论我国农村宅基地制度的改革与创新

潘书宏 ，林建伟

（1,2.福建江夏学院，福建福州 350108）

论我国农村宅基地制度的改革与创新

潘书宏1，林建伟2

（1,2.福建江夏学院，福建福州 350108）

我国农村宅基地是农民从农村经济组织分配所得的用于建房的土地，具有福利性，承担着社会保障的功能。农村宅基地同时是一种资源，具有经济有用性和生态有用性。但长期以来，我国农村宅基地制度的设计只重视其福利保障性，而忽视了其经济有用性和生态有用性。在这“三性”失衡的制度构建下，我国农村宅基地的利用与管理存在种种乱象和问题。农村宅基地制度迫切需要改革与创新，现阶段，应以平衡农村宅基地的“三性”为方向进行改革与创新。

福利保障性；经济有用性；生态有用性；平衡

一、农村宅基地的社会属性

农村宅基地是指农村集体经济组织基于身份、以户为单位分配给其内部成员使用的土地，其包括3种具体形态，即已建房屋的土地、建过房屋但已经废弃的土地和规划用于建造房屋的土地。作为土地资源当中的一员，农村宅基地，毫无疑问，也是一种资源，所以，我们也可以称之为农村宅基地资源。农村宅基地资源有三种属性：自然属性、社会属性和法律属性。自然属性是农村宅基地资源的固有、由构成宅基地资源的诸要素，如岩性、坡度、海拔、土壤质地、地表形态等长期相互作用、相互制约而形成的特性；社会属性，主要是从农村宅基地资源在人类社会活动中所起的功能作用等方面来考虑的，是指通过人类的社会活动赋予农村宅基地资源的特性，如社会保障与福利性、经济有用性和生态有用性等；法律属性是指农村宅基地资源所承载的权利在法律权利体系中的归属，如所有权，用益物权等。农村宅基地资源的这三种属性是有机统一的，三者相互影响：自然属性是社会属性和法律属性的前提，社会属性决定法律属性，法律属性反映社会属性。因此对农村宅基地资源社会属性的正确认识将直接影响其法律属性的定位，直接影响宅基地制度的设计。我国农村宅基地资源的社会属性主要包括福利保障性、经济有用性和生态有用性。

（一）福利保障性

1950年 6月 30日中央人民政府颁布《土地改革法》，实行农民的土地所有制，承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利。1962年9月27日党的八届十中全会正式通过并颁布《农村人民公社工作条例修正草案》，该草案修改了《土地改革法》中的相关规定，使农民对宅基地由享有所有权向只享有使用权转化，确立了农村宅基地所有权与使用权相分离的状态。这一分离状态一直延续到现在。现阶段，农村宅基地是基于农民身份，以“户”为单位从所有权人——农村集体经济组织那里分得的无偿永久使用的土地。尽管现阶段农民对宅基地享有的权利不如 50年代完整，但“农村宅基地使用权的取得与保有具有无偿性、农村宅基地使用权的存续具有永久性(无期限限制)。农村宅基地使用权作为对农村村民最基本的生存生活条件，实行无偿取得制度，使用权人可对其无偿使用、永续使用，具有明显的生存保障性质。”[1]因此，无论是过去还是现在，我国农村宅基地都是基于保障农民“居者有其屋”这一生存利益而无偿分配给农民的，是国家基于对农民生存和居住保障的考虑和关怀而分配给农民的一种惠益，具有明显的社会保障性和福利性，而且这种保障性和福利性始终贯穿农村宅基地的制度设计。

（二）经济有用性

农村宅基地是一种重要的资源，这已经形成一种共识。根据联合国环境规划署解释，所谓资源，特别是自然资源，是指在一定时间、地点条件下能生产经济价值，以提高人类当前和将来福利的自然环境因素和条件。因此，作为自然环境因素和条件的农村宅基地以其特有的物理、性能、生物性能和气象等条件，成为农民生产活动和生存发展的最基本的物质条件，是对农民有用或具有使用价值的东西，具有重要的经济价值。我国的法律法规也历来将农村宅基地定性为一项财产，2007年颁布的《物权法》首次以基本法形式对宅基地使用权用益物权的法律地位作了明确的规定。对农民来说，农村宅基地资源是财源，具有使用价值和可开发利用性。

