论生态城市管理

■ 屠凤娜 赵含宇

生态城市建设是实现胡锦涛总书记所提出的 “人与自然和谐发展”的重要战略举措。要建设生态城市，加强生态城市管理，必须要明确生态城市管理的内涵，探索适应生态城市发展的管理体制。同时，生态城市管理是一项复杂的系统上程，必须运用多种管理方式和方法，多 “管”齐下，多种方法协调配合，相辅相成，从而实现城市管理的生态化。

生态城市管理的内涵

生态城市管理，就是把生态城市视为一个 “社会一经济一自然”复合系统，运用系统科学的理论和方法，控制和实施对生态城市的全面管理。

从本体论的角度来看，生态城市是一个以人的行为为主导，自然环境系统为依托，资源流动为命脉，社会体制为经络的 “社会——经济——自然”的复合系统。和其他的系统一样，生态城市系统具有整体性、综合性和集中性的特征，但其本质的属性还是集中性或聚集性。

在生态学的理论中，生态系统是有生命存在并且与外界不断地进行物质交换和能量传递的特定空间，是一个动态的、不断发展、进化、演变的系统。本质上而言，生态城市系统和城市生态系统在组成结构上相差仿佛，但是，前者立足于系统科学的高度，后者立足于生态学的理论。

对于生态城市这样的复合的 “社会—经济—自然”大系统，要保持系统的良性发展，必须从系统科学的高度，以管理学、经济学为指导，以政策法规和全民参与为基础，以电子信息技术为技术依托，建立起生态城市系统的管理体系。

法律方法、经济方法、行政方法和宣传教育方法是传统城市管理的四种基本手段，也是生态城市管理的主要方法。作为城市发展的高级阶段，生态城市必须要改变我国城市管理中长期存在的重外在控制，轻内在控制；重行政方法，轻其它方法；重管理的强制性，轻管理的服务性等问题。同时，生态城市要保持稳定有序发展，必须要在管理过程中加强内在控制，并且逐渐过渡到以内在控制为主。因此，加强宣传教育，提高居民素质，在城市社会树立起生态文明价值观，是生态可持续发展的关键手段。

建立适应生态城市发展的管理体制

有效的城市管理离不开良好的城市管理体制。生态城市的建设需要探索适应生态城市发展的管理体制。我们既要重视发挥政府在城市管理中的主导地位，又要充分发挥社区、社会中介组织、社会团体、企业等社会组织的作用。

（一）明确政府在城市管理中的主导地位

在生态城市管理系统中，政府组织是城市管理的代表和主导，处于生态城市管理系统的中心位置，是城市管理不可替代的组织者和指挥者。

首先，要明确政府在生态城市管理中的基本职能。 “政府的生命力来自于它的社会服务作用”。这表明，政府不仅要提供物质技术基础和公共产品，还要发挥其协调冲突，保持社会稳定和控制人口，保护环境的政府职能。

其次，要建立引导型政府职能模式。政府职能的合理配置，是政府实行有效管理的前提。作为生态城市管理系统的核心，保持开放性、远离平衡态、内部非线性作用是生态城市政府建立和完善职能模式的标准。生态城市管理主体多元化，公共权力社会化，并不意味着削弱甚至否定政府的职能，而是要转变政府职能，实现政府管理服务化。引导型政府对生态城市的管理要以经济、法律手段和服务相结合为主，简政放权，把主要精力用于宏观引导和科学管理，履行好政府的社会职能，创造优良的法律环境、管理环境和管理秩序。

最后，要建立生态城市政府——电子政府。电子政府通过网络提供在线信息与服务，政府机构各部门全部实现网络化和信息化运行，为公众社会提供便捷化和多元化服务。电子政府彻底打破了传统政府的组织界限，在实体政府之外，又存在着一个不受时间和空间限制的、对社会和公众不断提供各种在线服务的虚拟政府。电子政府的创建为引导型政府提供了重要的物资设备与技术支持，使政府的管理功能和服务功能整体升位，并使引导型政府职能模式成为了必然。

（二）充分发挥社会组织的管理职能

“小政府、大社会”， “有限政府”，是法制社会的基本原则。在生态城市建设的过程中，我们要改变传统上政府在城市管理中的唯一角色，政府要做到 “有进有退”，放手发挥社会组织在生态城市建设中的作用。

