完善我国油气资源有偿使用税费制度探析

李 鑫,张海莹

(西安交通大学经济与金融学院,陕西西安710061)

完善我国油气资源有偿使用税费制度探析

李 鑫,张海莹

(西安交通大学经济与金融学院,陕西西安710061)

调整和完善国内油气资源有偿使用税费结构、体系,使油气企业资源税费负担水平处于合理的范围内,对于增强油气企业的国际竞争能力十分有益和必要。然而,国内油气资源税改革孤立地进行,其他资源有偿使用税费制度未做出相应的调整。破解我国油气资源有偿使用税费制度问题,必须建立油气资源耗竭补贴制度,保证石油特别收益金起征点的设计具有弹性特征,对外销原油部分征收特别收益金,征收基础权利金。

油气资源;油气资源税改革;油气企业;油气资源有偿使用税费制度

我国《宪法》和《矿产资源法》均明确规定:矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。油气资源有偿使用主要是指在油气资源属于国家所有的前提下对其使用权、收益权等的有偿转让,其中伴随一系列的利益交换、补偿和分配,主要以有偿使用税费制度的形式来体现,其目标是确保资源所有者的权益和以经济手段促进资源高效开采利用。我国油气资源有偿使用税费制度从1984开始,先后经历了“第一次资源税制度”“税费并存制度”“税费并存制度的调整”等三个阶段的发展。目前我国油气资源有偿使用税费制度包括矿业权使用费和价款、资源税、资源补偿费、石油特别收益金和矿区使用费。这些税费制度的制定与实施对于维护国家的财产权益,保障和促进资源合理开采利用有着积极的作用。但是目前我国油气资源有偿使用税费制度仍存在设计不规范,各项收费依据经济内涵模糊、缺失甚至错误等问题。鉴于油气资源有偿使用对于我国经济的可持续发展和能源安全等方面具有重大影响,对其进行研究和完善就显得非常必要。

一、中外油气资源有偿使用税费制度对比分析

国外油气资源有偿使用税费制度是由资源勘察、开采活动的特殊性所决定并逐步完善的,其中权利金制度已成为资源勘察开采过程中一个普遍接受的国际惯例。权利金是油气资源开采者向油气资源所有权人(国家)因开采油气资源而支付的补偿,反映了资源的原位价值。在油气资源国家所有的条件下,权利金通常以税收的形式进行征收。根据不同的征收依据,权利金有从价型权利金、从量型权利金和从利型权利金等几种类型。由于经济发展水平、矿业政策的不同,各国权利金费率标准各不相同,世界上最高的权利金费率出现在厄瓜多尔,执行50%的征收标准,哈萨克斯坦的征收率较低,最低为2%,最高也仅为6%,多数国家的费率标准在2%～8%之间[1]。权利金主要用来开展资源勘察、开发管理以及环境保护、资源保护等活动,剩余的一部分作为国家财政收入,另一部分分给资源所在地的地方政府。政府通过在资源开采企业开办初期及生产后期适当对权利金延期支付、减少或取消,使之成为企业经济发展的调节杠杆。除权利金外,有些国家油气资源有偿使用税费制度还包括耗竭补贴等项目。

国外油气资源有偿使用税费制度经过几百年的变迁,理论依据成熟,税种设置科学。国内油气资源有偿使用税费制度与其有很多相似之处,主要体现是:资源税、资源补偿费、矿区使用费在一定程度上相当于国外权利金制度中的基础权利金,石油特别收益金类似于国外的超额权利金,矿业权价款相当于国外的一次性权利金,矿业权使用费相当于国外的最低权利金。但是,尽管如此,国内油气资源有偿使用税费制度中存在的税费功能交叉、重复、矛盾之处仍需进一步理顺。笔者认为,油气资源有偿使用税费制度应该是一个完整体系,无论采用哪种制度形式,最终都应充分体现国家作为资源所有者应得的权利,同时兼顾制度的执行成本和对油气企业经济发展的影响。各项制度之间应保持一种协调的、相得益彰的互动关系,一项制度的设计必然牵涉到另一项制度的设计。因此,目前国内的油气资源税改革绝不应当孤立地进行,在此过程中,油气企业的国际竞争能力和自身实际负担能力应该充分考量,其他资源有偿使用税费制度亦应做出相应的调整与完善,最终使我国油气企业资源税费的负担水平处于合理范围内。