（三）生态有用性

农村宅基地资源具有重要的经济有用性，但它是一种珍稀和不可再生资源，其数量是有限的。因此要使这一资源得到持续可靠的供给，就必须进行科学地规划和保护，进行可持续地利用和经营。因为，农村宅基地资源首先是作为环境的一员而存在的，只有它可持续地存在，它才有可能长久地发挥其经济有用性。从这种意义上说，农村宅基地资源具有明显的生态有用性，而且，其生态有用性是其经济有用性得以存在和发挥的基础。作为土地生态系统中的重要成员，农村宅基地资源与其他类型的土地一样，参与自然生态循环和生态调节，具有涵养水分、调节气候、维持生物多样性、调节生态平衡等生态功能，只是当它被建上房子以后，其有些功能将被削弱，但这并不影响农村宅基地资源整体具有的生态属性。

二、当前农村宅基地制度存在的问题及其分析

我国对农村宅基地资源的这三种社会属性的认识，经历了由最初只重视其福利保障性，到后来开始意识到其经济有用性，再到现在开始意识到其生态有用性的过程。在这个变迁过程中，宅基地制度的价值取向由原始的居住权保障的价值取向开始向经济性权利保障和生态性权利保障等方面进行了有限的扩张，但三者仍然严重失衡，在制度安排上表现为：

（一）对福利保障性关怀有加

虽然农村宅基地资源经历了产生初期的“完全农民私有，可以自由处分”到“所有权和使用权分属集体和农户，使用权完全不能流转”再到现在的“所有权和使用权分属集体和农户，使用权严格条件下的有限流转”的转变，但纵观 60多年来的改革历程，福利性和保障性始终都是农村宅基地制度的变革与发展的理念基石和主线。这无论是从法律法规来看，还是从党和国家的政策来看，均体现了“农民基于其身份从集体获得分配”、“无偿取得宅基地”、“无限期使用”、“一户一宅”等反映福利性和体现保障农民居住权的思想。如 1950年通过的《土地改革法》规定“国家将依法没收或征收得来的土地无偿分配给无地或少地的农民，建立农民私人所有的土地制度。”1963年的《中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》指出，“宅基地归农户长期使用，其附着物属社员所有，社员只有买卖房屋或租售房屋的权利。”后来的《土地管理法》（2004）、《关于加强农村宅基地管理的意见》（2004）、《物权法》（2007）、《进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》（2008）、《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（2010）等有关政策法规均重申了依法保护宅基地使用权人的合法权益，强调了国家对农村宅基地福利保障性的保护和重视。

从总体来看，农村宅基地的福利性和保障性的保护力度虽然有所减弱，但依然是始终贯穿宅基地制度改革与发展的一条主线，在宅基地制度中占有重要地位；而且，对其的保护，除了用积极的保护性规定之外，更多的是用消极的限制性规定来实现的，换句话说，是以牺牲农村宅基地的经济有用性来突出其福利性和保障性的，如在规定农民以户为单位获得分配、无偿使用的同时就对其收益、处分（尤其是流转）进行了严格的限制。这种追求“一户一宅”的具有中国特色的农村宅基地福利性分配制度，在商品经济意识不浓、生活水平不高的改革开放初期的农村实行得比较好。[2]但是，随着农村经济的发展和农村生活水平的提高，这种过于强调农村宅基地资源的福利保障性的惯性，已经带来了不少的问题，在事实上已经成为体现其福利性和真正发挥其保障功能的绊脚石了。

（二）对经济有用性关怀缺失

如上所述，从某种程度上而言，过于强调农村宅基地资源的福利性和保障性在一定程度上扼杀了宅基地资源的经济有用性。农村宅基地制度的经济有用性主要表现为有关交换、买卖、出让、出租、抵押、质押等权利流转和继承、征收征用等制度上。自从 1963年《关于对社员宅基地使用作一些补充规定的通知》确立农村宅基地的“一宅两制”以来，我们在强调其福利性和保障性的同时，均对发挥其经济有用性进行了严格的限制。如《关于对社员宅基地使用作一些补充规定的通知》规定：“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归各户长期使用，长期不变”。《土地管理法》（1998）、《关于加强宅基地管理的意见》（2004）等大量法律法规和政策均规定了类似的内容。2007年国家颁布《物权法》，该法虽然首次以基本法形式明确了宅基地使用权的用益物权性质，但对于宅基地使用权的取得、行使和转让问题仍参照《土地管理法》、《关于加强农村宅基地管理的意见》等法律法规。

