财政民主是构建和谐社会的基石*(上)

□ 周 赟

(湖南省长沙市地方税务局五分局,湖南 长沙 410005)

随着改革开放的进一步深入和市场经济的发展,民主意识和诉求,多元化的权利制衡机制,高度的开放性和民众积极参与已成为我国社会政治经济生活中不可阻挡的潮流。因此,财政民主已成为构建我国社会主义和谐社会的基石,成为推进政治改革与政治文明的必然趋势。同时,财政民主也是反对党政官员腐贪和提高党的执政能力的根本措施之一,也是推动我国民主政治现实的切入点。

一 财政民主是中国经济和社会发展的内在要求

历史有其自身的发展规律,它是不以人的意志为转移的。人类社会从野蛮走向文明,从专制走向民主是不争的历史事实。这一社会发展的客观规律是任何人都无法回避和改变的。宪政民主的国家制度是人类曾为之努力奋斗的目标,如今已逐渐成为现代社会的普世价值。而民主宪政的基础就是财政民主。财政民主是民主政治制度的根本,在宪政民主中处于核心地位。

(一)财政民主是实现政治民主与社会和谐的基础和先决条件

所谓财政民主,就是政府依法按照民众意愿,通过民主程序,运用民主方式来理政府之财。政府之财是哪里来的?众所周知,无论是过去,现在还是将来(只要有政府存在),任何政府其本身都不能生产财富,政府的财政收入必须仰赖公民的财产或财产权的让渡。而公民基于自由意志而订立的社会契约,制定法律,把归属于公民个人的部分财富让渡给政府,以此来换取国家对公民个人财富的保护。同时,公民也把本属自己个人的权利委以国家,并以此来换得国家对个人权利的保障。国家的财政和权力便因此而生。由此可见,公民是国家权力的委托者,是国家权力和财产的主人,是国家权力和财政的所有者和拥有者。

主权在民。人民是国家的主人。

政府的公共权力和财政是来源于公民的授予和让渡,是由公民的权利和财富派生和转化而来的,一句话,它是公民赋予的。政府只是公民权力和财政的受托者。在公民和政府的法律关系中,公民是享受权力的一方,政府是履行义务的一方。政府的财权源于民,并应受制于民。

公民依据主权在民的思想和理论,要求财政民主,对政府的重大财政事项进行审批和监督是天赋之权。

公民同意是国家财政权形成的合法性基础,财政权必须以保护公民私有财产权为目的和归依,而财政民主则是公民财产权实现的制度基础。在社会主义民主制度下的我国公民(纳税人),人人都是国家和社会的主人,他们有权依据宪法制定财政方面的制度和规则,每个公民都具有平等的、自主的意志和理性行为,享受权力并负有义务。但是,在现实生活中,不可能人人都能出席全国、全省、全县的财政会议直接参与国家和地方各级政府财政制度和规则的制定,那么,他们的主人地位和财产利益如何得到保障呢?其办法就是通过代议机构(在我国则是人民代表大会)来对政府的重大财政事项和行为进行审批和监督。所以,《宪法》规定:中华人民共和国的一切权利属于人民。因此,财政民主是我国宪法规定的人民主权理论在财政法领域中的落实和体现。国家的基本任务从政治方面看就是实现所有公民的民主、政治平等和基本的政治权利,以及公民在法律面前一律平等。从经济方面看,就是实现经济的自由,增加财富的机会,增进社会整体福利,促进社会福祉。财政民主是人民民主在财政领域的具体表现,它体现民主与法治精神,体现政治民主和经济民主的统一。

