中国城市化与公共政策互动关系研究

韩艳丽， 王雅莉

（1.吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012；

2.东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025；）

Wang Yali，Han Yanli

中国城市化与公共政策互动关系研究

韩艳丽1， 王雅莉2

（1.吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012；

2.东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025；）

公共政策作为政府推动城市化进程的重要方式，对城市化快速、健康发展发挥着重要的作用。但从中国城市化的历史和现实情况来看，诸多公共政策的形成和发展却是造成我国城市化滞后的根源。对城市化经济运行的本质进行理性的审视和分析，我国的城市化进程中对公共政策有着高度的依赖性。因此，要弥合我国城市化进程中政策需求与政策供给之间的差距，要根据城市化经济运行的实际，进行政策的调整和创新。

城市化；公共政策；政策创新

城市是一个国家或地区的政治、经济和文化中心，城市化是人类文明发展的必然趋势。加快推动城市化进程已成为当前我国城市发展的主要任务之一。历史地考察我国城市化的发展过程，无论是在改革开放以前的计划经济体制下，还是在改革开放以后的市场经济体制下，政府在城市化进程中都发挥着关键的、不可替代的作用。公共政策作为政府管理城市发展的重要手段和方式，在很大程度上反映了政府对城市化的认知程度以及对待城市化发展的态度和倾向，从而对我国城市化进程的影响不容忽视。

一、我国城市化进程中的政策因素分析

纵观世界各国城市化的发展，市场力量和行政力量始终是推动城市化进程的主要动力。但在这两种力量综合作用的情境中，各国的城市化进程却表现出不同的发展路径和发展水平。相对西方国家的城市化而言，我国的城市化水平依然较低。究其原因，就在于我国城市化进程中“政府推动”的力量大于“市场推动”的力量。西方国家的城市化是在市场力量主导下的一种自然演进的过程，因而政府在城市化中处于辅助地位。但在我国的城市化进程中，政府往往起着决定性的作用。

改革开放以前，在计划经济体制的背景下，由于市场机制发育的欠缺，中国走了一条主观控制城市化进程的道路。与经典的由市场主导的城市化模式不同，我国这一时期城市化发展的战略模式是一种“政府推动型”的城市化，政府往往通过自上而下的强制型的政策安排影响城市化的发展。这主要体现在以下几个方面：第一，在政策供给上，政府是制定并执行城市化政策的唯一主体。在高度集中的经济体制下，政府尤其是中央政府在政治力量对比与资源配置上处于优势地位。城市化发展所需的一切资产，几乎由政府一手包揽。政府成为决定城市化方向、速度、形式、战略安排的主导力量。第二，在政策取向上，“重工业优先发展”的经济战略主宰了城市化的命运。新中国成立以后，我国基本上效仿了苏联的社会模式，在经济体制上采用了计划经济体制，并确定了赶超型发展战略，走重工业优先发展的道路。这一时期重工业优先发展成为压倒一切的目标。在重工业优先发展的战略背景下，“‘非生产性劳动’多余论”、“城市居民‘吃闲饭’社会负担论”以及“‘追求物质享受’都市生活堕落论”等，这些在意识形态上对城市的消极认识，使得城市只被作为政治中心和工业基地来看待和发展。城市化“没有成为国家整体发展战略的一个重要组成部分，所以城市化本身的进程并不能成为决策目标，而只能是决策的副产品”［1］，没有形成比较系统的城市化政策。第三，在政策内容和效果上，限制城市化发展成为主旋律。由于重工业资本密集型的发展特征与我国当时资本稀缺的实现状况之间形成了尖锐的矛盾，为了促进工业的发展，我国政府采取了农业支付工业和国民经济迅速发展费用的方式，通过工农业商品的价格“剪刀差”把农业剩余转移到工业中，以加速国民经济的积累。与当时所采取的高积累的发展途径相适应，政府采取了严格管理的户籍制度和城镇商品粮制度、劳动用工制度、社会福利制度和教育制度等。不可否认，这些政策在新中国成立初期一定程度上有助于社会经济的恢复和发展，进而促进了城市化的发展。但随着经济的进一步发展，其不合理性逐渐增强，不仅强化了城乡之间的地域差别，而且产业结构的不协调、人口流动的限制也导致城市自身经济发展失衡。

