构建协作型检警关系
——基于强化检察机关侦查监督的现实思考

2010-04-10 09:02:01黄继坤肖南锋喻建平

湖北民族大学学报（哲学社会科学版） 2010年6期

黄继坤,肖南锋,喻建平

(1.清华大学法学院,北京 100084;

2.恩施州人民检察院,湖北恩施 445000)

一、我国检警关系存在的主要问题及原因分析

我国检警关系主要是指人民检察院与公安机关之间在刑事诉讼活动中因履行各自职能而发生的关系。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。”第131条进一步规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《刑事诉讼法》第7条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”根据上述规定，我国检警关系表现在两方面，一是分工负责、相互配合、相互制约关系；二是监督与被监督的关系。虽然我国的检警关系制度从总体上看是符合国情的，但是随着国家经济、政治、文化的高速发展，检警关系表现出了很多问题。

(一)从制度的构建理论上看，检察权(即公诉权与监督权)与侦查权相互制约设置不合理

首先，在刑事诉讼中，存在三方面的主体，控方(公诉方或者自诉方)、辩方(被告人及辩护人)、审判方。由于人民检察院与公安机关共同执行刑事诉讼的控诉职能，因此，侦查权不仅不具有独立性，相反应该服务于公诉权，换言之，公诉权与侦查权之间应该是主从关系。既然侦控关系本质上是一种主从关系，那么行使控诉职能的检察院当然就可以监督、制约行使侦查职能的警察机关，而警察机关却不能反向制约检察院，否则就将导致诉讼关系错位，诉讼机制冲突。[1]

其次，在刑事诉讼中，检察机关与公安机关作为控方，收集证明犯罪嫌疑人有罪证据，并对其提起诉讼，要求审判机关追究其刑事责任，使其得到应有惩罚，是控方职责所在。而证明被告人无罪、罪轻是辩方责任。因此，检察机关、公安机关为了达到诉讼目的，往往会忽视被告人无罪、罪轻的证据。但是按照法律规定，人民检察院同时又被赋予了法律监督者的地位，要求其对公安机关、人民法院进行监督，以维护被追诉人的利益，这种设置无形中在检察权运行中会有矛盾之处、错位之感。

最后，在这种制度的构架上，检察机关与公安机关的分工明确，虽然也规定了彼此应该相互配合，但是却没有构建良好的协作机制。一方面，检察机关只能通过当事人的申诉、控告，通过行使批准逮捕权、审查起诉等方式对公安机关进行监督或制约，同时又难以深入到公安机关的侦查活动中，不能对公安机关的侦查活动进行有效指导，造成侦查与公诉相脱节，公安机关取得的证据往往与检察院提起公诉对证据的要求存在差异。其结果是检察院既不能起到监督公安机关的作用，又不能很好履行公诉职能。另一方面，这种构架还造成了资源浪费。从目前中国的司法现实来看，将人民检察院与公安机关进行比较，人民检察院的优势在于法律理解透彻、高超的诉讼技巧，而公安机关的优势在于拥有一流的刑侦人员、先进的刑侦设备、丰富的刑侦经验。检察院一时难以侦破的贪污腐败案件，对于公安机关而言，也许就容易得多。因此，检察机关与公安机关应该形成一种合力而不是彼此牵制。

(二)在具体的制度设计上过于原则，导致检察机关对公安机关的监督流于形式

第一，宪法与刑事诉讼法明确规定人民检察院是国家专门法律监督机关，明确了人民检察院对于公安机关的监督权，但是却局限于原则性的规定，缺乏具体的实施细则。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》对于检察院如何实行侦查监督作出了一些规定，但是它只是检察机关内部的规范性文件，在效力上大打折扣，更何况对于侦查监督在监督的范围、手段、法律后果等方面缺乏具体而系统的规定。在司法实践中，由于公安机关可以独立决定立案、侦查、撤案以及采取刑事拘留、取保候审、监视居住、追捕等强制措施，法律没有规定检察机关的知情权，虽然规定检察机关有实行法律监督的职责，公安机关也有相与配合的义务，但这种规定过于空泛，如何从职权、义务的搭配上保证各种监督的实现没有具体规定。因此，检察机关对公安机关的侦查活动和立案活动很难实现全面监督。检察机关有关了解公安机关受案、立案、破案、撤案的数据和情况的要求大多遭到拒绝，要开展立案监督、侦查监督，通常只能通过被害人的控告以及在移送审查的案件材料中发现线索，而在对侦查、立案监督线索进行调查过程中，又要依赖于公安机关的配合，如果公安机关不配合，检察机关也毫无办法。[2]