财政是国家政权赖以生存的经济支柱,财政充足,国家政权就稳定,反之,社会就动乱,政权就动摇,甚至丧失。从世界历史看,古罗马帝国的衰亡,其主要原因是政府财政的枯竭。统治者无比奢华、大肆挥霍数百年来积累起来的财富,广大人民和奴隶,像蚂蚁一样的辛勤劳动,却食不饱腹、衣不遮体,一批又一批都饿死在贫民窟里,无人理睬。贵族官僚的利益至高无上,贫民百姓的价值则轻于鸿毛。社会矛盾异常尖锐,当异族入侵时,罗马人民并不积极抵御外国入侵者,眼睁睁地看着罗马帝国灭亡。18世纪法国路易十六王朝灭亡,也是由于财政经济的崩溃。当时的路易十六王朝,国库空虚到了极点,政府背上 400亿法郎的巨额债务,而国王和王后及其贵族官僚却挥金如土,过着穷奢极欲的生活。1787年百年未遇的一场严寒袭击了法国,庄稼在田野上被冻死。近 2000万饥民到处哄抢面包,全国各地危机四伏,国家政权处在风雨飘摇中。终于到了 1789年 7月爆发了法国大革命,人民把国王路易十六送上了断头台。从中国历史上看历代王朝的更替,几乎都是由财政经济崩溃诱发的。其中最有代表性的要数宋、明两朝。北宋由于外患频至,军费开支浩繁,加之冗员冗兵冗费不可胜计,每岁还得向辽、金赔款,岁输银少则 50万两,多则数百万两,失地辱国,税收减少。待到南宋,版图狭小,半壁河山,税赋锐减。朝廷财政支绌,几近崩溃。社会贫富悬殊,民不聊生。虽有志士仁人和卓越政治家、理财家企图改革,以挽救危局。但终因政治黑暗,官僚贪腐,财政破产而亡。明代自明英宗到明神宗百余年间,财政一直是匮乏。明中叶后,内忧外患,接踵而至。外有鞑靼、日本和满清累犯,边患频发,没有一日安宁。故冗兵极多,军费支出浩大。国内政治浑浊泄沓,冗官冗费众多,纲纪败坏,官吏贪腐,国家财政亏耗,日臻匮乏。政府为筹措用费,滥发纸币。造成通货膨胀,物价飞涨,百姓痛苦不堪。民贫国匮,最终导致李自成领导的农民起义,腐朽没落的明王朝就此灭亡。

财政是横亘一国政治、经济领域,构成一定经济制度下政府进行资源配置、提供公共物品的政府性经济组织安排和政府性经济行为的规则体系。财政是政治和经济的集中表现。一个国家的财政状况往往反映其国家的政治清明还是浑浊、经济繁荣还是颓败的现实。财政是国家政治经济好坏的试金石。

从我们建国 60年的历史看,什么时候我们坚持了财政民主,政治就稳定,经济就发展,什么时候放弃了政治民主,政治上就出现动荡,经济上就遭到破坏,甚至倒退,几近崩溃。如 50年代初,我们党内党外政治上民主做得好,社会经济就发展,人民生活就安定,60年代,党内党外民主缺失,国家实行集权财政,政府掌控着整个社会资源的配置、劳动力自身都被基层官员控制,更不必说财政民主问题,社会生产力遭到极大破坏,物质财富严重匮乏,在这种集权财政统治下,社会普遍贫穷。到 70年代中期,中国社会经济走到了崩溃的边缘。人民遭受了深重的灾难。中华民族是世界最伟大的民族之一。诚如恩格斯所说,一个伟大的民族要善于从自己的错误中学习。经历了 60年代至 70年代初的 10余年的苦难历程后,中国人民从自己的错误中学习到了历史的教训,被迫摒弃了计划经济和集权财政,实行了改革开放,摸着石头过河,探索富民强国之道。改革开放 30年来,中国社会经济发展取得了举世瞩目的巨大成就。这 30年是我国经济实力增长最快的 30年,也是广大人民群众得到实惠最多的 30年,同时也是广大人民群众权利意识觉醒和复苏最广泛的30年。当困扰中国老百姓几十年的吃饭问题,即温饱问题解决以后,人民群众的权利意识越来越强烈。尊重需求和自我实现的需求被提上日常议事日程。他们要求政治民主,呼吁政治体制改革及时赶上经济体制改革的步伐,以铲除社会经济发展的路障。30年经济体制改革的巨大成就,如今已成为推动政治体制改革的强大动力。

我们已步入权利时代,一切权利属于人民,人民要用自己的权利约束政府的权力。有效制衡政府及其官员的权利。

胡锦涛同志顺应历史的潮流在党的十七大上,提出了构建社会主义和谐社会的英明论断。2008年 3月,他在再次当选为国家主席后诚恳地向全国人民表示要“诚心诚意接受人民监督,干干净净为国家和人民工作”,把“还权于民”接受人民监督提上了党的议事日程,也就是说把政治民主提到了深入改革的前沿。