二、资源税改革对油气企业资源税费负担水平的影响

资源税是为了体现国家权益、促进资源合理开采利用、调节资源级差收入而对资源产品征收的一种税。1993年11月,国务院通过了《中华人民共和国资源税暂行条例》,对原油、天然气、盐等7类资源产品从量定额征收资源税(在此之前只对原油、天然气、煤炭、铁矿石征收),并规定了幅度税额,其中原油8～30元/吨,天然气2～15元/吨。2010年6月1日起,中央政府在新疆地区推行油气资源税试点改革,由“从量计征”改为“从价计征”,税率为5%,国内大型油气企业主要是中石油、中石化应缴资源税额将大幅增加。本文以中石油为例来说明资源税改革对国内油气企业资源税费负担水平的影响。

中石油是一家集油气勘探开发、炼油化工、油品销售、油气储运、石油贸易、工程技术服务和石油装备制造于一体的综合性能源公司。2009年,中石油缴纳的主要税费项有:(1)增值税:按应纳税额计算,应纳税额为应纳税销售额乘以适用税率扣除当期允许抵扣的进项税额后的余额。其中,石化产品增值税税率为17%,天然气、液化气增值税率为13%。(2)营业税:按输油输气劳务收入计算缴纳,税率为3%。(3)消费税:汽油、柴油从量计缴,汽油每升1.0元,柴油每升0.8元。(4)企业所得税:按应纳税所得额计算缴纳,税率为25%、15%。(5)资源税:从量计征,原油每吨14～30元,天然气每千立方米7～15元。(6)矿产资源补偿费:按石油、天然气销售收入的1%计缴。(7)石油特别收益金:对原油价格超过40美元/桶公司所获得的超额收入按比例计缴。(8)城市维护建设税:按实际缴纳流转税额的1%、5%或7%计缴。(9)教育费附加:按实际缴纳流转税额的3%计缴。2006～2009年间,中石油缴纳的资源税占销售收入的比重平均为0.47%;石油特别收益金占销售收入的比重平均为4.86%,仅次于企业所得税的负担水平;矿产资源补偿费占销售收入的比重为1%。三种资源有偿使用税费占销售收入的比重平均为6%左右。

2009年,中石油在新疆地区共生产原油1800万吨、天然气230亿立方米,分别占其总产量的17.92%和35.36%。资源税试点改革之前,新疆地区原油资源税的征收标准为30元/吨,若按目前原油4000元/吨的平均价计算,从价5%的资源税征收标准相当于200元/吨,是原水平的6～7倍。中石油每年在新疆地区要上缴36亿元的原油资源税。天然气若按每立方米0.9元计算,中石油每年在新疆地区还要上缴10.35亿元的天然气资源税。如果“从价计征”试点结束在全国推广,中石油每年至少要缴纳200亿元的原油资源税和29.25亿元的天然气资源税。

笔者根据2005和2009年中石油销售收入的平均增长速度粗略估计,2010年中石油的销售收入为1250303亿元。资源税试点结束全面改革后,中石油缴纳的资源税占销售收入的比重将为1.83%。因此,保守估计,2010年中石油应缴纳的资源税、石油特别收益金及矿产资源补偿费占销售收入的比重在6%～8%之间。若再加上前期购买资源所产生的矿业权使用费等,中石油缴纳的各项资源税费占其销售收入的比重在10%以上。而发达国家的权利金一般占销售收入的10%左右[2]。资源税改革在全国推广后,国内油气企业资源税费负担水平将不会低于国外平均水平。

三、资源税改革对油气企业盈利能力的影响

2005～2006年,我国原油产量占世界原油总产量的比重分别为4.64%和4.69%;2009年,我国原油产量首超伊朗,居世界第四位。2005和2006年,我国天然气产量占世界天然气总产量的比重分别为1.79%和2.04%;2007年,我国天然气产量已跃居世界第9位,至今每年仍以10%以上的速度增长。中石油目前是国内最大的油气生产商和供应商,每年的油气产量分别是中石化的3倍和6倍左右。其中2009年,中石油的原油产量占全国原油总产量的60.24%,天然气产量占全国天然气总产量的72.07%。