改革开放以来，随着市场经济体制的确立，我国经济得到了高度发展，城市化也同步进入了一个快速的发展时期。积极推进城市化进程被纳入中央以及地方政府的政策议程当中。从国家层面来看，中央政府通过相应的政策调整和创新，使以往阻碍我国城市化进程的一些政策因素逐渐得以放松和取消，如粮食供给政策完全取消，住房政策也由福利性分房向商品房转变，户籍管理政策也逐渐放松，我国封闭的城乡关系逐渐走向开放；与此同时，积极发展小城镇作为推进城市化进程的主要方针的确立，使农村剩余劳动力实现非农转移真正成为可能。从地方层面来看，近年地方政府正兴起推进城市化的高潮。20世纪80年代以来，中央政府的部分经济决策权逐步下放，增强了地方政府对资源的配置权力，从而提高了地方政府发展当地经济的积极性。各级地方政府在现实生产力的推动下，先后确立了以城市化为目标的发展战略。因而，在中央以及地方政府的城市化政策推动下，我国城市化出现了加速发展的态势。但在城市化发展的热潮中，我国在取得城市化发展成果的同时，也出现了不同程度的诸如“城中村”、“圈地”和“大广场”等浪费城市资源和城市空间过度利用的问题，从而影响了我国城市化的可持续发展。

检视我国的城市化进程不难发现，政策因素是将我国城市化持续锁定在低效率运行状态的一个重要原因。从我国城市化的历史进程来看，各级政府对待城市化发展的方针基本上延续的是一种“规模政策”，即把城市人口作为控制城市发展和建设的重要指标，并没有把握住城市化的本质和规律。虽然城市化进程中必然伴随着城市人口的变化，但这一现象背后有着更深的经济根源。没有城市化经济的支撑和带动作用，城市化本身很难得到实质上的发展。因为，城市化是一个复杂的动态过程，体现为城市功能、城市产业和城市人口等诸多方面的均衡发展。只有城市化经济发展了，才能推动城市化的全面发展。单纯地依靠城市人口的强制性变动来推进城市化进程，是导致实践过程中出现城市化超前或滞后等各种非均衡状态的“症结”所在。本文认为，在制定城市化政策的过程中，只有更多地关注城市化经济运行的内在规律，才能保证政策的合理性。

二、基于城市化经济运行的公共政策取向

城市化经济不同于一般经济的运行过程，有其自身形成和发展的内在逻辑和特征，即城市化经济运行必须建立在农业剩余和比较优势、非农产业、集聚经济和外溢效应的程度不断提高的基础之上。从而，城市化经济运行是一个动态的过程，有着强烈的时空特征。从时间维度来看，城市化经济运行过程是城市经济性质不断转换的过程。农业剩余和非农产业的发展为城市化经济运行提供了物质能量，随着城市化经济能力的积累，经济结构开始从专业化走向综合化，城市产业也不断向高级化发展；从空间维度来看，城市化经济运行过程也是城市地域规模不断扩大的过程。伴随着城市化经济的运行，城市发展开始打破行政区域的限制，从单中心城市到多中心城市以至形成城市连绵体的城市化区域的发展态势，使城市空间不断得以扩展。从中可见，城市化经济运行是在时空背景下的一种复合的均衡过程，是实现城市公共产品和私人产品均衡、城市区域化均衡以及城市产业高级化均衡的动态过程，而这些方面的进展都强烈地依赖于公共政策的支持。