从当时的立法背景和立法意图来分析，严格限制农村宅基地流转的一个重要原因是考虑农村宅基地的福利保障性，担心承担着基本的社会保障功能的宅基地一旦流转进入市场将会丧失其保障功能，损害公平，加剧贫富差距，不利于农村的社会秩序稳定。而事实上，近年来，这种“堵”的做法不仅没有增强其福利保障功能，反而给我国的土地市场秩序带来了不良影响。因为，中国更广大地区的农村已不再是过去封闭型的“生于斯，老于斯”的静态社会，农民的流动和迁徙是社会常态。依靠宅基地，农民仅仅是实现了居有定所，而无法实现病有所医、学有所上、老有所养等诸多的社会保障。[3]而且，法律严格限制农村宅基地使用权流转，但法律并没有禁止宅基地上房屋的流转和继承，根据“地随房走”的原则，宅基地使用权实际上是发生了转移的。这种宅基地使用权流转的客观现实大量地在广大农村地区发生，导致了宅基地使用权流转秩序的混乱，严重干扰了我国农村土地市场秩序。

（三）对生态有用性关怀不足

在法律、法规、规章层面，涉及农村宅基地资源的生态有用性规定很少，只有《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《城市房地产管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议处理暂行办法》等7部。在这7部中，只有《物权法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》两部对宅基地资源的生态有用性关注的比较多，其余5部有关宅基地的规定大多是关于保护和促进农村宅基地资源的福利保障性和经济有用性的。而且，虽然这些法律法规出于节约和集约使用目的，都对宅基地的申请和使用进行了一定的限制，如规定“一户一宅、面积不得超标、符合规划、依法审批”等。这些规定表面上看，似乎是考虑了农村宅基地资源的生态有用性，但事实上，当初作出这些规定主要是考虑到农村宅基地的社会保障功能，是基于其福利性和公平理念而作出的一种限制，并不是出于其生态有用性的考虑。

在政策层面，涉及农村宅基地资源的生态有用性的规定相对多些，有《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》、《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》等11部。初看，涉及宅基地资源生态性的规定数量很多，但仔细分析这些规定，我们可以发现，这些规定的主要目的是为了保护更重要的资源要素——耕地免受占用和破坏，其过分强调对农村宅基地资源的集约和节约使用，陷入“头疼医头，脚痛医脚”的窠臼，缺乏系统和整体的思路，导致宅基地资源生态有用性实现效率低。此外，由于这些规定层次较低，在以经济总量为主要考核依据的体制下，其被执行和贯彻的可能性较低，在经济价值与生态价值相冲突的情况下 ，牺牲生态价值而看重经济价值成为普遍的选择，农村宅基地资源的生态问题日益严峻。

三、农村宅基地制度的改革与创新

农村宅基地制度的漏洞与不足，在实践中产生了很多问题和乱象，已经影响到农村的改革与发展。因此，农村宅基地制度必须进行改革。根据以上的论述，笔者认为，改革应抓住社会主义新农村建设的大好时机，从平衡农村宅基地资源的“三性”入手。

（一）淡化福利保障性

如上所述，我国农村宅基地资源的福利保障性得到现行法律制度比较充分的保护和体现，但随着农村改革的推进和农村社会经济水平的提高，原先的制度设计显得对它过分重视了。这种现状必须得到纠正，现阶段应是淡化其福利保障性，在具体方式上，可以通过“消极的限制”和“积极的发展”两种方式来实现。

