涉外治安案件处置的要点

杨 岗

（中国人民公安大学，北京 100038）

涉外治安案件处置的要点

杨 岗

（中国人民公安大学，北京 100038）

与普通治安案件不同,涉外治安案件查处除了涉及保障公民合法权益外,还涉及外国人国籍国的外交保护与监督,涉及我国与他国的外交关系,涉及我国遵守国际条约和尊重国际惯例的守信度。在处置涉外治安案件时,应从以下一些要点进行思考:管辖类别、处置程序、实际操作、相关原则。

涉外治安案件；处置

涉外治安案件，是指公安机关依法查处的具有涉外因素的违反治安管理的案件，这里仅指涉外行政性案件。所谓涉外因素，是指我国公安机关查处的案件，涉及外国、外国人（自然人及法人）或国际组织等国际因素。发生在中国境内的涉外治安案件主要有以下三种形态：一，违法主体为外国人的案件。这是较为常见的涉外案件，随着入境来华外国人的大量增加，以外国人为违法主体的涉外案件不断发生。二，侵害对象为外国人的案件。外国人在我国逗留、旅行、经商、留学、就业等其合法权益受到我国的法律保护，发生侵害外国人合法权益的案件时，要依法追究有关人员的责任。三，违法行为地或违法结果地在中国境内的案件。

违法行为地和违法结果地涉及案件管辖问题，凡在我国境内发生的具有涉外因素的案件，都应当置于我国法律管辖范围内。

由于入境来华的外国人逐年增多,有些地方成为了外国人居住、活动的聚集区,有些地方出现了中外公民混居的状况,极易发生涉外治安案件。由于涉外治安案件存在着违法主体的复杂性、国家管辖的双重性、处置程序的特殊性、法律依据的多元性等特点,为了确保公安机关及时、公正、妥善查处涉外治安案件,公安机关在涉外治安案件的查处过程中,除了按照普通治安案件查处规范处置外,还应该注意以下一些要点。

一、明确管辖类别

从公安机关管辖角度划分，主要有以下几种，专属管辖案件，共同管辖案件，和协助管辖案件。

专属管辖案件是指某类涉外行政案件只能由某一部门的主管机关处置，从我国现行法律规定来看，由公安机关主管的涉外行政案件主要有以下几类：违反出入境管理的案件,违反治安管理的案件，违反枪支管理的案件，违反交通管理的案件，外国人组织或参与游行示威的案件，外国人死亡案件，其他由公安机关主管的案件。

共同管辖案件是指某类涉外行政案件，有公安机关和其他行政机关共同主管的案件。根据我国现行法律规定，由公安机关和其他行政机关共同负责的涉外行政案件主要有以下几点：违反外国记者管理的案件，违反外国人宗教管理的案件，违反文物管理的案件，违反外汇管理的案件，违反野生动物管理的案件，违反劳动管理的案件。

协助管辖案件是指某类涉外行政案件。由公安机关配合其他行政机关实施管辖的案件。例如艾滋病监测管理的若干规定，该规定第七条同时规定：“外国人在中国拘留期间，如被发现属本规定第二条第（一）项、第（二）项所指人员，当地卫生行政部门可提请公安部门令其立即出境。”从我国现行法律规定看，需要公安机关配合其他行政部门管辖的涉外案件主要有以下几类：违反艾滋病监测管理的案件。违反税收征收的案件。违反军事设施管理的案件。

在对涉外治安案件进行处理时，必须清楚公安机关的职责所在，明白其角色定位，即在案件处置中是担当的主管、共管角色、还是协同角色。只有这样，才能有法可依，处理案件才能有理有据，不至造成权责不对等，从而引起案件的处置不当，使当事人的合法权益受到伤害或者是没有追究到当事人的某些责任。

二、注意处置程序

涉外治安案件的处置程序主要有两种，一般处置程序和特殊处置程序。一般处置程序指公安机关对某些违法行为的处理采取法律确定的普通应用的处置方法，这些方法完全适用于涉外案件的处置。

