西部生态环境治理的路径选择——以生态文明为视角

张军驰，樊志民

（西北农林科技大学 人文学院， 陕西 杨凌 712100）

西部生态环境治理的路径选择
——以生态文明为视角

张军驰，樊志民

（西北农林科技大学 人文学院， 陕西 杨凌 712100）

生态文明是人类社会发展进步的重要标志。生态环境治理是直接关系西部开发中经济社会可持续发展的基础工程。西部开发10年来，在国家政策、法律、财力和物力等多方面巨大支持下取得了巨大成就,但西部生态环境依然面临着严峻形势。解决之策是以生态文明为理念，以政府为主导、以市场为基础、以公众为推动力，完善西部生态环境治理体系,实现西部经济社会与环境的协调可持续发展。

生态文明；可持续发展；环境治理

众所周知，区域是一个国家的组成单元，是国家国民经济和可持续发展的重要组成部分，各个区域因其自然、社会、经济、生态和环境等方面的特殊性，存在着经济区位和生态区位差异。一定区域的环境容量和资源的人口承载力是有限度的，人口的数量一旦超过了区域的生态承载能力，势必会引起人地关系的失调、对资源的掠夺性开发和环境的破坏，出现生态危机和生态灾难。“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”［1］根据有关学者关于生态经济类型的研究，生态环境建设和改善是西部地区在未来可持续发展中的主要贡献内容。西部生态环境治理有其鲜明的地域范围和特征，在整个国家生态环境治理的基础上，对西部生态环境治理实施多系统管理，有利于实现西部生态治理目标。

一、生态环境治理是西部开发战略的基础工程

在中国历史上，虽然地理意义上的西部概念多有变动，但西部的稳定和发展却始终直接关系国家的繁荣富强、长治久安，关系各族人民的幸福安宁、和睦亲善［2］。生态环境是人类赖以生存和发展的基本条件，是经济社会可持续发展的重要基础。生态环境治理关系西部经济社会发展的基础。我国西部开发十年来，在国家政策、法律、财力和物力等多方面巨大支持下，西部经济社会发展取得了巨大成就。实施西部开发战略，对促进地区协调发展，为21世纪实现中华民族的伟大复兴都产生了重大影响。由于资源禀赋、地理条件和社会历史等多方面原因，我国经济发展的东、中部和西部发展差距明显，西部地区的经济发展水平与东、中部经济发展水平相当悬殊。西部地区尽管土地资源丰富，但大多地处山区，自然条件普遍较差，水资源极度短缺，水土流失严重，草地、林地资源遭受严重破坏，生态环境仍然面临着严峻形势。西部地区保持良好的生态环境，是西部地区可持续发展的客观要求，更是整个国家可持续发展的客观要求。西部生态环境状况的好坏，直接影响西部地区的现代化进程，而且对东部和中部也会产生影响，最终影响到我国现代化建设的全局。在西部开发和科学发展观的历史大背景下，西部生态环境治理还面临着诸多亟待改进的内容，西部地区必须把生态环境安全放在更加突出的地位，必须立足西部地区的实际情况，以生态文明为理念，以可持续发展为指导思想，坚持科学发展，更加重视人与资源的关系，更加重视人与生态的关系，更加重视人与自然的和谐，努力探索在经济社会发展中开展西部生态环境治理，促进西部社会经济全面协调可持续发展，为全国经济社会可持续发展作贡献。

二、当前西部生态环境面临的严峻形势

生态环境问题是当前西部地区面临的一个严峻问题，是我国环境问题的重要内容，也是迫切需要根本治理的问题，它关系全国生态环境问题，关系整个国民经济可持续发展。西部开发十年来，生态环境建设取得了巨大成就，但形势依然不容乐观。

（一）西部水资源严重短缺

西部水资源总量15000亿立方米，占全国总量的55.66%，但分布不均，南多北少，其中西南占西部总水量的82%。从总体上看，除四川盆地等少数地区外，西部大部分地区水资源短缺。加之对水资源的不合理开发利用，江河断流、湖泊和水库萎缩干涸、冰川和雪线后退等问题已经出现。