（一）公共产品依赖：私人产品和公共产品之间的均衡

私人产品和公共产品之间的均衡是实现城市化经济运行均衡的基础。城市化经济沿着时空运行的一般特征，一方面主要表现为城市空间维度的城市土地和作为城市经济主体共享条件的城市环境和基础设施建设与服务的“公共产品”的经济活动，另一方面主要表现为时间维度的城市商品交易和以提供和需要“私人产品”为主要特征的经济活动。虽然这两者分别有各自独立的供给和需求的均衡形式，但是就城市化经济的均衡方式而言，这一过程不仅是私人产品的均衡过程，也不仅是公共产品的均衡过程，而是主要表现为私人产品经济运行和公共产品经济运行两者同时均衡的过程。因为，私人产品的经济活动必须以相应的公共产品的经济活动为依托才能够得以进行，而公共产品的经济活动只有围绕私人产品经济活动的需求才能提供最佳的供给策略。

从我国城市化实践来看，随着城市经济集聚水平的提高，人口、资金、物质等向城市流动的规模正在不断扩大，致使城市经济的外部性不断增加。环境问题、交通问题、城市用地紧张等城市化问题逐渐凸显，使城市居民对公共产品的数量和质量提出了更高的要求，从而对我国城市公共产品的供给提出了新的挑战。但由于公共产品的非竞争性和非排他性的特征，在市场经济条件下由企业和私人提供公共产品的效果往往差强人意，这就决定了城市政府在公共产品供给过程中应该具有主体地位。因而，城市政府必须通过有效率的政策安排以及相应的措施来弥补城市公共物品供给上的不足。而公共政策的制定在其中起着决定性的作用，因为政府制定的公共政策是政府管理以及行政行为的主要依据。

但如何制定有效的保障城市公共产品供给的政策，也是一个需要进行考察的问题，否则必将陷入“政府失败”以及“政策失灵”的困境，在供给过程中导致城市公共资源的浪费。要弥补市场在公共产品供给上的缺陷，政府在制定公共政策的过程中，必须考虑到价值和效率双重因素。从价值角度来看，我国政府制定的公共政策是不同于私人决策的，它不能从政府机构本身对效用判断出发进行决策，而是要从全市居民的总效用判断出发进行决策，谋求城市全体民众的社会福利最大化。从效率角度来看，政府在城市公共产品提供过程中受到成本限制，加之要考虑到当前以及未来可预见的时期内城市人口以及城市经济发展对城市公共产品供给的现实需求，政府在制定政策的过程中就要确定最佳的投入产出比，以满足实现城市均衡、持续发展的需要。

（二）一体化依赖：城市区域化的运行均衡

目前世界城市化的状况已经由最初的单体城市发展到由城市连绵体构成大城市群、大都市带的最新状态，这些巨大的城市区域在更大的范围内形成了城市化经济。单个城市的城市化经济的运行均衡，依赖于公共产品和私人产品之间的均衡，而城市区域的城市化经济的运行均衡，则依赖于城市区域中各个城市的公共产品决策和城市间对某些共同的公共产品的共同决策。

由于市场机制的缺陷，城市区域的城市化经济运行也会呈现出非均衡的发展态势。城市间存在的诸多差异，影响着人们的选择行为，从而导致人口、资金、物流在城市间的流动。经济实力较强的城市往往能够提供更优质的公共产品，能更大程度地满足人们对公共生活的需求。尤其是在我国快速的城市化进程中，大城市会以优越的公共产品的投入吸引更多的经济资源和人口的进入，小城镇也会以公共产品的日益增多在原来农村地区成长起来，从而这些城市能够实现快速发展，而且由于其对周边城市的带动和牵引作用，也会促进该地区的城市化发展。但那些吸引经济要素和人口流入能力相对较弱的城市，在经济发展过程中则会陷入困境，而且还会对周边的其他城市的发展造成较大的负面影响。因而，在区域范围内，一个城市的经济运行并不是孤立的，它与周边城市的发展存在着大量的“互动”。而要使这种“互动”产生“双赢”的效果，政府就必须研究“城市际”政策。一方面，这需要中央政府考虑再分配、外部性以及纠正地方公共产品均衡中的无效率的公共政策，以便保持整个城市地区经济运行的效率性；另一方面，城市政府必须制定适宜于整个城市地区的公共产品的供应政策，实现城市间的在公共产品提供上的协同合作。

