财政学发展的历史脉络、近期成就和未来的挑战

肖育才

财政学发展的历史脉络、近期成就和未来的挑战

肖育才

（西南财经大学，四川成都 610040）

财政学理论自亚当·斯密以来随着经济学理论和分析方法的发展而不断的创新，研究的范围随着政府职能的扩张而日渐丰富，在取得现有成果的基础上，同时也面临许多的发展机遇和挑战。文章从现代财政学发展的历史脉络出发，对近期财政学发展的成果进行综述，同时提出财政学面临的挑战并试图勾勒出财政学的未来发展趋势。

财政学；公共经济学；公共选择理论；政府预算理论

一、财政学发展的历史脉络

亚当·斯密的《国富论》的发表标志着现代经济学和财政学作为一门科学正式诞生，而财政学的发展与经济学的发展紧密相连，财政理论受到经济学理论和分析方法的创新而不断的更新。纵观西方财政学理论发展史，主要存在“两大传统”［1］：

一个是由英国古典学派经济学家所开创的“盎格鲁－撒克逊”传统。斯密持有的是自由放任的思想，认为政府应该充当“守夜人”的角色，在《国富论》中，他认为政府的支出是非生产性的，并提出了政府应该履行的三个方面的职责，即提供国防、司法以及公共工程建设。此后其追随者，李嘉图、J．S．穆勒、萨伊、马歇尔和庇古等持有经济自由主义观点的古典和新古典经济学家的发展而形成了西方财政学“盎格鲁－撒克逊”传统。该传统推崇市场机制在资源配置方面的神奇作用，相信存在“看不见的手”会自动地将私人利益引导到公共利益，主张“最好的政府是管理最少的政府”。自亚当·斯密时代直到20世纪三十年代资本主义经济大危机时期，这一传统居于财政学以及经济学主导地位的时期，由于这一传统对政府的作用持有的观点，这一时期的财政学的一项重要的特征就是注重对于税收的研究而忽视或基本没有涉足对公共支出的研究。税收原理在财政学理论体系中居于无与伦比的地位，公共支出主要用于维持政府部门本身的运转。

一个是与此相对应的由瑞典学派和奥意学派所开创的“大陆传统”。尽管斯密的经济学体系长期占据着主流经济学的地位，但是当时有一些“非主流”经济学家持有不同的观点和看法。相对而言，在国家经济职能的认识方面，一些经济学家更加重视公共支出的积极作用，留下了很多深刻、精辟的分析，逐渐形成了公共财政理论的另一传统，被称为“大陆传统”。著名的代表人物包括德国历史学派的代表人物李斯特、罗雪尔、瓦格拉，其中更重要的有以瑞典经济学家维克塞尔和林达尔为代表的瑞典学派，以及奥地利和意大利的一些财政学家形成的奥意学派。其中特别是维克塞尔，不仅对一般经济理论的发展做出了突出贡献，而且将税收和公共支出结合起来加以研究，认为公共部门的决策实际上是一个政治的和集体选择的过程。而正式缘于他的著作，布坎南吸收了其中重要的思想并加以发展，从而开创了影响广泛的公共选择理论，并成为现代财政学的基础理论。

两种学派理论体系侧重了政府功能的两个方面，但是由于思想交流上的阻隔以及社会经济问题对理论需求的缺乏，两个学派理论的融合是在一系列的社会经济问题的催生以及众多经济学家的不懈努力之下，经过较长时期才慢慢融合到财政学理论体系之下，使得财政学拥有较为完成的理论体系，从而也打破了传统主流经济学只关注税收理论的传统。在资本主义经历了经济大危机后，特别凯恩斯的宏观经济理论的出现，他强调政府在宏观经济稳定中应该起主要作用，倡导以政府支出来带动需求的增长，公共部门的重要性日益突出，还有对一般经济理论的突破，使得财政学仅仅侧重于对税收原理进行的研究已经远远不足以解释和分析公共部门的活动。在此后，经过一系列经济学家的努力，其中主要包括鲍文（C．Bowen）、布莱克（D．Black）、马斯格雷夫（R．Musgrave）、萨谬尔逊（P．Samuelson）、阿罗（K．Arrow）、布坎南（J．Buchanan）等人，财政理论终于在20世纪50～60年代末发生了由传统财政学向当代财政学的转变。与“盎格鲁－撒克逊”传统下的财政学相比，当代财政学的一个基本特点就是对于公共支出给予了充分的重视，包括对于政府干预经济必要性的基础理论分析，也包括对于公共部门决策过程及其效率的规范和实证分析，以及包括对各类具体的公共支出项目的分析，从而极大的扩展了财政学的研究领域和研究方法。［2］特别是随着数量经济学和计量经济学的广泛应用，财政学的研究方法得到了空前的发展。不过我们应该注意到，对公共支出分析的重视并不意味着它在税收分析方面没有发展，而恰好相反，20世纪70年代以来，税收理论丰富的发展以及重大突破使得财政学乃至公共经济学进入了最为繁荣的时期。其中戴蒙德和米尔利斯关于最优税收的研究，大大激发了对于税收理论和改革实践的研究。而阿特金森和斯蒂格里兹，在其1980年的《公共经济学讲义》全面地概览和综述了有关税收的文献，被看作是公共经济学发展的黄金写照。

随着传统财政学逐渐转移到当代财政学，在20世纪70年代在各种学术论文和著作中出现了公共经济学（Public Economics）或公共部门经济学（Public Sectors Economics）的新名词，有许多学者认为当代财政学可以称为公共经济学或公共部门经济学，但是有一些学者坚持用当代财政学或公共财政学的称谓，这种分歧的存在使得我们必须对财政学与公共经济学关系的认识进行深刻的分析。