财政民主是政治民主的根本,处在经济民主和政治民主的核心地位,所以,财政民主是我国社会经济与政治发展的必然要求和内在需要。

经过 30年的改革开放,旧的矛盾解决了,新的矛盾又显露出来,这个新的矛盾就是社会不公正。其根本表现是对改革的代价承担和对改革成果的分享错位。广大人民群众尚未充分分享改革开放的伟大成果。而改革获利最大的是各级掌权者及其亲属、少数暴发户,改革收益较小是工人和农民。而对改革的成本和风险的付出,后者比前者大得多。于是社会出现了分配不公,贫富悬殊,腐败严重,底层群众的权益受到损害。政府权力不适当的扩张,官员的利益不断得以强化,却把国家财政本应承担在医疗、教育、住房、社会保障方面的责任推卸给民众。于是,官员和少数人成为改革中既得利益的强势集团,而广大下岗工人和农民成为弱势群体。强势集团凭借自己的权利和资本,左右改革中的政策和措施,“改革目标部门化,部门利益政策化”,以巩固和扩大自己的既得利益。而弱势群体则利用党的法律和政策,诉求自己的权利,捍卫自己的合法权益。这就是当今中国社会两大矛盾:官民矛盾和劳资矛盾。造成这两大矛盾的根源就是权利没有制衡的上层建筑;资本没有被驾驭的经济基础。当今中国社会一切不和谐的总根源就是权力的贪婪和资本的贪婪的恶性结合。解决这个寄生在中国社会政治与经济机体上的恶性肿瘤的切入口就是首先实现财政民主。

无论是制衡权力,还是驾驭资本,都需要民主政治制度。而财政民主就是实现政治民主和构建和谐社会的基础和先决条件。

(二)财政民主是防止腐败和提高党的执政能力的根本保证

按照马克思主义的需求层次理论,人一旦解决了基本生存问题之后,必然会提出更高层次的需求。因此,当我们走出温饱社会以后,就得根据新的情况,调整我们的发展思路。这个新的发展思路就是社会主义民主政治、经济、文化和社会发展必须同步发展。但遗憾的是,当我国经济快速发展,积累了雄厚的物质基础时,却导致了经济建设的一条腿独长,政治、文化、社会发展另一条腿短,成为一个坡脚前进的巨人,给我国的全面进一步的发展埋下了巨大的隐患。这就造成中国当今社会出现的两大矛盾和社会上存在的大家最关注的问题。早在 1993年邓小平同志就预见到了今天中国存在的问题,他说:“现在看,发展起来以后的问题不比不发展时少。”同时他还强调:“富裕起来后财富怎样分配,也是一个大问题。”“社会主义最大的优越性就是共同富裕,这是体现社会主义本质的一个东西。如果搞两极分化,情况就不同了,民族矛盾、区域矛盾、阶级矛盾都会发展,相应地中央和地方的矛盾也会发展,就可能出乱子”。邓小平同志料事如神,当今我国社会出现的腐败问题、突发性群体事件、内需不足等问题,都是发展起来后出现的问题。根本原因是分配不公。广大处于底层工农大众收入偏低,消费需求严重不足,使得我国经济发展对外依存度超过 45%,在世界金融风暴的冲击下,各种社会问题、各种矛盾便突显出来,直接造成我国经济发展后劲乏力。这个问题不解决,“发展下去总有一天会出问题”(邓小平语)。

邓小平同志所说的“出乱子”、“出问题”,就是担心通过 100多年的浴血奋战、流血牺牲,才获得的政权,可能得而复失。正如著名的“窑洞对”所谈及的“周期率”问题,1945年黄炎培同几位民主人士访问延安,谈到治国的方略,他对毛泽东说,希望中共诸君找出一条新路,跳出“其兴也勃焉,其亡也忽焉”的周期率。毛泽东答道:“我们已经找到了新路,我们能跳出这周期率。这条路就是民主。只有人民来监督政府,政府才不敢懈怠。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”

如何防止“出问题”、“出乱子”、“人亡政息”呢?毛泽东指出的唯一道理,就是“民主”,让“人民来监督政府”。只有人民来监督政府,掌控政府权力的官员才不敢腐败,不能腐败。

毛泽东最痛恨干部腐败,早在 1951年他就亲自批准杀了党内高级干部中的大贪污犯刘青山和张子善。他说:“杀刘青山、张子善时,我讲过,杀了他们就救了二百个、二千个、二万个啊!我们共产党不是明朝的崇祯,我们不会腐败到那种程度。谁要搞腐败那一套,我毛泽东就割谁的脑袋。我毛泽东若是腐败,人民就割我毛泽东的脑袋。”(转引自《北京政协》1977年第三期)