据测算,资源税在新疆地区试点改革后,中石油的原油和天然气将分别减利20亿元和40亿元左右,中石化将分别减利3.5亿元和7亿元左右。国泰君安研究报告指出[3],若由年初在新疆地区从价5%计征油气资源税,按原油价格80美元/桶计算,2010年中石油、中石化税前利润将分别较该机构预测的下降2.21%和1.28%。国信证券研究报告认为,新疆地区油气资源从价5%征收资源税,在原油价格70美元/桶的情况下,中石油和中石化每股盈利将分别下降0.01元;如果新疆的经验推广到全部省份,中石油每股盈利将下降0.12元,中石化每股盈利将下降0.05元。高盛的最新报告更为明确地指出,新疆地区从价5%计征油气资源税,2010～2012年间,中石油每年每股盈利将减少4%,中石化每年每股盈利将减少1%～2%;如果资源税费改革由新疆推向全国,2012年,中石油每股盈利将减少17%,中石化将减少8%。两大油气生产商的盈利能力均将受到明显冲击。

2009年,我国共生产原油1.89亿吨,净进口原油却高达1.99亿吨,原油进口依存度首次超过50%的警戒线,达到51.29%。中石油、中石化是保障我国油气生产供应的主力军,担负着重大的国家战略责任。国内大型油气生产商只有具备足够的实力和再发展能力,才能保障油气资源的安全,才能实施海外收购。资源税改革后,如果不对油气资源有偿使用制度中的其他税费做出相应的调整,油气企业的负担水平必然加重,国际竞争能力和未来发展必然受到影响。

四、调整和完善油气资源有偿使用税费结构、体系

资源税改革给国内油气企业的发展带来不小的负面影响,因此,调整和完善国内油气资源有偿使用税费结构、体系,使油气企业资源税费负担水平处于合理的范围内,对于增强油气企业的国际竞争能力十分有益和必要。

(一)石油特别收益金起征点的设计应具有弹性特征

我国石油特别收益金制度自2006年3月26日开始实施,是对石油公司销售国产原油因价格超过一定水平所获得的超额收入按比例征收,与燃油附加费一样由财政部负责执行,是一种行政收费。按照《石油特别收益金征收管理办法》的规定,石油特别收益金实行五级超额累进,从价定率计征,按月计算,按季缴纳;征收比率按石油公司销售原油的月加权平均价格确定,起征点为40美元/桶,超过60美元/桶按40%计征。但是随着国际油价的不断上升,以及人民币升值以及原油开采成本上升等影响因素,当时规定的起征点已不符合目前的新形势。2005～2009年,W TI、Brent和中石油的原油平均实现价格均远高于40美元/桶的起征点,2008年中石油的原油平均实现价格更是达到87.55美元/桶的历史高位,2009年原油价格虽有所回落,但2010年一季度W TI原油平均价格又上升到76.78美元/桶。笔者认为,基于原油价格的经常性波动,石油特别收益金起征点的设计应具有弹性特征:在原油价格大幅下跌时,调低收益金的起征点;在原有价格大幅上涨时,调高收益金的起征点。由此实现政府与石油公司利润风险共担,企业在丰年不多收,在亏年不少收。摩根大通最近发表的研究报告指出,在资源税改革的同时,若把石油特别收益金起征点由每桶40美元调高至每桶55美元,可抵消改革对油气企业的负面影响。

(二)针对一体化石油公司的外销原油部分征收特别收益金

由于国内原油价格随国际市场上升,而国内成品油限价,炼油企业加工自产原油已出现严重亏损,在此基础上对上下游一体化的石油公司仍按其销售的全部原油征收石油特别收益金显然是不合理的。以中石油为例,该公司生产的原油大部分销售给其所属的内部炼油厂炼制。2009年,公司国内油田生产销售的原油约75.4%销售给内部炼油厂,只有24.6%的原油销售给公司外部。虽然公司上游企业增收,但下游加工企业却等额增亏,公司整体效益不但没有因为原油价格上升而增加,反而因为特别收益金的增加而大幅度减少。按100美元/桶的原油价格和中石化4000万吨的原油年销售量测算,中石化每年将缴纳特别收益金在300亿元以上。油价每再上升1美元/桶,中石化就将增加亏损7.7亿元/年。这种影响对于中石油来说,将超过700亿元,大幅度降低了两大石油公司的盈利水平。因此,应只对石油公司外销原油部分征收特别收益金。