第二，《刑事诉讼法》只规定了检察机关对公安机关的侦查活动的监督权，而未规定公安机关不接受监督应当承担的责任，导致人民检察院对公安机关进行监督缺乏强制执行力而流于形式。例如，根据刑事诉讼法的规定，检察机关发现公安机关在侦查活动中有违法行为的，只能向公安机关发出《违法纠正通知书》或者检察建议，构成犯罪的，追究刑事责任。由于法律并没有规定拒绝接受应该受到的制裁，在违法行为不构成犯罪的情形下，如果公安机关不接受或者拒不改正，检察机关对此别无他法。再如，在立案监督上，即使检察机关发出《立案通知书》，如果公安机关坚持不立案的，公安机关并不因此而承担惩罚性后果。

第三，检察机关的侦查监督活动表现为事后监督，滞后被动。根据刑事诉讼法的规定，检察机关只有在审查批准逮捕、审查起诉时才有机会对侦查机关的侦查活动进行监督，对于侦查机关的违法行为，很难发现；等到发现时，侵犯被追诉人权益的行为往往已经发生，要求公安机关纠正，往往于事无补。这种被动式的事后监督方式不能防患于未然，实践中表现出来的问题很大。而且，只有在审查起诉时，才能发现公安机关提供的证据不符合起诉要求，当检察机关提出补充侦查的意见时，往往会引发公安机关的抵触情绪；更为严重的是，由于时过境迁，很多证据往往已经湮灭而无法收集，造成检察机关在公诉时的被动局面。

二、外国检警关系制度的考察及借鉴意义

国家的检警关系与采取何种诉讼模式密切相关，现代法治国家主要采用两种诉讼模式，一种是大陆法系的职权主义诉讼模式，另一种是英美法系当事人主义诉讼模式，在这两种诉讼模式下，一般而言，分别实行“检警一体”与“检警分离”的检警关系制度。

大陆法系国家检警关系通常被称为“检警一体化”模式，在这种模式下，大多数或者全部刑事案件由检察机关代表国家提起公诉，检察机关依职权主动追究犯罪，侦查机关拥有广泛的侦查手段。侦查是公诉的必要准备阶段，整个审前程序都是庭审的准备阶段，因此承担公诉职责的检察机关，拥有侦查权和侦查监督权是其履行公诉职责的必要条件。为此，各国检察机关都不同程度地享有侦查权或侦查监督权。检察机关是侦查机关的指挥机关和监督机关，直接领导警察机关进行侦查。法国职权主义的诉讼模式决定了检察权在刑事诉讼中具有十分重要的影响，因此检察官对诉讼活动拥有十分广泛的权力。刑事案件的侦查权和指挥侦查权主要由检察官来行使。法国现行刑事诉讼法典规定，刑事案件的侦查权由司法警察(官)、检察官、预审法官，当然还有其他授权行使司法警察职权的人员也可以实行侦查权。法典第38条规定，“司法警官和司法警察受检察长的指挥”与“监督”；法典第41条“共和国检察官有权指挥所在法院管辖区范围内的司法警官或者司法警察的一切活动”，“共和国检察官享有法律授予司法警察的一切权力和特权。”与法国检察机关一样，德国检察机关依法享有对刑事案件的侦查权和侦查监督权。《德国刑事诉讼法》第161条明确规定：“检察官可以向一切公共机关收集情报，除了宣誓下的询问外，可以进行各种侦查，或者交付警察机关及其他人员侦查。警察机关及其他人必须执行检察官的委托或者命令。”《德国刑事诉讼法》还规定，刑事案件的侦查权由检察机关和警察机关共同行使，检察官领导和指挥警察进行侦查。检察机关在刑事侦查活动中居于支配地位，并且对警察机关的侦查工作进行监督。