在这里需要注意的是特殊处置程序，指公安机关在涉外案件的处理过程中对某些重大案件的查处或某些特定措施的适用，采取法律规定的特殊处置程序，它不同与国内的特定处置程序。主要有内部协调和外部协调程序。由于涉外案件的特殊性，为提高我国公安机关的执法水平，保证案件的合理合法，减少或避免不必要的外交纷争，我国公安机关对涉外案件的处理设定了严格的内部处置程序，主要包括案件的呈报、抄报、通报三种。它是一种特定的内部协调制度。在对外国人予以行政拘留处罚时，除了依照法定程序处罚外，还应将有关案件情况、处理情况和对外口径等及时呈报上级机关，并同时通报当地的外事部门。

外部协调程序是指公安机关在涉外案件的处置过程中，在对外国人采取限制人身自由措施时，将处置的情况及时通知有关国家的外交、领事机关的步骤。按照国际法的双重管辖原则，外国人在中国除了接受中国的法律管辖外，还必须接受本国政府的管辖，这是属地管辖和属人管辖的具体反映。而一国政府对旅居国外本国公民实施管辖，主要通过本国驻外国的外交和领事机关来进行，通常体现为外交和领事保护。

三、实际操作步骤

根据当前处理涉外治安案件的实践，一般分为三个步骤：

第一阶段，及时赶赴发案现场，进行勘查、访问和现场处置。应选派外语能力强的干警解决语言文字问题，认真查验外国人的身份证件，区分是一般外国人还是享有外交特权与豁免权的外国人。同时通过外管部门提供有关档案材料，获取其基本情况。对于尚未停止违法行为的，可以采取适当措施制止其行为的继续;抓紧时间开展调查访问，及时询问报案人、知情人，详细了解案件发生的原因、时间、地点、具体经过、后果等案件情况；最后进行现场处理。涉外案件的发生，往往会导致围观，出现混乱，如不及时处置，很可能造成事态扩大，故应果断及时采取隔离措施，稳定当事人情绪，及时疏散围观群众，恢复现场秩序，同时注意及时拍照、录音和录像。

第二阶段，深入调查，获取证据。常言道“外事无小事”，涉外治安案件的复杂性和特殊性决定了调查取证工作要谨慎小心。应选派思想觉悟高、纪律性强、精通公安业务和具有一定外事工作知识以及较高法律知识的办案人员。调查时应注意策略和方法，选择合理的时机、恰当的地点进行调查，尽量不扩大影响面。讲究文明礼貌，言谈应有逻辑性，不授人以柄。尊重外国人的风俗习惯和宗教信仰，否则可能造成对方的反感或误解，从而发生外交交涉，不利于迅速及时查清案件事实;多数外国人不了解我国的法律及政策，所以调查时应首先讲明我国有关的法律规定、如我国法律不仅保护中国人而且也保护在中国的外国人的合法权益，每个人都有作证的义务等，使被侵害的外国人深信我们的法律能保护其权利，使违法的外国人去掉蛮横的态度和侥幸心理;调查的同时还可利用现代的音像技术手段进行录音、录像和拍照。如新虹桥警署查处的一起扰乱公共秩序的案件，违法人员为韩国籍男子，在虹桥宾馆酒吧内酒后闹事，酒醒后拒不承认自己的违法行为，当我公安人员出示了案发当日酒吧内的监控录像后，该男子心服口服，马上接受了处罚。

第三阶段，裁决。涉外治安案件调查结束后，应当审查案件事实是否清楚，证据是否确凿充分，然后确定案件性质，决定处罚的种类和幅度。警告、罚款由县市公安局、公安分局或相当于县一级的公安机关裁决;拘留由县一级公安机关裁决，但必须报地、市公安处、局审批，并报省、自治区、直辖市公安厅、局再向公安部备案。对外国人的处罚，实际工作中大都是警告与罚款并处，治安拘留情况极少。在裁决的同时，应注意我国与该外国人所在国的关系，考虑各方面的国际因素，选择恰当的裁决时间。

四、遵循相关原则

由于涉外治安案件的特殊性，查处时还应考虑到一系列国际法中的原则。

首先应维护国家的主权。国家的主权是一个国家独立自主处理对内、对外事务的最高权利。它表现在国家对内的一切事或物均有排他的管辖权，任何国家不得以任何理由加以干涉。因此，外国人在我国必须遵守我国的法律、法令，其一切违法活动必须接受我国的司法管辖，包括对外国人无行为能力或限制行为能力的确定应当依照我国的法律，不能以当事人的本国法来确定，所以，对具有违法行为的外国人，应坚决依法予以处理，决不姑息迁就、妥协退让。但是，也应防止不做具体分析，不讲政策，不依法办事，对外国人滥加处罚的行为，这同样会妨害我国的尊严和法律的严肃性。