二、财政学与公共经济学关系的认识

自20世纪七十年代末期以来，国外学术界对于财政学（Public Finance）著作的命名上出现了一个现象，即出现了许多以公共经济学或公共部门经济学命名的著作，其中著名的有布朗（Brown，C．V．）和杰克逊（Jackson，P．M．）1978年的《公共部门经济学》、阿特金森（Atkinson，A．B．）和斯蒂格里兹（Stiglitz，J．E．），在其1980年的《公共经济学教程》等，但是同时也有人坚持以财政学作为其著作的名称，其中著名的有罗森（Rosen，H．S．）的《财政学》、奎格里与斯莫琳斯基主编的《现代公共财政学》等。而就国内而言，由于西方财政理论是改革开放以后随着西方经济学的引入而陆续在国内兴起的，而以前国内的财政理论主要是以马克思的政治经济学理论为基础发展起来的，其中以“国家分配论”为主导，与西方的财政理论有很大的差距，也就不存在财政学与公共经济学命名差异的问题。但是西方经济学以及西方财政理论引入后，随着思想认识的发展，近些年来，国内也出现了财政学和公共经济学或公共部门经济学许多著作在命名上的差异。由于国内外关于这种现象的出现，便给我们提出了一个问题，即关于财政学和公共经济学关系的认识问题。财政学和公共经济学可以等同吗？如果不同，它们的研究范围和方法有什么差异以及它们的关注的重点有何不同，等等？

对于财政学与公共经济学关系的认识，国内外的学者也作出了深刻的分析，如陈共、平新乔、张馨、吴俊培、高培勇、郭庆旺、杨志勇、华民等都对财政学和公共经济学等学科之间的关系有比较深刻的分析。从国际上看，关于两者关系及其发展趋势的论述比较详细的主要有《公共经济学手册》第一卷，由《国际税收和财政》杂志在1994年发起的一次关于公共经济学的未来发展趋势的特刊及由《公共经济学杂志》在2002年的一次纪念其创刊而由一些顶尖级的经济学家关于公共经济学发展的总结分析。国内外的不同学者持有不同的观点，通过资料的整理发现，主要有两种不同认识。

一种观点认为财政学和公共经济学是可以等同的，它们的理论基础、研究范围以及研究方法等都是相同的，只是名称的变化而已，两者是可以相互替代使用的。哈威·罗森的《财政学》目前是全球最受欢迎的教材之一，作为马斯格雷夫和费尔德斯坦的学生，他在其《财政学》教材的前言中写到［3］：“财政学领域已经与上一代有很大不同了。在理论方面，财政学的主要成就之一就是将对政府开支和政府的分析用基本的经济理论更加密切地联系在一起了。一个主要的例子就是最适税收（optimal taxation）的文献。最适税收就是试图使用标准的经济工具而不是根据一套特别的税制设计原则为政府的财政行为获得解决问题的方法。在实证方面，最为激动人心的发展就是为了理解支出和税收政策如何影响个人行为和政府本身如何制定政策而广泛应用了计量经济学的工具”。他认为“财政学的发展都是充满着歧义的”。但是他坚定地认为，财政学就是公共经济学或公共部门经济学，是分析政府征税和支出政策的一门经济学学科。罗宾·鲍德威认为，“公共经济学”这个词语是在20世纪70年代被采纳来取代财政学的，这是因为财政学这个词语似乎是太狭窄了。特别是，许多学者认为财政学太多地集中在筹集收入（税收），而公共经济学则是一个范围更加广泛的词语。公共经济学的研究范围包括了政府在税收、支出、社会保险和管制等所有的制定政策问题。人们认为财政学这个词语太狭窄了而不能代表本领域的更广范围的研究对象。然而，这两个词语现在都被使用着。他认为这大概是英语的一般常见问题，有很多词语都有大致相同的意思。

另外一种观点认为财政学和公共经济学研究的领域有很大的不同，财政学主要是研究政府的收支活动，而公共经济学则包括除了政府收支之外的其他方面的问题，比财政学宽广。对于这个问题的分析，本文主要借鉴了中国人民大学财政金融政策研究中心张文春副教授对部分世界著名经济学家关于财政学和公共经济学关系以及发展趋势的问卷调查的结果而作出的总结。从张文春副教授的调查结果中，我分析总结了以下观点：

一种观点认为财政学和公共经济学是有很大差异的，其中以财政学权威理查德·马斯格雷夫的观点最为鲜明。他认为，“财政学”和“公共经济学”显然是有着明显差异的，财政学仅涉及到公共政策的财政工具；而公共经济学则包括了贸易政策、反托拉斯政策和各种形式的管制等所有的工具。不过，他同时也注意到，许多问题可能是需要许多工具才能解决的，所以，如果从这个角度来看，财政学和公共经济学可能不存在显著的差异。同时，还有通过共同的预算政策将一串财政工具合并起来的情况。但总的来说，他是认为财政学和公共经济学是有差异的。

一种观点认为公共经济学是财政学演变而来的，但它包括了许多财政学以外的研究范畴。詹姆斯·波特巴教授认为，财政学主要是与税收及其相关问题等筹集收入方面的问题，主要是在税收方面，而公共经济学则包括了大量的与支出政策相关的问题。他认为，医疗保健和医疗援助以及残疾人保险和失业保险都是属于公共经济学的研究领域，但这些问题不属于财政学的领域。拉本德拉·扎哈认为，财政学和公共经济学有相当大的部分是重叠的。但是，财政学的研究范围是太狭窄了。财政学几乎是完全研究政府预算的操作（尤其是税收和支出），而公共经济学涉及的更多的是公共部门对经济的干预，它包括了诸如管制和稳定等方面的问题。