在英美法系国家，一般实行“检警分离”的检察制度。但是具体考察来看，也不尽然。英国是实行“检警分离”的典型代表。英国检察机关的职能是从警察机构分离出来的，皇家检察署与警察机关之间机构独立、职能独立，由皇家检察署行使起诉权，警察机关行使侦查权，警察机关不受皇家检察署监督，警察机关的侦查活动也无须征求皇家检察署的意见[注]但是为了获得法律问题的咨询意见，警察在侦查的任何阶段都可以将案件提交皇家检察署。。侦查结束后，由检察机关决定是否提起诉讼。英国检察机关的职能相对简单，基本上只是作为公诉机关出现，既不拥有侦查权，也不享有法律监督权。其与警方的关系，可以总结为一种建议与合作的关系[3]34-35。这主要是因为二者追求的诉讼目标一致，检察官就会提前就刑事诉讼中可能出现的问题向警方提出意见，同时与之保持密切的合作关系。[注]但是，近年来，英国是检察制度改革中，检察机关开始逐渐承担部分侦查职能。参见何家弘：《从它山到本土——刑事司法考究》，中国法制出版社2008年版，第234页。

与英国侦查权由警察机构独享不同，美国刑事案件的主要侦查活动由美国联邦调查局负责，该局及其地方机构除了维护社会治安活动外，也对涉及联邦政府及联邦刑法的重要案件进行侦查。而联邦调查局由司法部长即总检察长管辖，因此，总检察长有权调动与指挥全国的联邦调查局及其分支机构的活动。同时，负责案件起诉准备的检察官有权对侦查案件的警察进行指挥与发布命令[4]。因此，美国检察机关的基本职能就是刑事案件的侦查、指挥侦查和起诉。美国检察机关的侦查职能表现在三个方面：第一是由检察官领导或协同警察或执法人员对犯罪案件进行侦查；第二是由检察官对官员腐败类等犯罪案件直接进行侦查；第三是由联邦检察长(即司法部长)针对高级官员的犯罪案件任命特别检察官或独立检察官进行侦查[3]18。美国检察机关享有一定的侦查职能，侦查既可以与警察协作完成，也可以独立完成。检察官可以直接立案侦查或调查，对政府官员的职务犯罪行为的处理都是通过检察官的侦查来完成。但是在当事人主义诉讼模式下，他们不享有法律监督权，既不能监督法庭审判活动，也不能监督警察机关。

现代法治国家，在检警关系设置上，必须考虑两方面的内容，一是要有效追究犯罪，二是要切实保障被追诉人的基本人权。前者体现的是效率价值，后者体现的是正义价值。前者要求侦查权高速有效运行，以惩治犯罪，维护秩序；后者要求侦查权受到监督与制约，以防止侦查权过分膨胀。从效率与正义价值上看，“检警一体”模式有利于加强控诉职能，提高办案效率，却不利于保护被追诉人的基本权益；“检警分离”模式使权力相互制约成为可能，但是由于权力分散，不能有效打击和控制犯罪，甚至造成诉讼拖延，效率低下。因此，两大法系国家的检查制度各有利弊。从近年来的发展来看，两大法系的检警关系模式开始相互借鉴、融合。一方面，英美法系国家检察机关在侦查活动中加强了对警察影响和指控。例如：英国在1988年4月根据《1987年刑事审判法》成立了“严重诈骗案件侦查局”，规定了对涉案金额巨大、案情复杂的严重诈骗案件，由检察官直接领导侦查。另一方面，大陆法系国家检察机关的侦查指挥权有弱化的趋势，检察官更多的是为警察的侦查活动提供证据方面的指导和咨询。[5]

透视各国检警关系制度，可以发现一些基本规律。

第一，检察机关与警察机关之间必须相互配合，以保证实现控诉犯罪的职能。不论采取何种侦诉模式，检察机关与警察机关一致担负控诉犯罪的职责，处于与被追诉人对立的地位，这种诉讼地位决定了二机关必须相互合作，共同实现控诉犯罪的目的。

