能力边界导致市场失灵”需要经济法干预。由于市场的动态变化性,政府作为有限理性人,因信息不足难以对需要干预的领域及时作出反应,快速干预到位,或者导致干预决策不正确,产生负效应,造成政府干预难以在力所能及范围内适时调整。

(三)干预过程难以有效控制

市场失灵导致市场干预需求,干预需求促进政府干预供给,政府干预供给应以市场干预需求为限度,既不能“供过于求”,也不能“供不应求”。由于受多种因素制约,市场运行存在不确定性、非均衡性、动态变化性,而且政府干预存在成本投入、信息制约和能力限制,使得政府干预行为和干预措施具有相对性和滞后性,难以适应市场动态变化的干预需求调整,因而对经济法干预过程很难有效控制。

(四)干预方向难以实现互动

适度干预以干预者对被干预者的单向关系为基础,干预者对被干预者拥有主动权,被干预者对干预者只有接受义务,没有建议权、知情权和改变权,属于单向干预,没有实现互动。这会进一步强化干预者与被干预者的不平等法律地位,导致政府干预行为难以充分全面吸收被干预者的积极有效意志和准确反映市场信号,增加干预措施的实施难度,限制市场主体自由和干扰竞争环境,降低资源配置效率,难以实现适度干预的秩序、正义、效率价值目标。

(五)干预结果难以预测把握

现代市场经济要求经济法干预必须充分尊重市场干预需求,确保干预供给与干预需求在质量上处于动态平衡。由于适度干预强调政府单向干预,没有考虑到市场干预需求偏好,及时调整干预行为,导致在许多领域里难以准确把握干预结果,不能弥补市场调节盲目性所带来的缺陷,形成干预不足。在市场规则遭到人为破坏时,政府通过干预,打破垄断,打击不正当竞争和破坏市场秩序的行为,保护经济主体财产权,维护公平竞争秩序,但因单向干预和信息不足,往往会出现过度干预的结果,加重市场失灵效应。因此,把握不好适度干预产生的政府失灵的危害性往往更大于市场失灵。市场越界,政府很容易加以抵制;如果政府越界,市场就无能为力。

(六)干预效果难以正确评估

目前适度干预的关键问题是难以对其干预效果进行正确评估,表现在:一是没有建立有效地干预评价制度,根本不知道干预政策是否“过度”或“不足”,增加宏观调控难度,并且政府干预实践中并非都有足够法律依据,干预权存在合法危机。二是没有建立适当的干预反馈机制,不能评估干预政策的施行效果及其干预行为是否需要调整。三是没有建立专门的干预评估机构,不能为政府决策提供准确信息,导致干预效率低下。四是没有建立过度干预防范机制。实践表明,受全能政府惯性思维制约,没有建立过度干预防范机制,导致政府干预过度成为常态,造成大量的行政垄断和腐败蔓延,影响公平市场秩序的建立健全。行政垄断属于依靠行政力量而非经济力量建立起来的垄断,违背市场公平竞争规律。政府干预不足易助长经济垄断,政府干预过度则易产生行政垄断。我国当前经济生活中的垄断主要是行政垄断,表现为部门垄断和地方垄断,制约资源配置效率。经济法不仅是政府干预经济之法,而且应是规范政府干预经济之法。

三、经济法适度干预的修治路径

(一)建构数理模型,界定干预力度

应建构一整套经济法适度干预数理模型,准确界定干预力度:一是建构市场失灵测算模型,随时调整干预范围;二是建构市场缺陷矫正模型,随时确定干预程度;三是建构市场损害计算模型,随时决定干预深度;四是建构市场运行监管模型,随时调整干预措施;五是建构市场效率评估模型,随时确保干预效益。

(二)完善法律法规,法定干预边界

经济法适度干预的合法依据总是滞后于市场现实生活。应根据市场变化情况,随时修改、完善干预法律法规,制定适合市场生态干预需求的法律法规和政策措施,对政府干预领域、范围、程序、方式、事项、边界等内容进行全面法定,并按照情势变更原则随时动态变更,实现干预法治化、规范化。一是完善决策法规,明确不同主体决策的内容、范围、层次及权限,建立专家咨询、决策评估、信息反馈、目标激励、约束惩罚机制,规范决策执行程序,明确决策执行责任,提升政府决策、执行能力,实现民主化、规范化、科学化。二是完善会计法规,利用市场机制改善政府干预功能,建立成本效益核算制度,提高资源配置效率。三是完善廉政法规,转变政府职能,斩断政府部门与市场主体的利益连带关系,确保政府干预经济法治化、透明化,达成客观、独立、公正目标。