从上述不同学者的观点，对于我们理解和认识财政学和公共经济学有重要的借鉴意义。如果从财政学和公共经济学教材的编排上来看，财政学和公共经济学是一脉相承的。第一，无论是研究内容还是在研究方法上已经大致趋同。第二，不论是章节的安排还是对问题的讨论，基本上都是对“国家（或政府和公共部门）经济活动的研究”，尽管在某些细节上有所侧重，但是，相比古典政治经济学中“财政学”仅仅研究“国家和君主的收入”来说，“财政学”和“公共经济学”都把研究重点转向了“政府（公共部门）收入、政府（公共部门）支出、政府（公共部门）财政政策以及政府（公共部门）收支和政策对经济的影响上来”。［4］可见，当代“财政学”和“公共经学”都是兼容并蓄的，融合了经济学和其他学科的研究成果。因此，当代“财政学”和“公共经济学”并没有质的区别更多的经济研究领域和范畴。当然，不可忽视的是，随着经济学发展的进程加速，学科之间交融、分化的现象也越来越剧烈。值得注意的是，“公共经济学”对宏观财政政策的研究越来越少，而转向微观基础的研究之中。此外，在宏观经济学中所涉及的有关政府融资问题的讨论也逐渐从“公共经济学”中脱离出去，成为宏观经济学研究的主要范畴。但是，就此否认“公共经济学”和当代“财政学”的一致性结论，能有失偏颇，毕竟这只是学科发展的演变过程，而没有涉及到理论上质的区别。

三、财政学近期的成就

如前所述，财政学的发展是与经济理论的发展紧密相联系的，当前西方经济学几乎所有理论都可以在财政学中得到应用。而社会经济问题的不断出现，是催生经济学理论发展的基础，随着资本主义经济大危机发生至今的时期中，社会经济问题不断的变化，从而使得西方经济理论的发展不断的变迁而且趋于多元化，这也为财政学的发展提供了广阔的空间。在过去的二三十年间，公共部门经济学的发展已经被涉及经济学的任何领域，财政学已经变成了应用微观经济学的一个严密的分支，它吸收了理论经济学和计量经济学中最好的思想和最先进的工具。在下面的评论中，我将注意力集中于应用的和理论的税收和支出政策中的一些关键性方面，以及关于联邦财政制度、政府预算制度、财政政策等方面取得的进展。

（一）税收理论的发展

前面讲到过对公共支出分析的重视并不意味着在税收分析方面没有发展，而恰好相反，由于戴蒙德和米尔利斯关于最优税收的研究，大大激发了对于税收理论和改革实践的研究。20世纪70年代以来，税收理论的丰富的发展以及重大突破使得财政学乃至公共经济学进入了最为繁荣的时期。税收理论的研究主要涉及以下方面：

1．帕累托有效税收结构的研究

它是基于这样一个认识，即所有的税收都会导致扭曲，但是税收制度的总的超额负担不会由于扭曲数减到最少而被减到最少。［5］用与经济学家在分析有效的配置机制时长期使用的相同的概念，这里是指帕累托有效税收结构，即是当给定技术的和其他方面的约束时，在不使得任何其他人境况变坏的情况下，没有一个人的境况会变好。用一个具体的社会福利函数，它可能在这些帕累托有效税收结构中选择一个使社会福利最大化的税收结构。一次性总付税佷明显是具有帕累托效率的，如果政府能够知道每一个人的所有信息，它可能对每个人征不同的税。然而，对于一些起关键作用的约束的认识，尤其是对信息约束的认识。它得出这样的结果，即帕累托有效商品税结构并不象拉姆齐所描述的那样；例如，如果闲暇和消费之间是可分离的，那么将不会有商品税。拉姆齐的分析（戴蒙德和米尔利斯也做过类似德分析）有一个附加的暗含的和不实际的约束：那就是收入不能被征税。

2．税收激励理论

20世纪70年代早期出现了高速计算机、可以依赖的经济计量软件和可读大量数据的机器。这些发展，复杂的经济计量技术和标准装备的大学生对公共经济学实证研究的革命都是关键性的。对税收的计量分析研究成果等实证研究深化了我们关于税收对个人行为影响、税收对公司融资政策的影响以及在经济增长背景下分析税收问题的意义的理解。关于税收激励理论的有研究主要集中于税收对劳动力供给、储蓄、风险承担、企业投资、融资以及红利发放等方面的影响。［6］税收对劳动力供给的研究主要是分析所得税对劳动者供给决策的影响，税收对妇女特别是已婚妇女就业的研究，以及累进税对劳动力供给的激励效应。税收对储蓄的影响主要是通过分析利息税对储蓄行为的影响，桑得莫在生命周期模型的基础上分析了利息所得税如何通过影响实际利率来激励储蓄的消费行为，并用代数方法推倒出利率变动对现期消费的影响，进而判断实际收益率下降如何影响储蓄行为。税收对风险承担的影响则主要分析税收对投资者资产选择行为的影响，桑得莫和范里安通过数学推导出税收与风险资产之间的关系，即税率变化与风险资产数量呈同方向变化，税收会导致风险承担行为增加。税收对企业投资的影响主要分析税收对资本使用者成本的影响来分析，而主要集中在税收投资抵免对企业投资的激励效应的分析上。税收对资本结构的影响主要是分析所得税如何影响企业原有的资本结构，其中运用了托宾的“q理论”进行相应的分析。税收对企业红利政策的影响，主要是米勒和斯科尔斯的研究，他们1978年提出，红利收入可以被适当地“漂洗”，将其转换为非税的收入，从而使红利面对的实际税率为零。