（三）产业高级化依赖：城市化增长的动态均衡

从本质上来看，城市化经济是非农产业的经济，其有效运行离不开非农产业的有力支撑。20世纪90年代知识经济的兴起引起了生产力基本要素、生产经营过程的极大变革，以高科技、信息、网络、知识为重要组成部分和主要增长动力的新经济产业迅速崛起，这在很大程度上加速了产业结构高级化的发展。相对于传统产业而言，新经济产业具有非常突出的技术优势，是先进技术的载体，是国家科技水平和经济实力的集中体现。从而，新经济产业不仅能够通过自身所拥有的技术优势实现产业结构的高级化，而且当其技术成果渗透到传统产业之后，就为传统产业的经济活动方式、结构质量和结构效益的升级创造了条件。从当前我国的实际情况来看，传统产业在产业结构中仍然占有相当大的比重。因此，加快新经济产业的发展，是推动我国整个产业体系高级化的必然选择。

与传统产业不同，新经济产业对人力资本的依赖性更强。“人力资本在新经济产业中的重要性并不是因为他们掌握了某些特殊知识，而是因为他们具备不断创新的能力”［2］，这是技术进步的不竭动力。可见，人力资本的积累是促进新经济产业发展的长效机制。传统产业经济增长的动态均衡主要是依赖于对城市投资的资本形成后给人们带来的各年的边际效用总和与投资资金用于城市消费给人们带来的边际效用之间关系的比较，如果前者大于后者，人们就会投资，如果前者小于后者，人们就不会投资。而含有新经济产业的城市经济增长的动态均衡，主要是依赖于对城市人力资本投资给人们带来的各年的边际效用总和与人力资本投资的资金用于非人力发展的城市最终使用（包括传统投资和消费）给人们带来的边际效用之间关系的比较，如果前者大于后者，人们就会致力于对人力资本的投资，如果前者小于后者，人们就不会进行人力资本投资，而转向城市传统投资和消费。在这种情况下，对人力资本具有投资的决策过程更为复杂，同时由于人力资本具有投资规模大、回报周期长的特征，在完全由私人进行决策的情况下，新经济发展所依赖的人力资本投资过程可能会出现较大的弹性和变动性。因此，要克服这种不稳定性因素的影响，在私人投资的同时也需要政府制定相应的政策进行必要的调节，这样才能实现人力资本积累与新经济发展的动态适应性。

这种政策调节作用的发挥在于实现城市公共产品的扩大。虽然我国目前已经有很多人力投资表现为私人产品，如高校的学费、专业艺术学习班等费用由个人来支付，然而人力资本的基础性投资、关系到国计民生的重要智力产品（如城市环境保护的知识与技术）以及与此发展有关的实现城市现代化的文化生产的基础设施绝大部分表现为公共产品。总的来看，新经济发展初期的各种基础性条件，绝大部分表现为公共产品。因此，政府应充分发挥政策在其中的调节作用。同时，在人力的分配和使用的过程中，政府也应通过提供公共产品，以各种政策手段来吸引更多的人们致力于知识创新，并尽可能使知识得到最充分的利用和广泛的传播，促使城市化经济不断地趋向现代化和保持城市在区域经济发展中的核心作用。

三、当前我国城市化政策调整和创新的具体安排

（一）深化资源和要素自由流动的基础性政策改革

从微观层面来看，城市化经济运行依赖于劳动力、土地等各种资源和要素的优化配置。因为，城市区域化和城市产业高级化实质上是这些资源和要素的重新组合并不断优化的过程。而这必须以这些资源和要素的自由流动为前提。但由于我国的市场经济发育较晚，生产要素市场还没有完全形成，“行政等级、地方保护、条块分割、歧视性规则等导致生产要素难以自由合理流动的障碍普遍存在”［3］，而市场力量在短时间难以冲破这些因素的阻隔，因此政策创新的作用不容忽视。

