当代中国公共行政的伦理语境——大部制背景下的行政改革

郭渐强，李芳慧

（湖南大学 政治与公共管理学院，湖南 长沙 410082）

当代中国公共行政的伦理语境
——大部制背景下的行政改革

郭渐强1，李芳慧2

（湖南大学 政治与公共管理学院，湖南 长沙 410082）

“伦理是一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和”［1］。行政伦理是行政管理领域中的角色伦理，是行政主体行为所遵循的伦理原则和价值规范。行政伦理被认为是行政管理的灵魂。

纵观我国30年行政改革的历程，行政伦理失范的普遍存在极大地阻碍了行政改革的推进和行政伦理建设的进程。本文从行政伦理失范现象的行政体制原因入手，分析大部制改革对行政伦理建设的影响，进而结合大部制改革，相应地提出加强行政伦理建设的对策建议。

一、行政伦理失范现象的行政体制原因

行政伦理建设的途径主要包括构建行政伦理自律机制和构建行政伦理他律机制两个方面。行政伦理自律机制是指通过道德的说服力、引导力来影响和提高行政主体的伦理道德觉悟，使其能自觉地遵守行政行为规范，它是一种调节行政行为的内在约束机制。行政伦理他律机制则是运用法律制度等外在强制手段来构建行政伦理规范，它是一种规范行政主体行为的外在约束机制。

行政体制是行政伦理的他律机制之一。行政伦理是一个有机的体系，主要包括体制伦理、政策伦理和职业伦理三大类型，这三大类型的伦理是行政伦理的有机统一体，体制和政策是由人制定的，人归根到底是受制于体制和政策的，归结起来，行政伦理的有效运作与这三大伦理之间的和谐配合是密不可分的。行政体制是指政府职能界定、权责划分、机构设置、运行机制等各种关系和制度的总和。构建行政体制伦理是指将行政伦理的理念融会贯通到行政体制之中，即要以公共性价值规定政府职能的伦理内容，以公共利益为价值导向来划定各级政府主体之间的权限和责任，通过合理协调利益分配关系来设置政府机构，并要健全政府的公共伦理监督机制。从1978年以来我国30年行政体制改革的历程来看，以往行政改革未能形成克服行政伦理建设障碍的行政体制，成为行政伦理失范的重要原因。

（一）以效率为价值导向偏离了行政伦理的基础价值观

20世纪二三十年代的西方公共行政主张行政的价值诉求是效率，以效率为中心着实促进了经济的迅速发展，但也不可避免地造成失业、经济危机等严重的社会问题。此后，奉行凯恩斯主义的西方国家加大了国家对经济和社会的全面干预，一定程度上缓解了经济危机的压力，但是后来政府过度干预经济社会生活也带来了一系列的弊端。到了20世纪70年代，西方许多国家的经济陷入“滞胀”的困境，应运而生的“新公共行政”的价值诉求由效率转向公平，把公众的需求作为行政组织生存和发展的前提，强调政府的公共服务职能并着力改善公共服务的质量。20世纪80年代以来盛行的新公共管理运动倡导的服务化、社会化、分权化的理念推动了公共行政从管理向服务的转型。而20世纪90年代以来提出的“新公共服务”更是倡导维护公共利益，努力解决公共服务的问题。从西方国家公共行政理论价值导向的演变过程来看，从效率主义到公平主义，进而转向公共服务的理念，与行政伦理倡导的公平性、服务意识形成了内在的一致性。

与西方国家相比较，我国行政改革的价值导向也在经历从效率主义到公平主义的演变过程。改革开放以来较长一段时间，我国政府的工作重心放在经济上，实行管制型的政府管理模式，以效率为价值导向，政府长期主导资源配置或者直接进行投资和建设，确实实现了GDP的快速发展。虽然效率中心主义能够加快社会经济发展的步伐，但是政府过分注重追求行政效率提高的工具理性，必然忽视对社会公平的关注的价值理性。直到科学发展观提出以后，政府才意识到偏向以效率为中心的行政改革导致了许多恶果，造成利益分配不均，收入分配差距不断扩大而导致的两极分化，社会就业率降低以及社会保障体系建设明显滞后等有关民生利益的重大问题。由此看出，我国行政改革的效率主义导向偏离了行政伦理公共性、公平性等基础价值观，造成政府权力的异化，导致行政伦理失范现象的普遍存在。

（二）职能定位的偏差忽视了公共服务

政府职能是政府依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能的总和。政府应该履行全面的职能，它涉及政治、经济、文化、公共服务等社会生活的各方面。