3．最优税收理论

米尔利斯关于最优税收的研究取得了显著的成果，使得他获得诺贝尔经济学奖，同时也激发了对于最优税收理论研究的热潮，出现了大量的文献。其中著名的理论有：①拉姆齐法则（Ramsey rule）。在政府不能征课归总税的前提下给出了对不同需求弹性的商品如何征税才能做到效率损失最小的原则。②科利特－黑格法则（Corlet＆Hague rule）。主张对与闲暇呈互补关系的商品应更重地课税，而对与闲暇呈替代关系的商品则应较轻地课税。③最优线性所得税。它的目标是确定合适的边际税率和归总支付，使得社会同时实现合意的收入分配和所得税效率损失的最小化。④最优非线性所得税。主要研究累进所得税税率如何确定，出于兼顾公平和效率的考虑，该理论提出了不同寻常的结论，不但反对将最高的边际税率定为100%，反而甚至主张将其定为0。⑤商品税和所得税之间关系的研究。其中取得重要成就的是阿特金森，他的研究表明，除非作出极为严格的假定，最优的选择还是二者的某种结合，而二者之间如何实现最优的平衡，是相当复杂的问题，一般来说，合意的平衡取决于税收可及的范围，以及个人的差异程度等。［7］

4．税制选择的理论

税收制度在一定时期内具有相对的稳定性，这是必然的，但是随着社会经济的发展，对税收制度不断提出新的要求，这也是自20世纪80年代以来，世纪各国纷纷进行税制改革的原因，而在税制改革的过程中关于税制选择的理论也在不断的更新发展。税制选择理论的发展有两个不同的方向，一方面是传统财政思想框架下的分析，一方面是公共选择理论框架下的分析。传统财政思想下的税制选择提出了帕累托改善型改革和福利改善型改革（即一项税收改革，应该要么是帕累托改善型的，给所有人都带来福利的增进；就是福利改善型的，受益者的福利大于受损者的福利损失，从而整个社会的福利水平有所提高），并提出了“二者择一定理”。而鉴于在改革过程中难免会有人的利益会受损，帕累托改善型改革难于实现，提出了最优税收改革的补偿方法（是指政府直接运用补偿的手段消除或减少改革引致的损失，从而在实际上做到帕累托改善）或贯彻实施改革的方法（是指当补偿方法不可行时，应该找到一种贯彻实施税收改革的时间表，从而可以降低改革引致的损失，并使考虑了最优税收改革的社会福利函数最大化，并给出了这种福利函数的形式）。公共选择理论框架下对税制选择的分析基于现实的政治过程展开，大致可以分两个层次：一是在竞争的政治过程之中政治家出于获得最大化政治支持或使政治反对的成本最小化而进行的最优选择；二是选民在宪法层次进行的选择，旨在针对政治过程中可能出现的政府一味追求税收收入最大化的政策作出事先的防范，以维护自身的利益。

5．关于逃避税收理论模型

随着社会的进步，纳税人的整体素质的提高以及高科技技术的发展，再加上税收制度本身的缺陷以及税收征管中的漏洞等因素，使得逃避税收的现象不可避免的频繁发生，这便促使了逃避税收理论研究的发展。最早出版的对逃税的研究之一是1965年Rey对意大利一般销售税的研究，他估计此项税收的收入占GNP大约4%，而逃税的数额约占实际收入的52．46%。他的研究使得政府非常重视对逃避税收的，而学术界也开始重视对于逃避税收的理论研究和实证分析。而最早严谨讨论个人逃税政策的理论模型是由阿灵罕姆和桑德莫（Allingham and Sandom）于1972年在《公共经济学杂志》提出的，分析了逃税者的最优决策以及影响逃税的主要因素。随后，关于逃税经济分析获得了不同层面的发展，其中主要集中在逃税对税收收入、福利水平和工作努力的影响，以及针对逃税的政府政策的研究等方面。

（二）信息经济学在财政学中的应用

公共部门与私人部门一样，也存在委托——代理问题，而且对于公共部门的激励难度比私人部门相比可能更大，由于信息的不对称导致的公共部门效率低下、腐败等问题已经严重影响了政府的信誉，因此，理论界和不同国家的政府纷纷对公共部门的激励问题进行研究，并取得了一些成果，特别是法国经济学家拉丰关于激励理论的研究以及在法国国营事业改革中的应用，取得了很好的效果。公共部门是多层的委托代理关系，其中看不见的行动模型（委托人与代理人理论）应用于分析选民与政治家、政治家与官僚、官僚与政府采购供应商之间的一系列委托代理问题，并提出了“刺激兼容约束”（该条件的作用是保证有一定的刺激使得代理人没有欺骗行为，也就是代理人真实地表露出已经发生的世界状态）的条件以寻求使得公共部门效率增进的激励措施。［8］另外，根据代理人所扮演的角色，区分了“逆向选择模型”与“信号传递和甄别模型”，来分别对如何克服代理人隐藏为了自身利益隐藏或者想委托人误传信息提出了激励措施，如合同制、垄断市场中的非线性定价、拍卖设计和公共产品的生产等。

（三）公共选择理论的发展

布刊南与塔洛克发表《同意的计算》一书，从而开创了公共选择理论，公共选择理论受到了广泛的关注，并成为财政学的基础理论。公共选择理论经过阿罗、唐斯、尼斯坎南等人的发展，取得了诸多的成就。主要有以下几个方面的发展［9］：一是关于投票规则的研究，主要是对直接民主制和代议民主制中的投票规则的理论模型分析；二是官僚制经济学的发展，主要是对参与公共选择过程的各个角色的政治行为的分析；三是关于寻租理论的发展，主要分析了政府在对经济进行干预过程中所产生的一些寻租行为，如通过管制的寻租、通过关税和配额的寻租、政府承包中的寻租以及寻租与政治过程的分析等等；四是公共选择理论在现实中的应用，如政治竞争和集体行动的逻辑与宏观经济业绩的分析、对政府支出规模和增长的解释等；五是公共选择理论对再分配的规范分析。