“消极的限制”，是指坚持农村宅基地资源的福利保障性的基础上，限制其适用范围。之所以要坚持其福利保障性，是因为，目前，我国的社会保障体系还很不健全、很不完善，存在二元结构，即对城镇居民实施的是以货币支付为主要方式的社会保障制度，而对农民实施的则是以无偿提供宅基地使用权与土地承包经营权为特征的实物式生存保障制度。[4]近几年，我国虽然一直提倡建立健全社会保障体系，并进行了一系列的有效探索，如建立农村最低生活保障制度、制定《社会保险法》等，但事实的二元社会保障结构尚未得到根本改变，农村居民和城市居民的社会保障水平较大。在这种现实面前，为维护农村社会秩序的稳定和为新农村建设创造良好的外部环境，农村宅基地资源的福利保障性仍应得到保护，不能贸然完全取消。但坚持农村宅基地资源的福利保障性，并不意味着对其的保护和肯定不发生任何变化。相反，应与时俱进地进行改进和完善。我国现行农村宅基地是农民基于其农村集体经济组织的成员身份以户为单位申请取得，实行一户一宅、无偿取得、无偿保有、永久使用、不得单纯流转、禁止宅基地长期闲置等具体制度。这种贯穿农村宅基地资源的申请、取得、保有、使用、流转等各环节，涵盖农村宅基地资源整个生命周期的保护模式是一种过度保护模式。这种过度保护模式不仅影响了其福利保障性的充分发挥，而且影响了其经济有用性的发挥。因此，当前应该限制其适用范围，将农村宅基地资源的福利保障性的适用范围限定在申请和取得环节。因为，农村宅基地资源的福利保障性来源于其身份性，其表现主要是国家对宅基地资源的按户无偿分配，农民获得分配后，宅基地资源就属于其家庭财产，具有跟其它普通的财产相同的属性，应该彰显其财产性权利属性，发挥其经济有用性。

在实践中，“消极的限制”应主要在申请和取得环节作如下安排：（1）农村宅基地资源的申请主体只能是本集体经济组织的成员，城镇居民以及本集体经济组织外的成员均不得申请；（2）农村宅基地资源的申请以户为单位，根据家庭成员数量在审定的标准内计算面积，不得超标；（3）集体经济组织的每一成员只能申请一次，已分配宅基地资源的成员不得再次申请分配；（4）申请分配的农村宅基地资源应以自住为其主要目的；（5）申请所得的农村宅基地资源长期使用，可以继承；（6）成员身份丧失时，分得的农村宅基地资源应予以核退；等等。

“积极的发展”，是指积极发展社会保障体系，加强农村社会保障制度建设。通过健全完善农村社会保障制度，实现城乡社会保障一体化，从而使广大农民群众减少对宅基地资源的福利保障功能的依赖。健完和完善农村社会保障制度，要求国家除了增加投入健全农村最低生活保障制度、完善《社会保险法》配套制度以外，更主要的要“授之以渔”，即盘活农民手中的宅基地资源。如此，必须发挥宅基地资源的经济有用性。

（二）激活经济有用性

根据我国现行法律，农村宅基地是一种财产，但事实上，它已成为低价财产和可能会成为“死产”或已真正成为“死产”。其根本原因是农村宅基地权能的缺失和流转制度缺乏。因为，宅基地使用权作为用益物权只有进入市场，按照市场规律让它流动起来，才能够真正实现和最大限度地实现“物”的经济效用，才能保障农民的用益物权。[5]因此，要激活农村宅基地资源的经济有用性必须建立健全农村宅基地资源的流转制度，尤其要重视以下几点：

1.赋予完整用益物权

我国《物权法》虽然明确了农村宅基地的用益物权性质，但依据该法第152条规定，宅基地使用权人对宅基地只有占有、使用和依法利用之建造住宅及其附属设施的权利，却没有收益和处分的权利。完整的用益物权是包含占有、使用、收益和处分权能的，因此，宅基地使用权是一种权能不完整的用益物权。不能处分、没有收益是宅基地变成“低产”、“死产”的根本原因。要使农村宅基地能进入市场流转，发挥其经济有用性，首先就应该赋予农村宅基地完整的用益物权。因为，没有处分权也就不能获得收益，而收益权可以说是土地产权的核心，资产的名义所有者有得到该宗资产产生的收入的权利[6]，如马克思所说，“……不支付地租就使用土地，意味着对地主土地所有权的取消”。[7]此外，农民获得分配后，宅基地的财产属性对农户来说更具有现实意义，农村宅基地资源应该得到最优化利用。农村宅基地使用权最大化效益的实现，既需要有可供选择的众多权利实现方式，也需要有实现权利处分的充分自由。这就需要明确农村宅基地使用权的权利属性，尤其是财产性权利属性，并扩充农村宅基地使用权的权能，除去对农村宅基地使用权行使的各种不当限制。[1]45其路径应是将目前农村宅基地使用权的纯利益属性转换为权利属性，尤其应该明确其财产性权利属性，赋予其完整的用益物权。[8]