长期以来我国政府在经济社会发展中扮演着重要角色，以效率为价值导向造成了政府在职能内部出现了职能定位主次不分的现象，使得政府把经济职能置于政府职能的首位，甚至唯GDP至上。政府主次职能的不平衡，使改革过分重视了政府在经济调节和市场监管方面的职能，而忽视了政府的社会管理职能和公共服务职能。当政府职能过多地倾向于经济职能的时候，GDP成为衡量政府绩效的主要标准，政府财政过多地倾斜于提升经济增长的支出项目中，必然减少对公共基础设施、公共事业等方面的投入，改革的成果无法惠及广大的人民群众，这与我国建设服务型政府的目标是背道而驰的。而政府过多地介入经济，也为行政主体的腐败提供了可能。政府运用行政手段过多地干预市场，阻碍了市场机制作用的正常发挥，造成市场经济运行中权责主体不对等，使得行政主体将公共责任市场化，可能因追逐私人利益而忽视了公共利益，极易造成行政主体道德失范。

政府最本质的职能是公共服务职能，因为政府切实履行公共服务职能不仅是实现社会的公平和正义、促进社会的发展进步、维护人民的根本利益的保障，也是推进行政伦理建设的关键所在。因此，政府对社会和市场的职能定位只有从管制转变为服务，并以公共性价值规定政府职能的伦理内容，才能促进政府职能的真正转变。

（三）部门利益的形成和膨胀侵蚀了公共利益

“小部门制”是计划经济的产物，“小部门制”行政机构的特点是：窄职能、小部门、多机构。这样的机构设置存在着诸多弊端：机构林立和某些宏观管理部门权力过于集中，容易造成宏观职能微观化，影响政府服务水平；职能交叉、政出多门、相互推诿责任等问题，致使部门权责脱节，极大地影响了行政机构的办事效率。而最大的弊端莫过于部门利益的形成，因为部门利益既是行政机构低效与行政主体权力寻租行为的源头，又成了进一步深化行政改革的绊脚石。同时，过多地注重部门利益的追逐，行政主体必定会忽视伦理道德对行为的约束作用，弱化了政府的自律性，极大地影响了对公共利益的寻求。改革开放以后，在历次行政改革中也一直有精简机构方面的措施，特别是1988年的行政体制改革，针对政府机构庞大臃肿的现状，对专业管理部门和综合部门内部的专业机构进行适当的合并裁减，但是从历次改革的效果来看却始终没有改变小部门制的状况。

部门在竞相追逐各自的利益过程中，使部门成为一种特殊的利益集团，弱化了廉洁自律的意识，模糊了部门的权责关系，致使部门的行政官员做出损害公共利益的行为，极易造成行政伦理失范。同时，过分追求部门利益，使得我国历次政府机构改革始终走不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环怪圈。而且，“以部门主导的公共政策过程，使权力部门化、部门利益化、利益法定化更加突出，部门利益已经凌驾于公共利益甚至国家利益之上，从而导致了公正政策的扭曲、变异”［2］。

（四）决策、执行、监督一体化的运行机制制约了行政伦理他律机制的有效性

经历了历次行政改革，行政管理体制中仍存在滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象。这与行政运行过程中对行政权力的监督制约机制仍不完善是休戚相关的，最主要问题在于行政行使的是决策、执行、监督一体化的运行机制。集决策、执行、监督于一身的“三权合一”的体制，造成了政府部门的决策职能与执行职能和监督职能不分的现象，使得权力过分集中，权力无法得到有效的控制，政策执行不力与不到位，而监督停留在一种形式化的状态，这极大地影响了决策的科学性、执行的有力性和监督的有效性。政府部门往往是自己决策、自己执行和自己监督自己，而且政府官员也是交叉任职，身兼三权，结果失去了他律和外部制约监督，极易造成行政伦理失范。

监督机制缺乏独立性和权威性，极大地影响了监督的有效性，缺乏强有力的监督和制约机制是行政伦理失范的客观条件。监督的不力和失效使得行政伦理的有效推进缺乏了制度上的保障，严重地制约了行政伦理他律机制的有效性。另外，我国还没有形成贯穿权力运行全过程的整体监督，致使监督往往只停留在其中的某一个环节，在决策和反馈的环节上监督不力甚至没有监督，导致行政主体滥用行政权力的行为得不到有效地监督和制约。

二、大部制改革对行政伦理的影响

（一）建设服务型政府的目标彰显了行政伦理的价值导向

党的十七大报告首次提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。温家宝总理曾谈到，服务型政府是“为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务”，而大部制改革的目标指向是构建服务型政府。与管制型政府相对应，服务型政府的价值理念在于政府要为公民和社会利益工作，而相对于以效率为价值导向，建设服务型政府的目标旨在塑造政府以人为本、执政为民、公平正义等伦理品格，这与行政伦理的价值导向形成了内在的一致性。大部制改革正在努力强化行政主体的服务意识，以公共利益为价值导向来划定各级政府主体之间的权限和责任，把公共利益最大化作为衡量公共服务水平的唯一标准。