（四）政府预算理论的发展

自从20世纪60年代以来，在芬劳（Fenno）和瓦尔达沃斯基（Wildavsky）的努力下，公共预算的理论建构有了突破性的进展，渐进主义学派风靡，一度成为公共预算中占据支配地位的主流理论。当然，与渐进主义学派并存于60年代的，还有公共选择理论中的预算理论。到20世纪80年代，不少公共预算专家，像鲁宾（Rubin）和勒娄普（Leloup），不满意渐进主义和公共选择理论对预算的解释，提出了研究公共预算的其他路径——政策过程模型或宏观预算模型。经过了70年的理论建构之后，在公共预算领域至少存在这样一些预算理论［10］：渐进主义学派，公共选择学派，规范公共财政学派，政策过程模型，新的探索和努力。

渐进预算理论。最初由芬劳和瓦尔达沃斯基在20世纪60年代提出的，是这些年来最具影响力的主流理论。规范性的渐进预算主要包含三点理论假设：（1）渐进预算理论认为多元主义的决策模式是在竞争的预算要求者中分配资源的最优办法。在渐进主义学派的学者看来，各自独立而又前后相继的政策制定过程允许不同集团的利益输入公共预算。（2）渐进预算理论坚信全面而又理性的预算，对于人类行为和政治而言纯属乌托邦，是不可能实现的。因此，像计划规划预算和零基预算那样试图将完全理性引入预算的改革，是注定要失败的。（3）渐进预算理论对于社会实验中的适度的微调有着一种规范性的偏见，它主张渐进的学习而不是大幅度的信念上的跳跃。在渐进预算理论看来，最重要的是我们的民主社会的政治代表都遵循适度原则。因此，从渐进主义预算理论角度来说，预算过程不仅实际上是渐进的，而且从规范意义上来讲，也应该是渐进的。

公共选择模型。公共选择的理论家创建的两个最重要的预算模型是，中位投票人模型和尼斯坎南（Niskanen）的官僚预算最大化模型。前者是一个关于公共产品需求的模型，后者是一个供给的模型。中位投票人定理指出，在简单多数的规则之下，中位投票人的偏好决定了公共产品的均衡产出水平。可见，在中位投票人理论中，预算决策就被转化为中位投票人的效用最大化问题。也许就是由于这些方便之处，自60年代后期起，该模型就已经被广泛用于预测和解释公共产品的需求、公共支出和预算行为了。

政策过程模型。由于对渐进主义预算模型和公共选择的预算模型不满，一些理论家开始从政策过程的角度来解释预算过程与结果。这一理论的代表人物当数鲁宾。鲁宾的公共预算模型是一个将宏观预算与微观预算结合在一起的预算模型，它不仅研究预算行动者，而且研究预算过程和环境对于预算决策的影响。在这个预算模型中，预算被分成收入、过程、支出、平衡和执行这5个相互独立而又前后相继的决策束。在每个决策束中，单个预算行动者的策略、预算过程和预算环境这些因素对预算结果的影响都需要考虑。而且，在整个过程中，还需要考虑到公共预算过程的五个主要特点及其影响，它们是环境的开放程度、目标相异的多元行为主体、纳税人与预算决策者的分离程度、预算文件定义公共责任的有效程度以及公共预算受到的各种限制与约束。该模型的特点是聚焦政策，因而实质上是一个预算领域中的政策过程模型。

新的努力和探索。当前，一些学者运用交易费用理论来解释公共预算制定与执行中的一些制度安排，例如赋权型预算、专款专用、议会的制度选择及影响、预算执行中的控制选择。史密斯和贝特茨运用委托—代理理论解释了预算机构与支出机构之间的关系，并用纽约州的预算数据检验了他们从委托—代理理论推出的结论。新制度主义正在成为公共预算的又一新兴研究方法与角度。此外，一些研究者从政治文化的角度来研究公共预算这是一种非常有趣的方法，加深了我们对不同预算体系下的公共预算过程的理解，也有助于我们从长期的角度来理解公共预算。但是，该研究方法的问题在于公共预算中的大部分问题不能仅仅用文化来解释。

（五）政府间财政关系理论的发展

1．蒂布特（Tiebout）模型及其发展

蒂布特1956年10月在美国《政治经济学刊》上发表《一个关于地方支出的纯理论》并没有受到关注，而是直到1969年奥茨的文章《财产税和地方公共支出对财产价值的影响》发表之后，引起了学术界对政府间财政关系即联邦财政制度的关注后，才受到学术界的重视。此后，蒂布特的“用脚投票”模型得到广泛的引用和发展，而其中大量的文献是致力于评价蒂布特观点的正确性以及蒂布特模型一般化问题，并试图确定其理论上的限制和对进行经验检验。奥茨是第一个重视并试图完善蒂布特的，他关于财产税和地方公共支出对财产价值的影响，在一定程度上对蒂布特模型提供了经验验证，从而为蒂布特模型注入了活力。对蒂布特模型极为重视的著名经济学家费雪则全面研究了分区问题，并讨论了“重新分区”和“过度分区”问题。布鲁斯·汉密尔顿和威廉姆·费雪的分区研究对于蒂布特模型有着重要的理论意义［11］：分区限制消除或减轻了“搭便车行为”，从而确保布特模型均衡存在。只有在存在分区限制前提下，利用财产税工具，就可使地方公共服务供处于帕累托有效水平。然而，分区的直接结是公共服务的非均等化，重新分区还可能导致数人合法剥夺少数人利益，这些都是蒂布特模两难问题。还有许多著名的经济学家如斯蒂格里茨、布坎南等在不同角度对蒂布特模型进行了评价，这为蒂布特模型的应用和发展指明了方向。而在近期，更是有许多一些学者将蒂布特模型与公共治理联系起来，从而试图把蒂布特模型进行扩展。例如，约翰·多纳休考察了分权化与蒂布特模型的关系，夏皮罗和罗伯特则试图用蒂布特模型来描述地方公共学校的需求模型，罗戈夫斯基则把蒂布特模型与全球化和治理等联系起来，试图把全球化背景下的“国家”之间的竞争，看成蒂布特式的“地方”之间的竞争。