1.社区

城市社区是最贴近居民的组织，是生态城市民主建设的基石。作为管理主体之一，生态城市管理系统中的社区不仅要发挥传统的中介作用和协调作用，更要强调协调作用和教育作用。全面推进社区建设是完善城市居民自治，加强社会主义民主政治建设的重要途径，也是当前生态城市建设的重要内容。 “调整社区内社会成员利益关系的组织和规则，一般不是以行政权力的直接介入为前提的，而是由自立、自主、平等的社会成员，通过自治组织以一定的契约方式 （如社区公约）建立起来的。”因此，社区居民享有充分的知情权、决策权、管理权、监督权，实现自我发展、自我管理、自我服务、自我教育。

2.社会中介组织

中介组织是联系政府与企业及个人之间的桥梁和纽带，在培育和规范市场方面有着政府不可替代的作用，减少了政府的工作量，使 “小政府”得以实现。中介组织的主要职能：一是运用其专业知识为社会提供公益性服务，缓冲市场失灵造成的负效应，减轻政府失灵对企业的损伤，提高市场自我组织能力。二是为自身所代表的特定的利益群体服务，在市场的准入、监督、公证，调节市场纠纷等方面发挥 “经济警察”的作用，监督企业行为，减少不良市场竞争，维护公平竞争的市场秩序。根据生态城市的特征，生态城市中介组织应具备民间化、市场化、自律化和规范化的特征。

3.社会团体

社会团体直接参与社会政治、经济、文化、社会生活，它们能够更确切、直接地反映公众的意见，已成为公众参与决策的组织者和代表，是党和政府联系群众的重要桥梁，是我国社会管理的一支基本力量。相对于纵向的政府管理体制，横向的社会团体以公益事业为出发点，更能贴近公众，超越国家机制的官僚作风，对公众产生权威性影响力，具有增进人际和谐的优势和功能，有利于城市管理系统的健康发展。社会团体在社会管理中具有组织、参与、教育和调节的职能。

4.企业

企业是物质文明的主要创造者，是现代社会经济发展的核心，是城市管理主体体系的重要组成部分。企业参与城市管理的方式主要是提供公交、电讯、电力、自来水、医疗、教育等公共物品。为了更好地发挥企业在生态城市建设和管理中的市场主体作用，要做好以下三方面工作：一要让国有企业成为真正的企业法人。国有企业是我国国民经济的支撑力量，必须要将现有国有企业改组成符合现代企业制度要求的国有独资公司或股份有限公司和有限责任公司。二要彻底打破行业、部门垄断。除少数特殊行业和部门外，放松政府的准入限制，减少政府的审批制度，发展多元竞争主体，促进市场经济在竞争中良性发展。三要改革公共物品的供给模式，鼓励民营企业参加公共物品的供给。可尝试在政府监管下由私人资本通过投标取得政府特许的专利经营权来经营某种公共物品的生产与供给。

（三）完善公众参与生态城市管理的制度

1.培养公众参与生态城市管理的意识

政府在治理城市的过程中应通过广泛的宣传和教育，让公众逐步摆脱传统思想观念的束缚，正确认识我国法律中所赋予的人民参与国家事务管理的权利，明确城市的主体是市民，充分意识到公众参与既是公民的权利又是公民的义务，积极参与城市管理是维护自身利益的一种方式。因此，政府首先应从政府主导的观念转变为还政于民的观念，从全面控制的无限政府的观念转变为对社会实行公共管理的有限责任的政府的观念，从政府是单一的城市管理主体转变对多元主体合作管理的观念，给公众提供适当的公共领域，以便使公民积极参与公共事务，在这种不断参与中培养公民资格，在公众与城市政府的互动中形成真正意义上的民主行政；其次，参照奥尔森在 《集体行动的逻辑》中提到的建立一种 “选择性激励”来驱使城市公众参与城市管理，参加集体行动。即在集体行动中区别对待积极参与和消极不参与的两种人，奖励积极参与者来示范诱导其他人采取相同的行为，促使公众形成强烈的参与意识，从而促进集体行动。