改革开放 30年来,虽然经济上取得了巨大成就,但由于政治改革不同步,财政民主缺失,官员腐败现象与日俱增,而且呈现出向上层高官贪腐和集团贪腐、窝案频发的趋势。尽管我们党和国家一直在反腐败,但贪腐现象未得到抑制。据有关统计,2003年至 2008年上半年,中国共判处县处级以上官员 4525人,同比上升 77.52%。这五年内,涉嫌贪污等刑事罪被立案的省部级官员有 35人,而 1993至 1998年间,这个数字为 7人[1]。2006年以来揭露处理的高官有上海市原市委书记、中共中央政治局委员陈良宇、北京市前副市长刘志华、天津市人民检察院原检察院长李金宝、国家统计局原局长邱晓华、海军原副司令员王守业、山东省委原副书记兼青岛市委书记杜世成、国家药监局原局长郑筱萸等等。涉案金额大得惊人,从目前暴露的重大案件中,多的竞达 2亿元之巨。

更使人揪心的是,在无数被揭露查处的贪腐案件中,一是地方腐败已不是个人作案,而是团伙犯罪,即所谓“窝案”,如黑龙江以韩瑞芝为首的“卖官链”、湖南省郴州市李大伦等人腐败案以及上海社保基金案。二是监察监督别人的纪检、司法部门本身也频频曝出贪腐案。如最高人民法院原副院长黄松有涉及广东省的一宗金额达 4亿元人民币的腐败案、湖南省高院院长吴振汉和 10多名法院负责人、法官严重违法违纪、湖南省郴州市纪委书记曾锦春用自己的权力,收取企业“保护费”聚敛大量钱财。

从以上贪腐大案实例中,我们可以清楚地看到,官员的权力,无法制衡。他们利用自己的权力,想方设法攫取社会财富,人民无法监督,甚至连监督他们的纪检、司法部门都同贪腐官员沆瀣一气,同流合污、上下其手,肆无忌惮地侵吞社会财富,给人民和社会造成严重危害。而拥有资本的豪强新贵则用自己手里的金钱作为“武器”,勾结腐败官员,掠夺底层人民的财富,他们用“权力 +资本”这一“新武器”所向披靡,造成社会贫富悬殊和种种黑暗现象,并促使社会道德日益沦丧。他们之所以能得心应手,关键就是缺乏财政民主,政府财政处于信息不公开、收支不透明,各种资本运作完全是处于黑箱操作中。所以,他们就能利用自己手里的权力、资本赚更多更黑的黑心钱,给人民与社会造成极大危害,却得不到法律的公正惩罚。如果我们有了财政民主制度,并强力推行之,就能斩断权力与资本恶性结合的这只罪恶的黑手。使之不至成为危害人民和社会的野兽。政府和官员的权力如果得不到制衡,它就会自我膨胀成为吃人的老虎,对于这只老虎,只能依靠人民掌握的权利,用法律这只笼子,把它关起来,他才不会滥权,不会危害人民和社会。18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。说也奇怪,就是品德本身也需要界限的。”(《论法的精神》第 154页)19世纪英国历史学家约翰◦阿克顿勋爵有句名言:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”,权力本身就具有扩张性和腐蚀性,在市场经济条件下,如果缺乏民主制度和法治对掌握公共权力的人实行有效的制衡和监督,权力的拥有者就会以百倍的疯狂千倍增长的贪婪掠夺人民和社会。以权力为工具去攫取他所欲求的金钱与美女。为了获得这两个“宝贝”,他们就无耻地与积聚大量资本的商人勾结,结成权力与资本的罪恶同盟,肆无忌惮地吞噬改革的成果和吸取人民的血汗。如果我们的党依靠这批人来建构社会主义和谐社会,那简直就是为虎添翼。由于我们现存体制和制度上的种种弊端,使权钱交易、权色交易和严重的腐败现象得以滋长和蔓延。邓小平同志曾指出:“如果不坚决改革现行制度中的弊端,过去出现的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革,人民才会相信我们的领导,才会信任党和社会主义,我们的事业才有希望。”(《邓小平文选》第二卷第 333页)在现行的体制和制度进行坚决彻底的改革之前,首先实行财政民主,以此作为切入口是防止腐败蔓延、提高党的执政能力最切实可行和行之有效的办法。在市场经济尚不完善、民主和法治制度还不健全的当今中国,要扼住权力的扩张和滥用,要制止腐败作风的蔓延,唯一的办法是先行财政民主。只有财政民主,重大财政事项公开、透明,人民能有权并切实对政府的财政行为实行了有效的监督,贪腐官员想贪污受贿便有了困难,便不会像现在这样得心应手了。只要扼止了党内干部,特别是高级干部的贪腐行为,我们的党才有希望。否则,想不当李自成都不可能,苏共亡党的教训不可不吸取。