2．第二代财政分权理论

20世纪80年代以来，无论是发达国家、发展中国家还是转型国家，标志分权程度的联邦制程度指数都处于增长状态，导致世界平均的分权程度从1975年的1．3上升到了1995年的1．94（Arzaghi and Henderson，2005）。这一普遍性的分权趋势，推动了第二代财政分权理论的发展。与此同时，内生经济增长理论对于非传统要素对于经济增长的贡献的强调，为探讨政府制度变动对经济增长的影响提供了理论支持，从而促进了对分权与经济增长之间相关性的研究。在此背景下，财政分权成为近期经济增长政策研究领域的一个新热点，近10年来发展起来的第二代财政分权理论也日益得到学术界的重视。第二代财政分权理论主要有以下特点［12］：

（1）公共选择视角取代AMS（即由Samuelson（1954，1955）、Musgrave（1959）和Arrow（1970）所构筑的对于公共部门性质的基本理解。根据这一视角，公共部门的职责在于通过恰当的政策手段纠正由于各种原因造成的市场失灵。它的一个潜在假设就是政府是公共利益的守护者，会尽一切可能实现社会福利的最大化。）视角成为考察公共部门的理论基础。公共选择视角下的分权，突出了政府间政治关系的重要性。在AMS视角下，只要居民偏好不变，中央政府与地方政府间的分权关系一旦确定了就不会变化。但在公共选择视角下，即使居民偏好没有变化，但追求自身预算最大化的各级政府会不断地挑战现有分权规则，以便为自己争取更多的利益。因此，财政分权将是一个持续不断的利益再分配过程，这一过程的结果，很大程度上取决于各级政府间政治权力的配置情况。因此，它体现了政治结构对于财政分权的经济意义有着不可忽视的影响。

（2）委托代理关系取代职能分割关系，成为考察政府制度设计合理与否的出发点。第二代理论不再将各级政府视作利益一致的整体，因为注意到了政治结构对于分权效果的影响，所以更加强调信息不对称在财政分权理论中的核心意义。越来越多的研究使用委托—代理模型来分析政府间政治关系。运用类似于讨论企业组织结构的方法，第二代财政分权理论指出，民选的议会代表、中央政府、地方政府和各级官员等之间也构成了各种类型的委托代理关系，需要建立相应的激励机制来促进实现社会福利的最大化。在此基础上，财政分权的优劣得到了广泛的讨论。

（3）经济增长成为新的与财政分权相关的政策目标。第一代财政分权理论中，与财政分权相关的政策目标主要有三类：公共部门的资源配置效率、收入再分配和宏观经济稳定。第二代理论则增添了对财政分权与经济增长相关性的研究，赋予了财政分权新的政策含义。

四、财政学面临的挑战

尽管在最近的二三十年里，财政学取得了丰富的成果，但是随着社会经济的发展，对理论的需求已经超出了现有的一些理论，许多现实的问题并没有相应的理论可以提供解决的方法，这便对财政学的发展提供了方向，也是财政学理论在未来所面临的挑战。

（一）比较财政制度的研究

比较财政学随着西方财政学的引入在我国才逐渐产生的，关于比较财政学的著作和文献并不是很多，其主要人物有厦门大学的邓子基、张馨、杨志勇，北京大学的平新乔、还有财政部财科所的姜维壮等。尽管我国在实行市场化的改革，但是毕竟我国是社会主义国家，市场经济体制在很大程度上可能和西方市场经济体制有差别，而西方财政学理论是在资本主义市场经济体制条件下发展起来的，如果将其直接应用来解决我国现实中的问题，可能会存在不同层面的问题。而比较财政学主要是对社会主义国家和资本主义国家财政理论与实践的比较研究，它包括三个方面的内容：一是指出双方同异之处；二是详细分析和探究中西方差异的根源；三是对西方财政的可资借鉴之处提出看法。所以，比较财政学的研究是一个新的课题，是持有马克思唯物主义的观点来看待问题，它的发展对于我国财政学理论自身的发展，特别是对于指导我国财政体制的改革有非常重要的理论意义。因此，从邓子基1987年出版了国内第一本《比较财政学》后，国内一部分学者对比较财政学的构建做了许多基础性的研究，使得比较财政学取得新的发展，主要体现在：一是寻求解决现实财政问题的方法，通过比较，许多问题的解决方案将会更加清楚。二是探寻比较的逻辑，寻找能一以贯之的比较研究方法。三是为构建一般财政学寻找有力的理论支撑点。

（二）公共服务均等化的研究

当前我国区域经济发展中的失衡问题，引起了理论界和政府部门的高度重视，而公共服务供给的不均衡，是区域经济发展失衡的突出表现。随着党中央国务院提出了构建和谐社会发展的战略目标，明确指出了“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”，公共服务均等化成为构建和谐社会中非常重要的一个改革方面，引起了学术界的广泛讨论和关注，也是当前我国财政学面临的主要挑战。关于公共服务均等化的研究主要集中在合理确定公共服务均等化的标准和范围，明确划分各级政府的均等化责任、公共服务均等化主要实现手段（均等化转移支付的研究）以及公共服务均等化在总量、结构等方面存在的各类问题的讨论，以及对我国当前推进公共服务均等化的政策建议方面的探讨和研究。［13］