第二是同等原则。就是在涉外治安案件的查处过程中，外国人享有与我国公民同等的权利和义务，不得予以限制和歧视，这是国际交往中的互惠原则，目的是发展各国之间的友好往来。

第三是对等原则。就是各国在处理扰乱社会治安案件中应平等对待他国在本国境内的公民，这是各国进行交涉的又一基本准则。因此，外国警察机关在处理涉及中华人民共和国公民的治安案件中，对我国公民的权利予以限制或增加义务时，我国将对我国境内的该国公民予以同样的限制或增加相应的义务。但这不是某个人或某个单位随意规定的，而是由国家权力机关统一规定。因此，在查处涉外治安案件时，不能根据个人的感情好恶随意对外国人的权利予以限制或增加义务，否则会造成不良的国际影响和外交上的被动。

第四，应遵守国际条约和国际惯例。在国内法和国际条约、协定发生矛盾时，应当适用国际公约、条约、协定的规定，绝不能以国内法已有规定为由，拒绝履行国际义务，损害国家的国际信义，但我国声明保留的条款除外，因为声明保留的条款是我国为自身的利益或其它原因不承认的条款，因而当国内法与国际公约中我国声明保留的条款相抵触时，适用国内法。国际惯例是国家间的默契协议，它是长期以来各国在交往中形成的具有拘束力并反复适用的一种习惯性规范，它的特点是不成文的，国际惯例也是国际法的表现形式，所以在查处过程中，应当自觉遵守国际惯例。

最后是司法豁免权原则。它是指一国或国际组织派驻他国的外交代表，免受驻在国的刑事、民事和行政管辖。但他仍负有遵守我国法律、法规的义务。所以，享有外交、领事特权与豁免权的外国人违反了治安管理法规，同样应当予以查证，随后将有关材料、证据和建议处理意见报地、市公安机关和政府批准后再报公安部，由公安部会同外交部作出处理决定，并由外交部出面通过外交途径处理。实践工作中，在调查取证或现场处置时，必须查验外国人的身份证件，以确定其是否享有外交、领事特权和豁免权，得到肯定后，还应确定该外国人的外交、领事等级和身份，因为不同的外交、领事等级和身份，其享受的外交、领事特权和豁免权的范围是不同的，对于拒绝出示证件或不声明身份的，可以按一般外国人对待。如果没有证件证明，而本人声明是外交人员，必须通过公安部会同外交部查明该人身份。在处理享有外交、领事特权和豁免权的外国人的违法案件时，不得扣留该外国人的身份证件，如护照、外交证件等;不得随意扣留随身携带的物品(违禁品除外)和交通工具。

总之，处置涉外治安案件时，一定要坚持实事求是，一切从实际出发，既考虑对个别案件的处理，又考虑到国家对外政策和外交斗争的需要，从国家整体利益出发，在具体问题上坚持灵活性与原则性相结合，既放开手脚，又积极审慎，审时度势，抓住战机，及时迅速地查处。

［1］向党.涉外警务[M].北京:群众出版社,2004:79-83

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［3］李健和.治安学理论研究综述[M].北京:群众出版社,1998:17

［4］王均平.治安学基本范畴的思考和确认[J].湖北警官学院学报，2003(4).：39

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［6］The Public Security Of China[M].the Law Book Company Limited,1992.265.

【责任编校：郑晓薇】

Essentials Consideration on Treatment of Public Security Cases involving Foreign Elements

Yang Gang
（Chinese People's Public Security University,Beijing 100038,China）

Different fromdealing with ordinary public security cases, the investigation and treatment of public security cases involving foreign elements relate not only to the protection of legal interests and rights of the citizens, but to the diplomatic protection and supervision of the foreign country to which a foreigner belongs, to the diplomatic relationship between China and other countries, and to the trustworthiness of China in obeying the international treatments and respecting the nternationalpractice. While investigating and treating public security cases involving foreign elements, we should pay attentionto items such as jurisdiction classification, treatment procedure, actual manipulation and related principles.

public security cases involving foreign elements;treatment

D035.34

A

1673 2391（2010）05009103

20100510

杨岗，中国人民公安大学，涉外警务专业研究生。