2.畅通公众参与生态城市管理的渠道

公民社会的存在是政府与社会关系发展的产物，它强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督与制约。我国公民社会尚处在形成阶段，一方面需要通过不断完善我国公民社会建设的法律体系，另一方面则需要通过逐步解除限制民间组织发展的规制，二者一张一弛来推进我国公民社会的发展。以积极的态度和现代理念对待各类非营利组织，推动建立一些专业的民间社团、行会、科研机构，还包括基层的社区组织等，定期召开公开会议，组织公民讨论，并派政府代表参加会议，举行座谈会，一方面政府代表向公众通报城市政府的各项公共政策的内容，回答与会者的提问并提供技术帮助，另一方面则可以了解公众的动向及对公共政策的反应，将公众中具有代表性的意见和观点纳入公共政策的考虑范围。另外，还可以借鉴西方国家一些成熟的公众参与制度的做法，如美国的公示制，在规则和政策执行之前提前一定的时间告知公众。

3.完善公众参与生态城市管理的制度

公众参与实际上是一种合作式的管理，公众与城市政府合作成功与否，关键在于参与权的规范，而参与权的规范最终离不开制度化途径。我国宪法已经赋予了公民管理国家事务的权利，因此还应制定有关公众参与权利义务的法规和制度，确立公众参与的原则和地位，规定公众参与的法律效力、权利与义务、领导和组织、方式和程序以及领域和范围。经验告诉我们： “既非高度集中也非十分分散的权利有利于政策创造”，既要赋予公众参与权，又要对权利进行合理恰当的限制。尤其在城市治理中，涉及地方发展全局性的规划、与公众切身利益相关密切的决策都应该向公众公开，通过各种方式让公众在相应的行政程序中表达意见，通过 “公众表决”让公众作出决定等。在具体的城市治理中，我们还应就公众参与的过程制定相应的公众参与决策制度和公众参与监督制度。

重视生态城市管理的现实方法论体系

生态城市管理是一项复杂的系统上程，必须运用多种管理方式和方法，多 “管”齐下，多种方法协调配合，相辅相成，确保生态城市持续良性发展。

（一）提供完善的生态城市建设与管理的政策法规保障

生态城市的保障体系包括自然基底、经济实力、科技、文化、社会稳定、法律、政策和管理体制等等多个方面。在诸多因子中，自然基底、经济实力、科技、文化和社会稳定等因素往往是既定的，很难在短期内有所改变，但法律、政策和管理体制上的保障却可以相对比较快地提高和完善。综观国外成功的生态城市建设案例，极为重视这几项保障因子的建设，都有详细的分工实施体系、具有明确法律地位和角色定位的推进和实施机构及完善的法律条例、市场化的管理体制等作为支撑条件。从国家层面到地方层面，国外对生态城市建设的立法工作极为重视，一些国家通过立法，已经为生态城市建立了一套绿色 （或生态）法律保障体系，即：绿色秩序制度，包括自然资源产权制度、绿色市场制度、绿色产业制度、绿色技术制度等；绿色产销制度，包括绿色生产制度、绿色消费制度、绿色贸易制度、绿色包装制度、废物回收利用制度等；生态激励制度，包括绿色财政制度、绿色金融制度、绿色投资制度、绿色税收制度、绿色统计制度、绿色审计制度、绿色会计制度等；绿色社会制度，包括绿色教育制度、绿色信息 （宣传）制度、绿色行政制度、绿色采购制度、公众参与制度等。对作为生态城市建设重要保障的管理体制，也在一些著名的生态城市得到了重视。

（二）创造生态城市建设和管理的科技条件

信息技术快捷地提供各种背景资料，减少了因通讯手段造成的信息失真，提高了决策的科学性、前瞻性和民主化，同时密切了部门间的联系与合作，能够有效地提高城市管理的效能。信息技术引发了城市管理理念的深刻变革，为生态城市的建设和管理带来了新的发展契机。