（三）财政风险的理论研究

1998年以来实施的积极财政政策使得财政赤字不断攀升、国债大量发行，这更加引起理论界和政府部门对财政风险问题的关注和研究，有关财政风险的理论研究也成为财政学界的一个热点问题，也是财政学面临的挑战。对财政风险理论的研究国内的学者主要有米建国、倪红日、刘尚希、丛树海等，他们的研究主要集中在：什么是财政风险；中国财政风险状况以及是否面临财政危机；规范和化解财政风险的政策选择和制度建设；财政风险如何度量等。其中研究比较深入的是财政部财科所的刘尚希构建了一个关于财政风险的一般理论框架；还有上海财经大学的丛树海教授，对我国财政风险预警系统的构建做了深入的研究，并形成了一定的成果。

但是由于财政风险内容宽泛，学术界对财政奉贤的含义还没有达成一致意见，其中在对财政风险的程度和危机可能性的判断中分歧较大。这主要是理论界缺乏一致的财政风险界定和一个规范的评价标准，主要反映在以下4个方面［14］：（1）在选取指标时缺乏统一标准，各指标对财政奉贤的反映不够全面；（2）对同一指标的含义界定往往存有差异；（3）在国内外统计口径存在差异的情况下，直接运用国际口径来判断国内各指标的风险程度，往往使问题复杂化，而且结论也不一定可靠；（4）没有对各指标风险值进行合成，从而不能给出一个概括反映财政风险的风险值状况。

（四）税制政策的研究

中国在1998～2003年期间，针对内需不足、通货紧缩的经济形式，政府实施了扩张性的积极财政政策，而随后经济走出了低谷并进入了新一轮的快速增长时期，并在2004年出现了投资规模过大、经济局部过热的问题，针对这种情况，政府采取了宏观调整政策，积极财政政策已在逐步“淡出”，开始实施稳健的财政中策。学术界有从不同角度探讨了稳健的财政政策的取向，而税收政策作为财政政策的重要组成部分，是被主要讨论的范围，其中主要是围绕是否应该减税来的争论。具体来说共有4种观点：（1）主张大规模减税的观点，其中主要学者是宋国青认为，当前宏观经济政策的基本问题是货币太少的问题，不是总供给过剩问题，不是结构问题，必须大规模减税，只要是指减主税，而不是减费。（2）主张适度减税或结构性减税的观点，这种观点是学术界众多学者持有的观点，其中主要有吴敬琏、茅于轼、张曙光、刘溶沧、高培勇等。（3）反对减税的观点，持有这种观点主要学者有胡鞍钢、陈共、贾康、丛明、白景明、朱青等，他们主要（4）坚持税收不增不减或有增有减的观点，主要有项怀诚、金人庆、倪红日等。可见，对于我国税收政策的取向学术界存在很大的争议，这是当前财政学面临的一个挑战，采取与经济社会需求一致的税收政策具有具有重要的理论和现实意义。

（五）政府预算改革以及政府绩效管理的研究

20世纪90年代以来，西方发达国家纷纷进行了以提高公共部门效率为目标的公共预算和政府绩效管理的改革，我国作为发展中国家，也受其影响。当然，主要是因为随着我国市场经济体制改革的深化，财政体制改革作为政治体制改革先导，必然要求进行更深化的改革，而政府预算制度又是财政体制改革的核心部分，所以必然会寻求现行市场经济体制相适应的模式。这便引起了学术界和政府部门对公共预算改革和政府绩效改革的关注。自90年代末期，理论界对我国政府预算改革进行了广泛的讨论，并得到了政府部门的重视，政府相继改变了以前传统的“基数＋增长法”的预算模型，开始推行部门预算改革、实行零基预算的编制方法、进行预算科目分类的调整、国库集中支付制度改革、政府采购制度改革以及收支两条线的改革，并且进行了相应的税费改革以及对非税收入管理的制度改革，从而缩小了预算外以及制度外资金的规模，规范了预算收入，并使得公共支出透明度增加，支出更更加规范。与此同时，近年来在国外公共预算改革的的影响下，理论界和政府部门对于在我国进行绩效预算改革已经进行公共支出绩效评价的研究和尝试，成为当前政府改革的热点问题，受到很大的关注，其中许多学者对于目前在我国推行政府绩效预算改革的是否合适进行了各个层面的分析。另一方面，关注公共支出绩效评价的研究也成为公共管理以及财政学领域的热点问题，主要是关于公共支出绩效评价指标的构建、公共支出绩效评价机制的构建等方面的研究，并取得了较多的成果。

（六）中国地方财政体制的研究

1994年的分税制改革是与社会主义市场经济体制相适应的一次重大的财政体制改革，而这次改革主要是中央政府与省级政府之间的一次体制调整，并没有对地方财政体制作出统一的安排。而各省级政府则试图比照中央的做法建立地方分税制的框架，但并没有实现预期的目标，反而引发了县乡财政困难，特别是基层政府隐性债务规模不断扩大，公共产品供给匮乏等一些尖锐的问题，进而引发了学术界对地方财政体制改革目标的讨论和思考。其中主要有财政部财科所贾康等学者对地方财政体制改革的目标进行了深入的讨论，还有关于地方政府运行机制的理论分析的著作，集中在对地方财政体制改革的目标、模式、运行机制以及政府财政级次等的研究和分析。