（二）森林生态系统失衡，生物多样性受到严重破坏

《中国西部经济发展报告2005》的相关数据表明，西部森林生态系统呈现数量型增长与质量型下降并存。一是天然林面积下降，人工林、经济林面积增加。近10年来，西部地区(不含西藏、云南、重庆和新疆生产建设兵团)森林面积和森林覆盖率增幅分别达到8.27%和12.75%，但森林活立木总蓄积量和单位面积活立木蓄积量降幅分别达18.96%和25.14%，经济林面积大幅度增长，增长幅度达62.96%，而天然林、防护林的面积却分别下降了14.49%和51.07%。二是林龄结构不合理。西部地区以幼龄林和中龄林分布面积最多，分别占西部林地总面积的33.5%和32.2%；过熟林面积仅占林地总面积的7.9%；近熟林和成熟林面积占林地总面积的12.9%和13.5%。

（三）西部水土流失和沙化问题仍然突出

西部地区目前仍是我国水土流失最严重的地区，水土流失面积达104.7万平方公里，占全国水土流失面积的80%以上，水土流失率达15.15%。土地荒漠化加剧使得沙尘暴源区不断扩大，加剧了沙尘暴发生的频率和强度。目前，全国荒漠化土地262.2万平方公里，占国土面积的27.3%，超过全国现有耕地面积。全国每年新增荒漠化面积的90%以上在西部。西部地区沙化耕地和沙化草地的面积呈持续增长的趋势，并且面积大、分布广，治理难度大。西北及内蒙古6省区是我国荒漠化最严重地区，荒漠化总面积达188万平方公里，占全国荒漠化面积的71.7%。

三、西部生态环境治理中存在的问题和不足

回顾西部开发十年来的生态环境治理实践，不难看出政府在环境政策和法律制定、公众环境参与等方面还存在着许多亟待完善的内容。

（一）环境政策滞后

我国环境治理经历了一个从无到有，并不断趋于完善的过程。环境政策在整个国家环境保护和改善中发挥了重要作用。1983年环境保护上升为国家的基本国策，人们开始认识到保护环境的重要性。“预防为主、防治结合”等一系列环境政策成为指导我国环境治理的纲领性文件。西部开发战略实施十年来，从很大程度上改变了西部贫穷落后的面貌，但同时带来的生态环境问题直接影响着西部地区的可持续发展，生态环境治理取得的成果，随着开发进程的加快而丧失，边治理边破坏的状况直接影响到西部生态环境治理的效果。随着我国经济社会的快速发展，国家的环境政策明显滞后，给环境治理带来了许多不利影响。在西部开发中，由于政策制定的片面性，缺乏合理性和可行性，没有明确的目标和协调一致的措施，同时难以保证政策的公平性和公开透明，在西部开发中有关水土流失的环境政策、水资源政策、“三废”的环境政策等不能很好地衔接，直接影响了西部生态环境的保护和改善。环境政策的滞后性，已经成为制约西部生态环境治理的重要因素。

（二）法律制度落后

作为国家法律制度的重要组成部分，我国现行环境法律还存在着许多不适应西部经济社会发展的问题，主要表现为：国家现行的环境法律、法规不够配套，有的单行法尚无相应的实施细则和环境标准；地方环境立法不成体系，发展明显滞后，立法内容上照搬国家的多、创新的少，缺乏地方特色和针对性，特别是对当地突出的某些环境问题，也未在地方立法中作出相应的规定；立法体系不合理，处于环境保护法律体系核心地位的环境保护基本法，名不副实；现行的环境保护的法律、法规、规章之间的不协调问题比较突出，其中包括基本法与单行法、单行法与实施细则、国家法与地方法以及环境法与其他相关法之间，均存在着不够协调的问题，某些方面的规定甚至相互矛盾和冲突；环境资源法中的不少规定过于原则和抽象，操作性不强，与实际脱节等。法律制度作为强制性制度，对规范和保障西部开发行为，保护西部生态环境治理成果具有无可替代的作用，建立健全法律制度是西部生态环境治理的重要内容。