(三)适时由超额权利金行使石油特别收益金的级差调节功能

征收石油特别收益金相当于外生地增加了石油公司的成本,将对资源的开采产生扭曲。因此,政府如果对石油公司销售国产原油征收过高的石油特别收益金,应该考虑其对于资源开采投资的负激励。石油公司为了降低风险,很可能会将投资转移到税率更低、利润率更高的其他产油区。因此,出于效率的目的,该政策应考虑更为科学合理的设计。假如原油价格上涨的趋势长期不变,所有参与者对于价格趋势产生了理性的预期,这时收入分配调节的手段可转为对其征收“超额权利金”,以调节不同企业的收益水平,公平企业竞争。

(四)合并资源税、矿产资源补偿费与矿区使用费,改为征收基础权利金

资源税、矿产资源补偿费与矿区使用费本质都体现了所有者的经济权益,应合并资源税、矿产资源补偿费和矿区使用费,改为征收基础权利金。合并后的基础权利金由国土资源主管部门会同财政部门征收,统一名称,统一管理办法,与国际上通行的油气资源有偿开采制度接轨,保证国家从油气资源开采中得到公平合理的补偿,维护国家作为油气资源所有者的权益。根据社会经济发展情况和油气资源丰度不同,制定不同的基础权利金标准,并根据开采阶段的不同采用不同的税率。

(五)建立油气资源耗竭补贴制度

耗竭补贴与权利金基础相同,即油气资源是一种不可再生的可耗竭资源。其不同点在于,权利金是补偿给资源所有人(一般是国家),而耗竭补贴是补偿给矿权经营者,以鼓励他们更积极地从事油气资源勘察开发工作,相当于一种负权利金。我国多数油气企业是在计划经济体制下由国家通过重点项目的集中投资形成的,没有建立油气资源耗竭补贴制度[4]。一些油气资源接近枯竭的地区因为没有积累足够的资金,面临着巨大的发展压力,而国家也不得不投入大量的人力、物力、财力帮助资源枯竭地区寻找接替资源。因此,建立油气资源耗竭补贴制度,每个纳税年度从净利润中扣除一部分给矿权经营者,形成企业的专项基金,可以用于接替资源的寻找,也可以用于产业结构调整的转产投入。

[1]James Otto,Craig Andrew s,Fred Cawood et al.M ining Royalties:A Global Study of Their Impact on Investors,Government,and Civil Society[M].Washington,DC:The World Bank,2006:70.

[2]郭云涛.关于煤炭成本的调研报告[J].经济管理,2006(15).

[3]周文渊.国泰君安:资源税改革对石油上游行业影响中性[N].中国证券报,2010-05-24(5).

[4]高凌江,李广舜.完善我国石油天然气资源税费制度的建议[J].当代财经,2008(5).

On Im proving the Taxes(Fees)of Oil-gas Resource paid use System in China

L I Xin,et al
(Xi’an Jiaotong University,Xi’an 710061,China)

It is useful and necessary to adjust and imp rove the compensation fo r the use of domestic oil and gas resources tax structure system so as to make the level of tax burden on oil and gas enterp rise resources in a reasonable range and enhance the international competitiveness.However,oil-gas resource tax refo rm was executed isolated,and other taxes(fees)of oil-gas resource paid use system did not adjusted accordingly.To resolve the tax system of paid use of oil and gas resources issues,system of subsidies on oil and gas resources dep letion m ust be established,special oil income levy threshold to be designed should be of flexiblity,special gain levy payment and basic p remium should be collected on the part of crude oil exported.

oil-gas resource;oil-gas resource tax refo rm;oil-gas company;taxes(Fees)of oil-gas resource paid use system

810.422

A

1000-2359(2010)06-0107-04

李鑫(1972-),男,河南安阳人,西安交通大学经济与金融学院博士研究生,高级经济师,主要从事应用经济学研究。

西安交通大学“985工程”二期重点项目(07200701)

2010-09-13

[责任编辑 孙景峰]