（七）政府间财政关系以及财政分权与中国经济增长的研究

中国自经济体制改革以来，曾进行了两次较大的财税体制改革，第一次1978～1993年，中央政府逐步放权，实行分成和财政包干体制，第二次是1994年的分税制改革。但总的来说，无论是分灶吃饭还是划分税种，从分成到财政包干再到分税制改革，如何合理分权一直是中国财政体制改革的难点，更是理论界和各级政府所关注的焦点。国内研究中央与地方政府关系的文献主要集中在分税制改革之后，主要侧重于从规范的角度来分析税制改革前后政府财政体制存在的问题、探究健全财政体制的诸多措施，对于中央与地方政府的分权程度，有部分学者通过实证方法进行研究。而其中关注的热点是财政分权与经济增长的关系，学多学者通过计量分析来检验分税制改革前后财政分权与经济增长的关系。邹恒甫通过检验1978年～1992年中国中央政府与地方政府财政资源的分配与省级经济增长之间的关系，发现财政分权更有利于地方经济增长的传统观点不成立，特别是在过度分权时期更加明显，并认为转型国家在经济发展的早期，由中央政府集中有效的财力加大基础设施建设可能更有利于经济增长。而林毅夫采用中国内地28个省份的横截面数据，研究了1970～1993年财政分权对人均GDP的影响，认为1980年代中期以来的财政分权提高了经济效率，促进了中国经济的增长。［15］他们得出了不同结论，主要是由于采取了不同分权指标的研究，这也引发了国内关于财政分权与经济增长关系的研究热潮，众多学者从不同角度采用数量经济学和计量经济学的发放对财政分权与经济增长的关系进行分析，各自得出不同的观点。可见，作为我国经济体制改革过程中非常重要的财政分权问题，是一个关注改革效率的重要问题，也是财政学当前面临的重大挑战。

（八）社会保障制度改革的研究

随着我国社会经济的快速发展，各种社会问题不断出现，传统的社会保障制度已经无法适应新环境的要求，成为社会经济快速发展的瓶颈，受到理论界和政府部门的高度重视，成为社会所关注的热点。学术界从我国实际出发并借鉴国外有关社会保障制度改革的先进经验，对我国社会保障制度改革的理论基础以及具体的改革措施进行了深入的分析，为社会保障制度改革提出许多的政策建议。但是由于社会保障制度的改革涉及面广以及人数众多，还有传统体制遗留的许多问题难以协调等，使得我国社会保障制度改革面临很多挑战，这也是现阶段以及今后很长一段时间内财政面临的一个长期而重大的挑战。

（九）新农村建设中公共财政的作用的研究

自从中央政府提出建设新农村的战略目标后，引起社会各界的广泛的关注，学术界就新农村建设从不同的角度进行了讨论，新农村建设成为最受关注的问题之一。而在新农村建设过程中，政府是起主导作用的，因此财政作为政府的主要政策工具，在新农村建设中具有不可替代的作用，这也引起了财政学界的高度重视和关注，同时也是新时期我国财政所面临的一个重大挑战。不同学者从不同角度来说明财政在新农村建设中，主要是就新农村建设中财政对农村的支出、农村财政体制的构建、财政的支农政策等各方面进行的广泛的讨论，为财政在新农村建设中的具体作用进行了深刻的剖析。

（十）公共财政建设的国际化

随着区域经济一体化和全球经济一体化进程的加快，以及我国综合国力的增强，我国在地区事务乃至国际事务中的作用越来越大，日益成为国际社会不可或缺的稳定力量。而财政作为政府间国际交流与合作的重要组成部分，在其中的作用不容易忽视。在这种交流与合作中，必须正确处理国家权益与部分财政主权让渡之间的关系，公共财政的建设必然面临着国际化的问题。对于有助于提高我国财政管理水平的先进经验和做法，我们应积极予以吸收采纳，以期尽快地提高财政管理水平。目前，需要优先进行合作的领域有：（1）全球公共物品的供给。经济全球化日益加深的趋势，越来越需要全球公共物品在诸如公共安全、公共卫生、环境保护等方面必须扩大供给规模。因其具有公共物品的特性，所以全球公共物品只能依靠各国政府、或通过有关的国际组织、后直接由各国政府来提供，满足相应的公共需要。随着综合国力的增强，我国在力所能及的范围里，通过国际合作，应责无旁贷地担当起提供全球公共物品的职责［16］。（2）税收征管领域的国际合作。因各国经济的发展和科学技术的进步，各国税收制度的差异为纳税人逃避税行为提供了可能。恶性税收竞争扭曲了资源的合理配置，较高的关税壁垒和双重课税的风险阻碍了正常的国际贸易与国际投资活动等等。因此，我国需要通过多边或双边机制，在税收制度、税收管辖权、税收政策和税收征管情报交换等方面加强国际协调与合作，以维护我国正当的税收权益。可见，公共财政建设的国际化，是发展的必须趋势，也是当前以及未来财政学面临的严峻挑战，需要理论界和实践部门的努力。

（十一）基层财政困难的研究

近年来，由于分税制体制的不完善，政府财力层层上移，加上农村税费改革的实施，我国基层政府出现了不同程度的债务问题，严重影响了基层政府的运转和财政运行，成为被关注的热点问题，也是我国财政当前面临的一个亟待解决的问题。因此，众多学者对基层财政困难进行了理论和现实的分析，其中主要是对现行基层财政的现状进行考察、对基层财政困难的成因进行理论分析、对克服基层财政困难的政策措施的分析。

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（责任编辑：赵 利）

F810

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1008－2670（2010）05－0003－010

2010－09－06

肖育才，男，湖北红安人，西南民族大学经济学院讲师，西南财经大学博士研究生，研究方向：财政理论与政策。