二 目前我国在财政民主方面的严重缺失

邓小平曾指出:“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化。”(《邓小平文选》第 2卷第 168页)民主政治是构建和谐社会的必要条件,只有通过民主政治,才能最广泛地调动人民群众建设社会主义经济和文化的积极性。只有民主政治才能使人民真正成为自己生活的主人。因为民主政治是使国家权力回归社会、回归人民的唯一必由之路。只有民主政治才能实现人民对政府权力的制约和监督,才能防止公共权力背离人民的意志和利益。人民的意志和利益是监督公共权力的根本力量。所以民主政治是各种权力腐败的天敌。政治民主的核心是财政民主,而在民主政治尚未完善的我国,财政民主同样严重缺失,主要表现如下:

(一)财政权限是行政主导模式,财权过于集中于政府

改革开放 30年来,我们虽然开始推行了市场经济,但在财政上仍然是行政主导,财政权力高度集中于政府,还未脱离计划经济的窠臼。行政管理本位思想十分严重,即官本位观念根深蒂固,没有体现人民的意志和利益。主要表现在:⑴人民代表大会在财政方面的权威性不强。中华人民共和国宪法赋予了人民代表大会在财政方面的高度权威性,但在现实生活中,人民代表大会在国家机器构成上属于相对薄弱的环节,而政府在财政权力的配置上属于更具有实际的权威,人大的权力机关地位往往只具有法律上的宣示意义,对行政机关的制约还很乏力。这样,财政活动的民主决策和民主监督就无法保证。如在推行经济市场化改革的 30年间,主要投资项目均由行政部门主导,国家主导的投资项目一直是经济增长的主要动力,而这恰恰是计划经济所遗留下的深深烙印。又如世界金融危机冲击全球时,为了保稳定保增长,政府出了重拳,就在世界各国都在主要基础设施建设项目纷纷延期之际,我国决定在 2009年至 2010年两年内投资 4万亿元人民币,用于兴建铁路、地铁以及机场等基础设施。这一揽子方案全由国务院出台,而非全国人大预算委员会制定。财政权力过分集中于政府,财政活动仅在行政机关系统内周而复始地循环和运转。政府财政运行过程基本上是封闭的,财政活动似乎成了与权力机关及社会公众无关的纯粹行政管理行为。政府在财政活动中,往往片面关注行政和经济效率,而不是更加全面妥当地考虑社会公众的合理诉求,有的群众甚至觉得自己的主人翁地位仅仅停留在法律条文上。由于财政预算民主的严重缺乏,新中国成立 60年来,只有 1956年黄河规划和三门峡水电工程建设项目和 1992年三峡工程建设项目的投资预算是通过全国人大审议批准的。而南水北调工程其投资总额达 3500亿,建设工期30年;国家大剧院 50亿的预算,都未提交全国人大审议批准。这难道不能说是政府对公民在重大财政事项的决定权方面的剥夺吗?[2]再看政府组织财政收入的主要手段是税收,税收是国家财政收入的主要来源。但税收如何征,征多少,应该对纳税人有所交代,增加什么税种,税目应征得纳税人的同意,即必须通过人大立法,而我国缺失的正是税法体系中法律层级。不少税种根本未通过人大立法,而是行政部门(国务院或国家税务总局)以“通知”、“办法”、“决定”的文件形式定的。如 2007年 5月 30日财政部对证券(股票)交易即印花税调整,显然有违财政民主和法治化。此政策出台前一周,有传言要上调证券印花税,财政部有关人员出面辟谣,而时过四天,却突然宣布:“经国务院批准,财政部决定从 2007年 5月 30日起,调整证券(股票)交易印花税税率,由现行千分之一调整为千分之三。”这种前后矛盾的做法大大有损于政府的公信力,是我国财政民主缺乏的一大表现。

我国目前的财政决策过程中,缺乏财政民主机制。财政预算基本上是由行政部门单方面决定。民众无法直接或通过他们的代表参与决策。就是全国人民代表大会审查政府预算时,也是流于形式,全国人大代表审议有关财政问题的报告和议案,几乎从不涉及具体的财政收支项目,自从有计划经济以来,人们头脑中就存在着一种莫名其妙的“传统”意识,认为财政收支数字属于国家机密,即使是中央级预算,也往往只有一个大概总数。人大代表只能讨论这一年的财政政策是“松”还是“紧”,至于具体的收支来源、数额、走向以及效果等,都不在讨论之列。连全国人大代表尚且只能知道国家财政之大概,惶论财政民主、公民的知情权和监督权!每年一次的全国人大会议对于行政部门所提交的年度预算安排几乎提不出什么是现实性意见,舆论批评全国人大对中央级财政预算审议和批准,只是“走走过场”、“有名无实”、“独具形式”而已。正因为如此,我国政府收入充裕,财政高度集中在政府。早在2007年,政府的全部收入就高达 9万亿元,除了土地出让的 1万亿元外,还有行政性收费 1.66万亿元。在一个 GDP仅为 30万亿元的经济体中,政府就拿去了1/3。