（三）公众参与缺位

随着可持续发展理念的不断普及和西部大开发的深入推进，在西部生态环境治理中建立公众参与机制，成为当前推动我国西部环境法制建设的重要内容。世界环保事业的最初推动力量来自公众，没有公众参与就没有环境运动［3］。公众参与是推动环境保护工作发展的重要动力，是增强环境决策合法性和正当性的需要，是协调不同利益主体之间的关系、预防环境纠纷的有效手段，是完善政府决策科学化的重要手段，也是社会民主的充分体现［4］。我国西部生态环境治理中的公众参与，无论是程序性规定，还是实体方面的规定，都难以与社会经济发展的要求相适应。公众的环境意识不强、环境权利不够明晰、权利缺乏保障等，是造成西部生态环境不断恶化的重要原因。公众参与生态环境治理未能成为自觉行动，作为生态环境治理的重要主体，公众参与缺位的现实是西部生态环境治理中面对的又一个亟待完善的内容。

四、以生态文明为理念完善西部生态环境治理

生态文明是对农业文明和工业文明的反思和超越，是人类文明进步和社会发展的标志。它体现了人与自然和谐共生、以人为本的生态价值观。建设生态文明就是要形成资源节约和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式。生态文明是可持续发展的重要标志，它强调人与自然的整体和谐，致力于实现人与自然协调发展。生态文明所具有的整体观、协调观、公平观等特征，调节着人与人、人与社会的关系，而且也调节着人与自然的道德关系，调节着人的行为规范和准则。西部生态环境治理取得成功，在很大程度上取决于建立一套适合于西部生态治理的制度体系，只有把以生态文明为理念贯穿到整个法律政策的制定上，在西部开发中才能实现生态环境的根本改善。应该看到，西部开发战略是在我国社会主义市场经济体系初具规模的条件下进行的，在生态治理实践中，各种利益主体的行为、不同领域的开发保护内容等都会遇到许多新情况、新问题，现有的政策、法律制度必须进行制度创新，综合运用多系统管理，才是解决西部生态治理中有效“制度供给”的落脚点和根本出路，才是解决西部生态环境治理的有效途径。

（一）以政府为主导完善西部生态环境治理

当前，面对西部脆弱的生态环境与落后的生态意识，在开发与治理、眼前利益与长远利益、保护和治理与经费短缺、保护和开发系统行为的要求与落后的管理水平的矛盾面前，作为生态环境治理主体的政府，应该充分发挥政府治理的能力，树立政府在生态治理中的主体地位［5］。政府的主导地位，对于完善西部生态环境治理具有无法替代的作用。在我国，长期以来实行由政府为主导的环境保护，政府已经成为环境治理的最主要主体，发挥着巨大的作用。在西部开发中，政府理应发挥更大优势，在政策制定、法律制度建设等方面，履行生态环境治理的义务，妥善处理人与自然的关系，保持生态平衡、维护生态安全、建设生态文明。

以政府为主导，就是要完善西部生态环境政策法律体系，主要是通过政策制定、环境立法、严格执法、营造和培育良好的法治环境和文化来构建西部生态治理保障体系。由于对生态问题认识不足，与西部开发相关的政策法律制度不够健全，民族地区的群众法治观念淡薄，这些问题都给西部的生态治理带来了许多难以想象的困难和阻力，必须建立一整套有关防沙治水、防治生态破坏的政策法律体系，只有依法治理、严格执法、运用法律的手段才能从根本上改变西部生态环境不断恶化的趋势，才能实现建设山川秀美、人与自然和谐相处的西部地区的宏伟目标。

以政府为主导，就必须完善环境与发展综合决策机制。环境与发展综合决策机制是环境、经济和社会三方面可持续发展和协调发展原则在决策上的制度化、具体化，是在决策之初即将环境因素纳入决策过程中，在政府决策、计划、规划等决策中充分考虑环境影响和环境的承受能力，以环境保护为中心，使环境、经济和社会发展的平衡关系得以落实和实现。政府生态环境治理以国家强制力为后盾，以行政手段为主要方式，它的权威性，势必要求在西部开发中，无论是环境政策制定还是加强生态环境立法，都以生态文明理念为指导思想，开展公众环境教育、完善环境管理体制、提高环境管理水平、促进环境质量改善。