就劳动力要素而言，改革的重点在于破除严重过时的户籍管理制度和城乡劳动力市场的分割，真正实现人口在城乡和区域间的自由流动。因此，必须尽快建立全国统一、规范的劳动力市场体系，充分发挥市场在劳动力资源配置中的导向作用。同时，要将户籍制度的改革与住房、社会保障、就业、教育等阻碍要素自由流动的其他政策的改革相结合，逐步淡化城乡二元体制，真正建立起全国统一、公平的劳动力市场。

从土地资源来看，当前我国实行土地公有制度，城市土地属全民所有即国家所有（实际上是由市政府支配），土地的开发和利用基本上决定于行政机制，市场机制的作用还很微弱。如行政划拨土地方式，在我国增量土地供应中约占85％左右；而在有偿供应土地中，90％左右为协议出让土地，这种方式主观随意性大，没有引入市场竞价机制，往往造成土地价格失真。与此同时，土地“隐形市场”十分活跃，导致国土收益（地租）大量流失［4］，乱占耕地、违法批地等浪费土地现象屡禁不止，使我国有限的土地难以满足城市化经济发展的现实需求。因此，为了提高城市土地的利用效率，就要改变政府管制过死的局面，使土地能够真正流转起来，这就要建立起自由流转的土地市场。如城市土地开发要从审批制度走向招标制，农民对承包土地可以凭合同出让、出租、转包、入股、抵押等。而政府的作用则在于完善土地流转和使用的相关法律、法规，明确各个土地财产利益主体的责任和利益，形成经济的和法律的关系及利益约束关系。只有这样，才能保证土地收益和使用效率的最大化。

（二）完善城市公共产品的投融资政策

扩大城市人口容量，促进城市人力资本的提高，都离不开城市公共产品的有效供给。只有公共产品的供给和城市人口的公共需求相匹配，才能推动城市化经济的可持续发展。有效的公共产品供给不仅能为城市现代化和产业高级化的发展创造有利的外部环境，而且也是提升城市人口的公共生活质量和整体素质的重要保证。城市公共产品的供给主要包括对交通设施、绿化设施、供水供电设施、社会保障、教育设施、科技等的投资和建设。但当前我国许多城市都面临着资金不足的发展瓶颈，而政府所能够投资到公共产品中的资金与所需资金之间的缺口也正逐渐增大。因此，公共产品的政府投资面临着可持续性问题。而要改变这一状态，就要创新公共产品的投融资政策。

根据公共产品的特点和性质，可以从以下两个层面进行改革：第一，改变单一的投融资体制，拓宽公共产品的融资渠道。当前，单纯依靠政府财政支出已经无法满足所有公共产品供给的资金需求，因此可以考虑使一部分公共产品通过市场方式来提供。其实，并非所有的公共产品都是纯公共产品，那些准公共产品的供给完全可以采取产业化经营方式，通过鼓励企业、个人和外资的参与，形成多元化的投融资形式。实践证明，招标投标、承包经营、股份制、国家参股、特许企业或私人投资经营，都不失为公共产品供给的有效方式。这不仅减轻了政府的财政负担，而且通过市场机制还能够提高供给效率。第二，明确政府的投资范围，将投资的重点放在纯公共产品的建设上。“一般地，对于具有纯粹公共物品性质的公共服务，由于无法制定价格也不可能收费，因此只能通过政府投资免费提供”［5］。