由于财政民主缺乏,财权过于集中于政府,造成现行财政“缺位”与“越位”严重,官僚腐败盛行。预算制度形同虚设,财政透明性太低,预算水分太大,政府花钱没有约束和监督。据国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组引用的权威数字显示:2004年全国公款吃喝 3700亿元,公车消费 3986亿元,公款出境旅游性消费 2400亿元,三项相加超过 1万亿元。又据全国人大常委办公室特约研究员王锡锌说:“政府一年公款吃喝、公费出国和公车开支(即“三公”开支)占全部行政开支的 30%。这个数目意味着,如果用于补贴贫困人口每人每年可分得 6万多元,曾被称为“盛世德政”之举所取消的农业税,也不过是区区 400亿元。2008年中央财政对养老金的补贴也不过才 800亿元(见《作家文摘》2009年第 1期)。如按王锡锌同志提供的数字推算,我国行政费用开支每年当接近 3万亿元。据统计,2008年我国税收收入 5.78万亿元,而行政费用开支就占了一半。其比例之高,这大概在世界上都是罕见的。这就是财政权限行政主导、财权过于集中于政府的结果。

(二)预算缺乏相应的民主博弈机制

在市场经济制度较完善的国家,由于人民有不同的偏好,预算的规模与机构问题,往往成为国会议员、代表和行政官僚、政党乃至总统之间高度争议性的难题。由于关系到社会各集团和全体社会成员的直接利害关系,人人都希望能在预算中体现自己的利益,故在整个预算决策过程中的竞争和角力是十分激烈的,而最后形成的预算方案往往是各方利益的相互妥协和包容。以使上下层、官员和公民、总统与贫民各自的利益的各方都得到照顾,特别是国家公民的利益得到保护,当议会议员讨论和审批政府预算时,议员常为某一财政支出项目争论不休,短则数周、长则数月,小到一座桥梁、一条公路,大到飞机、导弹、航天项目。但在我国预算的民主博弈过程是匮乏的,人大代表和民众无法参与政府预算编制,民众的合理要求无法反映到预算中去。就是人大会议审批预算阶段,政府提供预算的报告往往缺乏必要的细节,代表们不知就里,无法监督,甚至连“形象工程”、“政绩工程”预算案也糊里糊涂给顺利通过。被通过的预算在执行阶段,政府往往能轻而易举地自行其是,超预算和随意调整与变更相关项目和数目,根本不顾及人大通过的预算方案的严肃性。更有甚者,在我国各级地方政府都存在所谓“预算外资金”制度与非税收入(还有各单位均有“小金库”),这些资金根本不受立法机构和社会公众的审查监督,他们都可按照自己的需要去任意扩张本部门、本单位的利益,乱收费、乱摊派,乱罚款各种非法行为长期以来难以遏制。

(三)中央与地方财政权力配置问题尚未纳入宪法范围

在市场经济制度完善的国家,中央与地方的财政分权应属宪法确定的事项。即使宪法没有确定,也应由最高立法机关(在我国则是全国人民代表大会或人大常委会)以法律定之。而我国,从纵向财政分权的程序上看,中央与地方之间缺乏规范博弈。现行中央与地方的财政配置是在国务院制定的《关于实行分税制财政管理体制的决定》(【1993】国发第 85号文件)中进行规定的。而我国宪法和经全国人大立法的中央与地方财政权力配置的法律还是一片空白。由国务院下文确定中央与地方事权和财权划分格局,那么中央政府作为利益主体,一方面自然切割得到的“蛋糕”大,地方切割得到的“蛋糕”小,地方财政权自然被削弱。而省以下政府层层向上集中资金,基本事权却不断下移,如污染治理、社会保障、社会福利、教育、文化、科学事业等。于是,在我国就出现了财权划分与事权划分严重不对称,中央与地方财政权力配置不合理。中央对地方有财政转移支付,但不能解决根本问题。地方政府为得到中央政府的财政支持,不断“跑步(部)前(钱)进”,而这又造成国家部级官僚“权力寻租”,滋长中央政府高级官员的贪腐。现在我国地方政府,特别中西部欠发达地区的县级政府财政,捉襟见肘,财政支出基本上是用于“吃饭”,用于发展其它事业的财力极其有限。据测算 2002年全国 2860个县(市)中预算赤字高达 706个,占比达 25%,而 41040个乡镇政府负债总额已达 1770亿元,平均每个乡镇负债 430万元。我国地方政府总负债至少在 1万亿元以上,不少地方政府财政濒临破产[3]。