1.打造数字城市，为数字化管理提供物质基础

打造数字城市，进行信息化建设要本着统一规划管理、统一网络平台、统一安全策略等原则。一要加强城域网的建设，使网络覆盖包括乡村在内的生态城市的全部区域，把城市的基本信息系统连接起来，实现三网 （电话网、有线电视网、互联网）连接，达到资源充分共享；二要加强应用系统的开发，全面提升已有的信息系统功能等级，在系统的大量事务性信息中进行二次开发，使信息系统充分发挥管理、辅助决策、支持决策的功能；三要建设城市基础设施、交通、全部产业及城市管理系统各子系统的数字化管理数据库，并通过城域网将分散的、分布式的数据库连接起来，用智能化的监测和调控体系进行数字化管理，实现生态城市人流、物流、信息流、资金流、交通流高度通畅。

2.利用数字技术，为数字化管理提供技术支持

南京农业大学教授李刚华在现场介绍说：“我们发现单一用控释肥不能满足水稻生长两次需肥高峰，所以我们改进肥料产品，将几种速效型和控释型肥料混合，使其在不同时间释放，满足用肥需求，同时采用机插侧条施肥技术，不但减肥30%，而且只需施肥一次。”

数字技术是生态城市管理的技术支撑上具，直接影响城市管理水平和管理效果。在生态城市网络平台及管理数据库的支持下，利用数字技术，可以有效监控生态城市各系统的动态状况，为生态城市的生态规划、生态设计、生态管理提供技术支持，为生态城市可持续发展提供信息条件。

生态城市管理采用的数字技术主要包括遥感 （RS）、 遥测 （TM）、 地理信息系统 （GIS）、 互联网 （Internet）、仿真 （Simulation） 和虚拟现实 （VR）等。生态城市管理系统利用数字技术可以 “动态、快速、高精度、规范地得到和存储城市规划、建设与管理的成果信息 （包括空间的和属性的）；快速、高精度进行城市管理信息的查询检索和统计，方便用户获取各类精确信息；有效进行城市信息的空间分析，支持在城市管理上作深化、快速、高精度地更新城市定位信息，保证城市管理工作中信息的现实性”。

3.建立管理信息系统，实现生态城市管理现代化

城市管理信息系统 （Urban Management Information System，UMIS） 是为实现城市管理目标，收集、存储、加上和处理各种信息，辅助各级管理人员进行管理决策的信息处理系统。由于传统的管理信息系统主要是为企业管理所设计，不能与城市地图相连，无法在地理概念上辅助城市管理。因此开发生态城市管理信息系统，关键是要开发新的应用系统，把MIS和GIS有效结合，实现MIS和GIS的互联、互通、互动、共享。生态城市管理信息系统涵盖生态城市的所有职能部门，通过对城市经济、社会、生态系统的各个子系统进行实时监测与动态控制，客观、及时地为管理者提供管理信息，帮助管理者进行科学管理。

4.建立决策支持系统，实现生态城市决策科学化

信息基础设施建设是信息化管理基础层，信息技术的应用是信息化管理的技术层，建立管理信息系统是信息化管理应用层，三者是层级关系，都服务于最高的决策层——决策支持系统。相对于管理信息系统，生态城市决策支持系统是对生态城市进行宏观管理的辅助工具，它利用电子计算机对MIS产生的数据信息再次高度综合。决策支持系统能在决策过程的不同阶段给予决策者不同形式的支持，辅助生态城市可持续发展决策的制定。

（三）加强城市间、区域间的交流与合作

城市和区域是密不可分的。城市是区域的核心，区域是城市的基础。两者相互依存、互相促进。 “从地域范围来看，生态城市不是一个封闭的系统，而是一个与周围城市郊区及有关区域紧密相连的开放系统。城市间，区域间不断地在进行着物质、能量、信息的交换。城市越发展，这种交换就越频繁，相互作用就越强。生态城市的建设特别要强调城市间、区域间的分工协作、协调发展。不仅要注重自身的繁荣，还要确保城市自身的活动不损害其他城市的利益。

1.谭善勇.城市管理概论.北京：经济科学出版社2002年版.

2.王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他.政治学研究.2001年第3期.

3.陈迅，尤建新.新公共管理对中国城市管理的现实意义.中国行政管理.2003年第2期.

4.屠梅曾，赵旭.生态城市可持续发展的系统分析.系统工程理论方法应用.1997年第1期.