（三）创新城市区域化协调政策

我国城市区域化的现象已经出现多年，在竞争的压力下，城市在合作博弈中分享区域利益的趋势日益明显；在相关的产业领域，也出现了地方化经济和城市化经济的新变化，即产业集群跨越行政区界限在一些比较发达的地区有了各种新的发展。它们使空间上相邻的城市（镇）之间构筑起了各种新的经济关系，使得城市以“群”的形态的规模效益进行着对单个“城市”规模效益的替代。这实际上是地方化经济和城市化经济以新的形式的深化发展。

但与发达国家城市区域化的水平和发展势头相比，我国城市区域化的潜力并没有得到彻底的释放，还存在着很多需要解决的问题。而其中最重要的问题则在于如何跨越行政区域的阻隔，打破地方“各自为政”的局面，形成区域城市间共同发展的政策。因此，创新城市区域化协调政策就显得格外重要。这可以从以下几个方面着手：第一，制定区域范围内的共同市场政策。长期以来，由于我国行政区划和地方分权体制在一定程度上阻隔了市场的发育成长，行政保护和过度竞争往往使市场秩序处于混乱的无序境地。要促进区域合作，就要营造公平竞争的市场环境，从而使各种生产要素能够自由流动，以保证城市区域经济的常态运行。对此，中央政府要制定统一的市场规则和产业政策，健全市场竞争秩序，培育和完善统一的区域化要素市场。第二，形成区域城市间的统一空间规划和公共基础设施建设政策。城市连绵体在区域经济一体化中发挥作用的大小很大程度上依赖于连接各城市的网络系统（包括硬件和软件）的健全和完善程度。因为，如果整个城市化区域范围内的基础设施形成一种整体力量，就会使规模经济、集聚经济在更大的空间内发生作用。因此，要加快城市之间在交通网络系统、信息网络系统、商品流通系统、金融系统等方面的一体化建设，才能为区域一体化提供坚实的物质基础。第三，制定区域城市间的产业分工、专业化和产业组织政策。区域中的企业集群利用各自的资源、品牌、资金、技术、人才、信息等生产要素进行优势互补，可在整个区域内产生和形成规模经济、范围经济、关联经济、分工经济等外部性经济收益。因此，良好的产业发展政策，能够为区域发展带来更多的经济效益。为此，各个城市政府应根据各城市的资源优势，进行合理的产业设置，在区域范围内形成整体的规划，避免重复建设和不合理的地区竞争。

[1]安筱鹏，韩增林.城市区域协调发展的制度变迁与组织创新[M].北京：经济科学出版社，2006.

[2]陈志军.我国发展新经济产业的对策[J].发展论坛，2001，（3）：36—39.

[3]王延中，王俊霞.中国城市化政策的回顾与前瞻[J].规划师，2002，（10）：10—13.

[4]吴次芳，叶艳妹.试论我国城市地价运作的管理[J].经济管理，1996，（8）：30—34.

[5]冯云廷，骆德武.论城市公共服务的有效供给[J].财经问题研究，2003，（6）：9—12.

责任编辑 姚佐军

（E－mail：yuid＠163.com）

A Research on the Interaction between the Urbanization and the Public Policy in China

Public policy，an important means for government to promote the urbanization process，exercises a vital effect on fast urbanization and healthy development.But from history and the current state of Chinese urbanization，the formation and development of many public policies are the root resulting in the lagging of our urbanization.Through the rational survey and analysis of urban economic operation，our urbanization has a strong dependence on public policy.So，if we want to bridge the gap between policy needs and policy supply in the process of urbanization，we should carry out the policy adjustment and innovation according to the urban economic operation facts.

urbanization；public policy；policy innovation

Wang Yali，Han Yanli

C93 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1007－905X（2010）04－0108－04

2010-03-30

国家社会科学基金项目“经济发展中的城市化均衡问题研究”（编号：07BJY055）

1.韩艳丽（1983— ），女，天津人，吉林大学行政学院博士研究生；2.王雅莉（1953— ），女，河北曲阳人，中国城市经济学会学科建设专业委员会副主任委员，东北财经大学公共管理学院教授，博士生导师。