由于中央与地方财政权力配置未被宪法确立,中央与地方利益分配不公正,不科学,造成中央财力过大,地方财力过少。源盖于财政民主的缺乏,同时,财政民主缺失是造成政府财政不透明、不公开、部门权力寻租官僚贪腐的主要原因。并为滋生腐败提供了温床和保护。

(四)国有资本经营预算制度尚未建立

目前,我国还没有建立完善的国有资本经营预算制度,经营性国有资产的收入和支出实际上是游离于人民或人民代表会的监督之外的。各地政府对国有企业进行的直接投入和大量补贴,都是用纳税人的钱和广大国民在银行的储蓄,而这些直接投入和大量补贴,人民均处于不知情、人大会议未进行审议的情况下发生的,同时,大量的国有企业,尤其是中央企业多年来并未上缴红利,以增加政府的财政收入,改善人民的福利,使得普通公民无法享受国有企业增收的好处,相反,这些好处都被企业高管(实质上是政府官员)和其内部职工吞食了。如中国平安保险公司董事长马明哲年薪(2007年)6600万元。具有国资背景的格力电器董事长朱江洪年薪(2008年)4000万元(见《监察风云》2009年第 8期)。这就是目前“取之于民,而用之于官”的现实。这是很不正常的、极不公正的现象。改革开放 30年来,国有企业(包括银行、保险、航空、电力、电信、石油、铁路、重工业等垄断行业)的投资均由政府负担,政府本身是不创造任何财富的,政府的财富来源纳税人,更何况我国政府财政年年均为赤字。政府利用公权力对金融行业的控制,将大量居民的储蓄和纳税人的钱对国有企业进行投入和补贴。如2004年到 2006年中国四大商业银行的不良资产高达2250亿美元,政府对于中国银行机构这笔不良资产的剥离,当然也是由全体国民来埋单的。1999年,工、建、农、交四大银行解决不良资产 13939亿元人民币,2004年和 2005年又第二次剥离不良资产 8478亿元,并且在 1998年通过发行国债给四大银行注资 2700亿元,2005年又注资 600亿美元。我国国有企业 1952年资产总价值为 238.60亿元,到 2006年全部国有资产的账面价值为 29万亿元。不考虑通货膨胀因素,大约增加了 1200倍。到 2007年仅中央企业总资产就高达 14.92万亿元[4]。央企增资迅猛,除政府的大量投资和补贴外,他们在获得社会资源上得天独厚,占据着(甚至垄断)绝大部分市场资源。能轻易地获得绝大部分的信贷资源,占据资本市场的大半壁河山,还能获得行业议价权甚至立法建议权,这样的激励机制注定了一些大型企业视资金如儿戏,不可能有尊重市场、尊重资源的自觉。由于财政民主的缺失,一些央企利润分配并无法定义务,他们对于提供资源的国民缺乏回报意识。2007年,国务院发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》,央企结束了 1994年以来中央企业只向政府上交税收,不交红利的历史。央企红利名义上上缴财政部,但就在央企上缴红利的第一年,2008年 6月底开始征收 2008年国有资本经营预算,从一季度开始不断有央企因为利润下滑向国资委和财政部申请减免。事实上,财政部对于效益下滑严重的中石油、中石化给予补贴,在 2009年对于亏损严重的航空企业进行了补贴,甚至坐享垄断利润的电力行业也在注资之列。近几年,国企贡献给国民的收益远不及分摊给社会的成本。2008年中央企业向中央财政上交的红利为 547.8亿元,远不及央企的融资额[5]。他们将继续源源不断吸收社会资金,回馈社会却都是遥远的梦!由于缺乏法定义务,缺乏外部监督(公民的监督),总之,由于财政民主的缺乏,央企吸纳的是社会资源,注资的是人民血汗,利益却回归本单位,还利于主管者,人民的福祉却被抛到了九霄云外。无怪于原中石化总经理、董事长陈同海受贿近 2亿元(1.9573亿余元),单笔最高受贿金额高达 1.6亿元,他平均每天挥霍公款 4万元人民币,案发后被判死缓,遭到无数网民的质疑[6]。

综上所述,由于财政民主的缺乏,使我国经济的高速增长所付出的社会成本极为高昂,造成社会严重不公,收入不均,贫富悬殊,国富民贫,公共服务水平下降,环境污染越来越严重。