(三)紧跟市场动态,掌控干预过程

采取有效措施,紧密跟踪市场发展状态和具体情形,随时纠正不适应市场需要的干预事项和干预制度,对政府干预是否依法合理、程序是否合法有效进行事前、事中、事后审查控制,及时调整干预范围、程序、手段、力度等方面存在的偏差,确保干预行为不远离正确运行轨道,全面掌控干预过程。一是通过治理限制竞争与不正当竞争行为,防范垄断,消除市场障碍,充分发挥市场调节功能。二是通过采用国家投资等手段,满足公共产品供给需要,克服市场机制自身局限,优化市场经济结构和运行秩序。三是通过运用现代网络手段,全面掌握市场信息,采取符合市场需要的政策机制和调控工具,高效规划和有序指导市场运行过程,为市场竞争主体提供增值服务。

(四)引入契约机制,实现干预互动

契约“是由双方意愿一致而产生的法律关系的一种约定”,①[罗马]查士丁尼著:《法学总论》,商务印书馆 1989年第1版,第159页。“是人类迄今为止发现的建构人际关系、平抑冲突、消弥差异的最佳手段之一”。②姜振颖等著:《合同法》,人民法院出版社 2000年第1版,第32页。应在经济法适度干预过程引入契约机制,全面界定干预者与被干预者的权利义务,规制政府干预权力,充分保障被干预者的建议权、知情权和改变权,使干预行为充分表达干预者与被干预者的共同意志,实现单向干预向互动干预的快速转变。

(五)完善评估机制,把握干预效果

应在已有评价制度基础上,进一步完善干预行为的评估法律法规,建立评估机制,确保干预效果,具体包括:一是建立论证制度。建立专家论证机制,对所有干预事项必须经过专家顾问团初级、中级、高级等层面论证,确保干预对象准确、干预措施正当;二是建立反馈制度。建立信息畅通渠道和民情报告交流机制,对所有干预事项的实施情况、正负效果、舆情状况等,及时反馈给决策机关,便于采取措施调整干预行为;三是建立评价制度。建立专门的干预评估机构、评价制度和评估指标,对所有干预行为的实施情况、正负效果、舆情状况等进行全面评估,提供决策依据。

(六)建立问责制度,达成干预高效

建立政府干预问责制度,对干预过度或不足行为应追究法律责任,确保报干预高效。具体措施包括:制定违法干预认证制度。对政府干预过度或不足及违反干预法定程序、手段、背离干预目标等违法行为进行鉴定认证,依法追究法律责任;建立违法干预责任制度。对政府违法干预行为,政府主要负责人和决策人员、执法人员应依法承担行政责任、民事责任、刑事责任,以责任制度限制政府违法干预行为,扼制干预领域的越权、滥用干预权、失职以及以权谋私、贪污受贿等违法腐败行为的发生;完善政府干预监察机制。建立独立于政府之外的专门监察机构,在人员、经费、管理等方面完全独立于政府,形成严密有序、运行高效、分工合理、具有高度权威的监察机制,经常检查干预过程,配合司法机关追查政府责任,确保责任机关或责任人对责任的最终承担;建立政府干预反馈机制。实施新闻曝光、投诉申诉、信访举报、案件追查制度,及时将政府干预情况反馈到立法、司法、行政机关,全面听取专家建议和各方意见,不断完善干预行为;建立政府干预诉讼机制。对政府违法干预行为,监督机构或社会中介机构、公共组织有权对政府不当干预行为提起独立诉讼,请求司法机关依法追究其法律责任。完善社会预警机制。建立一整套及时发现政府干预法律责任的制度,通过收集各种信息,及时向独立监察机构和司法机关发送预警信号,防范各种违法重大事件发生,确保政府适度高效干预,促进市场经济繁荣发展。

(责任编辑:亦木)

F120

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1003—4145[2010]06—0149—03

2010-03-20

董仁周(1968-),男,中国矿业大学管理学院博士研究生;湖南财政经济学院经济法教研室主任。