建设服务型政府，在伦理上的首要要求就是政府应该具备以人为本的理念，而大部制改革也正在致力于政府工作应该顺应民意、关注民生、保障民权，这也是此次改革最显著的特色之一。新组建的许多部门都在致力于解决关系国计民生的重大问题，例如：就业乃民生之本，新组建的人力资源和社会保障部，目的在于完善就业和社会保障体系；组建住房和城乡建设部，加快建立住房保障体系和加强城乡建设统筹；针对业已存在的食品、药品安全监管问题，将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，旨在为人民提供安全的食品和药品。

（二）实现政府职能的转变促进了行政伦理公共性价值的实现

政府职能是行政体制的核心内容，但是长期以来我国政府在职能定位上的偏差，弱化了政府的公共服务职能和公共服务能力。大部制改革的关键在于正确实现政府的职能定位和部门间职能整合，从而真正实现政府职能的转变。大部制改革突出强调了政府的公共服务职能的作用和地位，并用行政伦理的公共性价值规定了政府职能的伦理内容。

党的十六大提出了“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的十六字方针，对政府职能做了全面、科学的描述，也明确了政府职能转变的目标。在顺应大部制改革的要求下，转变政府职能就是摆正政府在市场经济中的位置，从而实现管理行政向服务行政的转变。在社会主义市场经济条件下，政府必须对自身有明确的定位，分清政府、社会、市场的职责，使政府不再直接参与经济活动而主要进行宏观调控，通过完善机构设置来加强市场监管，实现政企分开，而职能转变最为关键的是政府应该特别增强社会管理和公共服务职能。这就意味着，政府必须将公共资源更多地投入有关社会发展的领域，更加重视有关国计民生的公共利益和公共服务，从而促进行政伦理公共性价值的实现。

（三）大部制的运行机制能提高行政伦理他律机制的有效性

针对决策、执行、监督一体化的运行机制所导致的问题，大部制改革着力推进决策权、执行权和监督权的适当分开。2007年党的十七大报告指出要建立决策权、执行权和监督权相互分离、相互制约又相互协调的权力关系。建立与健全良好的权力运行机制能有效地提高对于权力的监督水平，对防治行政伦理失范具有非常积极的作用。

从西方各国的改革成效来看，政府改革充分地发挥着大部门制的优势，强化综合性政府机构，绝对不仅仅是部门机构之间的简单合并，而是政府权力结构的重组，其国家机器在运行过程中实行决策、执行、监督三权分离的模式。在西方国家，重大决策由专门的大部委制定，由中介组织或独立机构执行，另外有独立的监管机构，从而确保监督有力，杜绝行政主体权力寻租行为的产生，从外部保证政府更好地履行公共服务的职能。

借鉴西方国家的经验，我国在大部制改革中主张成立专门的执行机构，使得决策机关只有决策权而无执行权，执行机关只有执行权而无决策权，在职能上不让决策机关和执行机关重叠交叉，让执行机构与决策部门间形成明晰的责任关系，以责任强化行政主体伦理自律的意识。同时，努力健全各部门、系统内部权力的合理配置和使用权限，形成部门内部的权力制约与协调机制。而监督机构单独设置，与决策机构和执行机构相分离，将监督落实到行政运行的始终，特别是加强对决策和反馈环节上的监督，从外部约束政府官员的行为，强化行政伦理的他律机制。这样的运行机制能确保决策科学、执行有力和监督有效，能明显减少因权力过分集中而导致的腐败现象。

（四）大部制改革的可能性负面影响

首先，大部制改革的确可以在一定程度上打破业已存在的部门间利益争夺的局面，能整合一些职能相近的部门，但是，大部门的形成也会带来部门内部协调的困难。若新整合的部门内部之间没有形成一种良性的合作关系，使得内部矛盾冲突难以协调，容易造成行政主体以不正当的方式谋取私利，由此导致一系列行政伦理失范行为的发生，也会影响行政机构运作的效率。

其次，在大部制改革之前，各个部门处于一种林立的状态，造成权力的相对分散和利益的相对分割，这在一定程度上发挥着权力相互制衡的作用。而大部制改革也极有可能将从前分散的部门利益聚积成更大、更集中的部门利益，这势必会加大行政权力监督的难度，为行政寻租行为提供更大的空间。所以，大部制改革如何消除由此对行政伦理所造成的负面影响，更好地协调部门利益，更有效地发挥监督的作用，将是改革成败与否的关键问题之一。