2006年世界银行报告称中国 0.4%的人掌控了70%的社会财富。美国是 5%的人掌握着 60%的社会财富,中国的财富集中度世界第一。成为全世界两极分化最严重的国家之一。据《中国全面小康发展报告(2006)》蓝皮书透露,目前全国农村人口约 2600万、城镇居民最低生活保障线下约 2200万,生活在贫困线下。如根据国际每人每日支出不足 1美元即为贫困人口的标准,按照世界银行估计,目前中国约有 1.35亿人还处在国际贫困线以下,相当于全国总人口的1/10。据有关报道称,中国现有 3000万人年收入不足 600元[7],而中国平安保险公司总裁董事长马明哲年薪6600万元。可见,中国富豪的年收入是贫民的 10万倍。贫困的老百姓衣食无着,温饱无保障,生活困难,有病看不起医生,子女上不起学,有的甚至卖血供子女上学。而那些大富豪却过着花天酒地、纸醉金迷、奢侈无度的生活。由于富豪们的疯狂消费奢侈品,导致中国已经成为世界第三大奢侈品的消费国,仅次于美国和日本。(见《南方周末》2005年 12月 1日第 21版徐钟:《第三次消费浪潮席卷中国》一文)

由于财政民主的缺乏,造成公共服务水平下降。有官方数据显示:从 20世纪 90年代开始,政府在医疗、教育上的投入一直呈下降趋势。1986年医疗支出的 39%由国家负担,个人负担 26%,2005年国家在医疗的投入降低到 18%,而个人负担则增长到 52%,这种变化使居民家庭的经济负担急剧加重。1991年中国教育支出有 84.5%由国家负担,到 2004年,这个数字降低到 61.7%。同时,个人对教育的费用的负担大大增加。1991年学费和杂费两项加起来只占教育总支出的 4.4%,到 2004年猛增到 19%。国家对教育投入的减少使适龄人口受教育机会逐渐减少,初中升高中的升学率明显降低(《财经文摘》2009年第 6期第55页)。

由于财政民主缺失,政府主导投资,片面追求GDP增长和“政绩工程”、“形象工程”,造成产能过剩、效率低下,环境污染。改革开放 30年来,我国在经济高速增加的同时,环境污染却越来越严重,人们的生活环境日益恶化。据报道,中国的环境污染已接近底线。其中水污染严重,3亿多人饮水不合卫生标准。近 5亿人无法喝到真正安全的饮用水。全国水污染程度已经到了有水必污、逢雨必酸,水环境恶化的趋势已经到了不能容忍的地步。水资源危机,作为世界 21个贫水国之一的中国,全国 600多个城市中,缺水的有 300多座;水土流失严重,全国水土流失面积达 367万平方公里,占全国土地面积的 1/3,每年至少有 50亿吨沃土付之东流。每年还在以 58万公顷的速度扩大,每天有500公顷的土地被沙漠吞噬,沙漠和沙漠化土地已由建国初期的 0.67亿公顷扩大到 1.3亿公顷,其中耕地为 0.12亿公顷。据统计有 1/4以上的国土荒漠化。每年荒漠化造成的经济损失达 540亿元。全世界三大酸雨区,其中之一在我国长江以南地区,全国酸雨面积已占国土资源的 30%;我国大气污染也十分严重。全国 600多个城市的大气质量,符合国家标准的不到1%。空气污染的原因主要是高能耗、高排量的二氧化碳和二氧化硫引起,中国已是二氧化硫第二大排放国,而二氧化碳的排放量已居世界第一;空气污染造成极端的气象,这使我国经济增长每年损失了 3至 6个百分点。造成直接经济损失 200到 1300亿美元。我国大量出口廉价工业品的直接后果是能源耗大幅增加,环境污染日益严重。生产同样的产品,我国消耗的资源是日本的 7倍、美国的 6倍、印度的 3倍。由于我国对污染环境标准限制较宽,有些属于污染严重或者国外被淘汰的产业,也随之转移到中国。中国已成为“世界工厂”。然而“世界工厂”的中国却付出了“世界垃圾场”的沉重代价。与日俱增的工业垃圾,生活垃圾,已包围中国 2/3的城市[8]。

改革开放 30年来,我国经济虽然取得了高速发展,但是,由于财政民主的缺乏,造成了人与社会,人与自然诸多不和谐因素,成为构建社会主义和谐社会的主要路障。因此,紧密团结在以胡锦涛为总书记的党中央周围,高举科学发展大旗,积极推行以财政民主为核心的政治和经济民主,是解决当今中国面临的主要矛盾、实现可持续发展构建和谐社会的关键。

(待续)