第二，检察权必须有效监督侦查权。“检察官，乃因对法官与警察的不信任而诞生”[6]94。“创设检察官制度的主要目的，乃废除当时的纠问制度，以确立诉讼上的权力分立原则”[6]6。“创设检察官的另外一项重要功能，在于以一受严格法律训练及法律拘束之公正客观的官署，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇”[6]7。因此，检察权必须有效监督侦查权，否则就违背了设立检察权的初衷。检察权监督侦查权的目的在于防止侦查权滥用，以保护人权。

第三，公诉权指导侦查权。公诉权是检察权的重要内容。在刑事诉讼中，检察机关是控方核心，侦查机关依附检察机关而存在，所有的侦查行为都是为公诉服务的，公诉处于检警关系的中心位置。因此，检察机关必须提前介入到侦查活动中，不仅仅是为了监督侦查活动是否依法进行，更重要的是要为控诉的顺利进行提供支撑。为此，检察机关有必要对侦查活动提供法律咨询意见，并从证据角度，对侦查活动进行指导，以获得真实、合法、有效的指控犯罪的证据材料，为惩罚犯罪、保护权益、维护秩序打下坚实基础。

三、构建我国协作型检警关系的思考

对外国检查关系制度进行考察的目的无非为完善我国检警关系制度提供理论支撑与事实依据。为了解决我国检警关系制度存在的问题，理论界与实务界均进行了有益探讨。

在理论上，影响最大、争议最广的是“检警一体化说”。陈兴良教授指出：“公安机关的行政职能与司法职能应当分离，这就是治安警察与刑事司法警察的分立，将刑事司法警察从公安机关中剥离出来，按照检警一体化的原则，受检察机关节制。”[7]陈卫东教授等认为：整个刑事诉讼法的运行状态与立法者所预期达到的价值目标总是相距甚远。究其原因，从根本上乃与我国宪法和刑事诉讼法对有关侦查机关及检察机关相互关系的原则性制度设计上存在某些缺陷关系甚大。应该构建侦、检一体化刑事司法模式。确立检察官在侦查阶段的主导核心地位，并增强检察机关对侦查程序的监控力度，使侦查机关的所有诉讼行为，特别是调查、取证行为，必须服从检察机关的领导、指挥和监督，从而使检察官真正成为影响侦查、公诉程序进程的核心力量。[8]

“检警一体化说”显然是不符合我国国情的。第一，大陆法系实行“检警一体化”的国家也在反思自身的制度设计，我们不应该套用别国正在反思的制度。检警关系制度的具体构建与该国的政治制度、历史文化传统密切相关。在大陆法系国家，检察权与侦查权同为行政权，检警一体有其合理性；而我国侦查权属于行政权，检察权与审判权同为司法权，更何况检察权的本质属性是法律监督权，因此，套用“检警一体”制度与我国的政治制度不符。而且，源自我国古代的“御史”制度的检察制度有其历史传统，自然有其合理性。第二，我国实行“检警一体”不利于保护人权。我国刑事诉讼实行的线性追诉结构，公检法被称之为广义上的司法机关，三机关分工配合，共同承担惩罚犯罪、保护人民的职责。与大陆法系职权主义、英美法系当事人主义的三角形追诉模式存在很大差别。在这一线性结构中，存在的最大的问题，就是被追诉人的权利保护问题，如刑讯逼供屡禁不止，就与对被追诉人权利保护不够有关。公安机关的权力本来就极其之大，如果再实行检警一体，控方权力就会急剧膨胀，使本来就如履薄冰的辩护方处境更加危险。是故，“检警一体”或许提高了侦查机关的侦查效率，有助于实现控诉犯罪目的，但是却无助于保护被追诉人权利，实不足取。第三，实行检警一体后的检察机关权力空前庞大，检察权是监督权力的权力，但是检察权又该受到什么监督呢？要知道，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”[9]。在大陆法系国家，之所以能够实行检警一体制度而不至于担心检察权膨胀得不到控制的一个主要原因在于其审前程序中存在审判权对检察权与侦查权的制约，如逮捕、扣押等都需要法官的同意或批准，而且辩护律师享有很大权利为被追诉人提供帮助，从而减少了检察机关、警察机关滥用权力的机会。因此，从权力平衡的角度结合我国实际看，也不宜实行“检警一体”化的检警关系制度。