三、以大部制改革为契机，加强行政伦理建设的对策建议

（一）以服务型政府蕴涵的伦理精神为导向，加强行政主体的伦理建设

大部制改革重在把追求公共利益和履行公共服务作为服务型政府的本质，因此，服务型政府就必须牢牢把握以人为本的服务理念，把握公共化和服务化的角色定位，以维护公共利益为行为宗旨，以实现社会的公平正义为目的。石国亮（2009）认为，与服务型政府相应的伦理精神应当包含五大方面：公正精神、责任精神、自律意识、协调精神和宽容精神。必须以服务型政府蕴涵的这些伦理精神为导向，加强行政主体的伦理建设。

首先，行政主体在履行自己的职责的时候往往会遇到有关道德义务的矛盾，产生角色冲突的问题，陷入为公众谋利还是为个人谋利的角色冲突，使行政主体常面临着艰难的伦理选择。因此，在建设服务型政府的过程中，要不断地对行政主体进行行政伦理道德教育，使之改造自己的主观世界，树立正确的利益观和权力观，从而将自己的伦理角色准确定位为“公共人”。其次，通过广泛培训的方式，培养行政主体的行政伦理情感和信念，强化行政主体的伦理责任意识，促使行政官员自觉地将“官本位”意识转化为“民本位”意识，自觉履行对实现公共利益的责任。除此之外，可以将政府工作人员选派到改革和建设的一线，到人民群众最需要的基层，去接受艰苦的磨砺和考验，以培养公务员的公共服务精神。这些措施能从不同的方面提高行政主体的伦理自律意识，加强行政主体的伦理建设。

（二）加快职能转变的进程，强化政府职能的伦理内容

加快政府职能转变的进程，促使政府的职责和功能按照行政伦理的要求实行相应的变化，从而切实以公共性价值为导向，强化政府职能的伦理内容。

首先，要按照行政伦理要求从整体上重新安排政府的职能结构，即要在全面履行政府职能的基础上，突出强调政府的社会管理职能和公共服务职能。在社会管理职能方面，“加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配的职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定”，一定要着眼于与公共利益切实相关的问题。政府要更加强化公共服务职能，加大对公共基础设施、公共事业等方面的投入，强化公共服务体系，以公共性的伦理要求贯穿于社会就业、社会保障、教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业的各个方面。

其次，要按照行政伦理的要求合理科学地配置政府的内部职能，即要把政府的伦理内容深入贯彻到各政府部门的职能之中，要求各级政府部门时刻牢记为公众提供公共产品和公共服务的重任。同时，要赋予公众对政府决策更多的参与权，使得行使行政职能的过程是一个权力在阳光下运行的过程，防范因权力寻租而导致的腐败行为。

再次，从政府职能的伦理要求出发处理好转变职能和机构改革的关系，要意识到转变职能对机构改革所发挥的关键作用，因为机构改革不是简单的裁减人员，而是要与职能转变的要求一一对应，这样才能真正地使机构改革走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环怪圈。

（三）加强行政伦理监督，抑制大部制改革的可能性负面影响

按照大部制改革的设计，要在政府内部逐步健全决策、执行、监督相互制约又相互协调的运行机制。这就要求在政府内部合理地配置行政职权，科学地划分决策权、执行权与监督权，优化政府的组织结构。

借鉴西方发达国家加强行政伦理监督的经验，加强法制化和制度化的约束，建立专门的行政伦理管理机构。美国联邦政府的伦理管理主要集中于外部控制，是着眼于组织结构的合理安排或是通过立法、制定组织规则、设立严格的监督机构等外在制度来督促行政伦理的实现［3］。美国主要是通过法律、制度和机构等外部制约机制来规范行政主体的行政伦理行为。这种通过外在强制性手段，建立相应的管理机构、加强行政伦理立法、践行行政行为的奖惩制度的制度化形式，能加强和完善行政人员的监督制约机制。而加拿大在行政伦理建设方面也有着自己特色，该国的特色之一在于建立了专门负责行政伦理事务管理的机构——利益冲突和伦理协调委员会办公室，从上到下设置了相应的机构，统一的行政伦理监督机构能够有助于整合政府推进伦理建设的力量[4]。这一经验值得我国借鉴。同时还要将行政改革的成果法制化和制度化，通过制定完备的法律法规将改革的成果上升到制度化的层面，为有效监督提供法律保障。

[1]陈振明.公共管理学原理［M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[2]汪玉凯，等.中国行政体制改革30年回顾与展望[M].北京：人民出版社，2008.

[3]朱卫卿.论共和主义政治权力观的演变[J].贵州社会科学，2009，（12）：39—42.

[4]韩莹莹.当代美国联邦政府伦理管理探析[J].行政论坛，2009，（4）：75—79.

2010-04-20

1.郭渐强（1962— ），男，湖南茶陵人，湖南大学政治与公共管理学院教授，行政管理系主任，研究方向为公共行政；2.李芳慧，女，湖南湘潭人，湖南大学政治与公共管理学院研究生。