（二）以市场为基础完善生态环境治理

依法治国，建设社会主义法治国家，已经成为我们时代的主旋律和行动指南，是我国今后相当长的时间内努力奋斗的目标。在西部开发实践中，市场经济主体的主体资格和活动方式需要法律确认和指引，市场经济主体的正当利益需要法律保护，市场经济的秩序需要法律维护，市场经济的运行需要法律规范和保障。从本质上讲，市场经济就是法治经济。没有好的法治环境，市场主体的独立性、市场竞争的有效性、政府行为的规范性和市场秩序的有序性都难以保证。生态资源具有典型的公共物品属性，因而存在着大量的“公共领域”。在西部开发中自然资源出现的产权主体不明、产权安排不合理、产权制度缺位等问题，不利于生态环境治理。我国西部地区生态环境破坏包括两大类：一类是自然资源或生态系统的破坏，主要是盲目开发土地、掠夺自然资源导致的严重后果；另一类是环境污染，主要是企业的生产经营活动带来生态环境的破坏。引入市场机制，可以更好地明确与生态环境密切相关的资源的所有权、使用权、管理权和收益权，开展平等竞争，实现资源的合理配置，这是改善西部生态环境的基本取向。西部生态环境治理，必须充分发挥市场的基础作用，在生态环境治理中引入市场机制，对企业实行严格的环境标志和认证制度，在税收、信贷等方面实行优惠政策，促进环保企业的发展壮大，使企业主动参与市场竞争，实现在西部开发中生态环境得到有效改善［6］。

（三）以公众为推动力完善生态环境治理

现代社会的重要标志是公众能够广泛参与各项社会事务的管理。公众参与是公众对政治生活、社会生活和经济生活的参与。1998年欧洲环境部长级会议上通过的《奥胡斯公约》对“公众”一词作了界定:一个或多个自然人、法人以及其他依法成立的组织和团体。环境保护中的公众参与就是指在环境保护领域，公众以各种方式参与与环境利益相关的社会活动，以达到保护环境的目的。环境的公共性、环境问题的公害性、环境保护的公益性决定了环境治理一定要有公众的参与[7]。随着西部开发的不断推进与西部基础条件的不断完善，政府的角色应该发生转变，主要依靠公众参与推动西部生态环境治理应持久进行。我国宪法和相关法律对公众的环境参与权利做了规定，但这些规定基本上是口号性的，带有很强的宣示意义，并没有对实现权利的保障机制作出具体的制度安排，导致了享有的权利不能顺利实现。只有通过健全和完善权利保障机制，才能使公众在生态环境治理实践中发挥更大作用。首先要大力培育法治环境，提高公众的环保意识。要多渠道和多层次地进行环保宣传教育，使各界充分了解环境保护的意义，认识到环境问题不仅是政府和社会的责任，而且是与每个公众的生活及其切身利益息息相关的事情，环境保护人人有责。其次是相关法律法规的完善，主要是通过立法，进一步明确各项环境权利，这是实现公众参与生态治理的法律基础和根本保证，要使他们在维护自己的环境权益时有法可依，能够更好地参与保护环境的行动。另外就是要在实体法、程序法和各项环境管理制度中具体规定参与环境保护的途径、形式和程序等问题，使参与环境保护成为可行和易操作的行为，降低参与的门槛，实现环境决策的民主化。西部生态环境治理要积极培育公众的生态意识，发扬环境民主，实现环境决策的民主化和科学性，以公众为推动力更好地推动生态环境治理活动的深入开展。

[1]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1972.

[2]夏勇.论西部大开发的法治保障[J].法学研究，2001，（2）：19—20.

[3]潘岳.环境保护与公众参与［J］.理论前沿，2004，（6）：12—13.

[4]陈润羊，花明.论环境保护中的公众参与［J］.环境与可持续发展，2008，（2）：21—23.

[5]杨溪.我国西部生态环境治理主体的相关问题分析［J］.理论导刊，2006，（5）：48—49.

[6]刘志仁.西部环境治理与综合生态系统管理［J］.学术交流，2007，（9）：98—99.

[7]汪来杰.公共服务中的公民参与问题分析[J].河南师范大学学报（社会科学版），2008，（5）：67—70.

C93

A

1007－905X（2010）06－0217－03

2010-09-11

陕西省社会科学界2009年重大理论和现实问题研究项目（2009C057）

1.张军驰（1979— ），男，宁夏银川人，西北农林科技大学人文学院博士研究生；2.樊志民（1957— ），男，陕西洛川人，西北农林科技大学人文学院教授，博士生导师，主要从事农村社会发展研究。

责任编辑 吕学文

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