“检察指导侦查模式”为实务界所提倡。有人指出，“检察指导侦查在检察机关与侦查机关之间建立了以指导与被指导为主要内容的职权职责关系。检察机关对侦查机关侦查活动拥有指导权，侦查机关有接受检察机关指导的义务。就具体内容而言，检察机关对侦查机关的指导权由建议权、控制权、制裁权三部分组成。”[10]242建议权“就是检察机关在证据收集、提取、固定、运用及取证方向、法律适用方面主动提出意见、建议的权力。”[10]243程序控制权“就是检察机关根据侦查机关的申请对影响案件发展方向，涉及人身、财产权益的侦查行为进行审查并作为决定的行为。”[10]244“检察机关对法定重大诉讼行为享有决定权构成了检察权对侦查权控制的核心内容。”[10]245“在检察指导侦查模式中，为了保证检察机关对侦查机关侦查活动指导权的实现，检察机关拥有对侦查机关的制裁权。”[10]248关于如何构建“检察指导侦查”检警关系制度的论述众多，并且该说论证最为充分。“检察指导侦查模式”发端于实务界，自有其合理成分，不至于有“检警一体化说”与中国水土不服之缺陷。对于该说认为检察机关应该拥有侦查建议权、制裁权的观点，是可取的，但是认为检察机关对侦查机关应该具有程序制裁权的观点，则是值得商榷的。在我国，如果检察机关具有对程序的控制权，虽然削弱了公安机关权力，有利于预防公安机关因权力过于膨胀而侵犯人权，但是这是建立在公安机关不能正确行使权利的假定条件之下的。这种程序控制权的设置，有可能造成侦查过程中的效率低下。更何况，并不能保证检察机关一定能正确行使而不滥用程序控制权。

按照检警关系的一般理论，我国检警关系制度虽然某些方面需要改进、完善，但是其构建其实是相对合理的，譬如，它符合了彼此分工、相互配合的基本要求，遵循了检察权是制约权力的权力的基本规则。为了解决我国检警关系制度在实践中表现出来的突出问题，最有效、甚至是一劳永逸的办法当然是通过立法直接规定检察机关有权事前介入侦查活动，对公安机关的侦查活动进行法律上的指导、取证上的帮助，并建立一种备案制的立案监督制度；明确规定公安机关不接受检察监督应该承担的惩罚性法律后果。但是这种构建，需要经过长期的司法实践、精细的理论论证之后方能得以实现。在立法没有修改、在检察机关构建“检察指导侦查”模式效果不明显、甚至屡屡碰壁的情况下，为了强化侦查监督，切实履行检察机关法律监督职责，不妨在不招致侦查权特别反对、反感的情况下，走一条检察权与侦查权协作的道路，即构建“检警协作型模式”。

具体而言，“检警协作模式”应该包括以下内容：

第一，建立检警协作信息平台。所有的刑事报案、举报、控告、犯罪嫌疑人的自首以及司法机关自己发现的刑事案件，都录入该信心平台，并完整记载处理该案件的全部过程，如是否作为刑事案件立案、侦查经过、是否提起公诉、法院审判情况等。该信息平台主要意义在于为立案监督、公安机关是否违法撤销案件进行监督提供线索。

第二，建立协作办案机制。二机关相互委派联络员，适时沟通、协调；建立定期联席协商制度，检察机关与公安机关的各办案具体部门召开联席会议，就办案中的普遍性问题和疑难个案进行讨论交流，并达成共识；建立个案指导侦查机制，对于疑难、重大、复杂案件，检察机关要派人亲赴现场，并适时开展指导侦查取证工作；建立检警调研机制，定期对退补案件和不起诉案件进行调研分析，从证据标准的把握上引导侦查，以刑事审判要求对待侦查中的证据收集工作[注]实践调研表明，上述机制有助于促进检警协作、强化侦查监督。见：北京市海淀区人民检察院“检警关系课题组”：《检警关系现状与问题的调查分析》，载《人民检察》2006年第11期(下)。。这种协作办案机制的建立，在一定程度上有助于削减公安机关反制约检察机关所带来的消极影响；有助于检察机关与公安机关在侦查中形成合力而提高效率；同时也有助于改变检察机关事后监督之被动局面。