2.确权登记

确权登记是建立健全农村宅基地资源流转制度的基础环节，包括初始登记、变更登记和注销登记。初始登记大体可以按照国土资源部2007年11月颁布的《土地登记办法》和2008年7月颁布的《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》进行，但对有些历史遗留问题要具体问题具体分析：第一，关于“一户多宅”问题。《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》规定“严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。”笔者认为，目前，农村绝大部分的农户事实上有两处或两处以上的宅基地，如果坚持“一户只能一处”，不仅会造成登记工作无法进行，而且增加执法的成本，应区别对待：总面积没有超出当地省级以上政府规定的面积标准的，一户即使有两处或两处以上宅基地，可以受理其第二宗宅基地申请；由于继承而拥有多处宅基地的，可以受理其第二宗宅基地申请，但如面积超标的，应注明超标部分面积；因建新不拆旧且面积超标的，超标部分不予受理；城镇居民在农村购买的宅基地资源，现阶段不予登记；农村居民购买农村房屋而导致“一户多宅”的，可以受理，但应注明超标部分面积。第二，关于闲置问题。现行法律法规要求对闲置的宅基地资源收回集体经济组织，但执行的很不到位。笔者认为，实践中也应区别对待：对于因继承而造成闲置的，可以按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》中关于“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”的规定，将宅基地使用权登记到继承人名下；对于已经取得城市户口的原村民在农村的旧房，可以根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》中“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”的规定，将宅基地使用权登记到原房屋所有人名下。如果所闲置的房屋已经灭失，则不予登记，已经登记的，应当注销并收回村集体组织。第三，关于违建问题。《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》规定，“违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。”笔者认为，对违建房屋所占的宅基地也应具体问题具体分析：对于符合土地利用总体规划且用地面积在核定标准面积以下，未办理建房用地手续而违建的宅基地，经批准补办宅基地用地手续的，可以登记；对于符合土地利用总体规划但超过核定面积标准的，对于超出部分不予登记。但如属于不宜拆除或收回的，可以在补办农村集体非农建设用地手续后登记为非农建设土地；对于违反土地利用总体规划而违建的，不予登记。

由于宅基地资源流转受到严格限制，因此宅基地资源的变更登记和注销登记制度都尚未建立。为真正发挥宅基地资源的经济有用性，在建立健全初始登记制度的同时，必须建立农村宅基地资源的变更登记和注销登记制度。

3.超标收费

超标收费不仅是流转制度的组成部分，也是用经济的手段来发挥宅基地资源生态效用的反映。它要求在合理确定宅基地资源使用标准面积的基础上，将农村宅基地资源分为免费使用部分和超标梯度收费使用部分。标准面积以内的面积为免费使用的部分，超标的部分将按照超标的幅度实行梯度收费，超标幅度越大，收费越高。通过继承、买卖（农村居民之间买卖）等途径获得的土地与确权获得的土地一起计算交费面积。需要注意的是，收费不是目的，而是为了避免浪费、促使宅基地资源得到集约节约利用，所以超标收费主要针对历史遗留问题而设计的。对于新申请且超过核定标准面积的用户来说，不能用收取超标使用费的方法来限制其申请大面积的宅基地，否则会造成只要有钱就能申请到大面积的宅基地的局面，反而助长盲目贪大风气，造成宅基地资源的浪费，与超标收费制度的宗旨相悖。针对这类新申请宅基地的用户，应该严把审批环关，从严检查与核实，不合条件的一律不予批准，违建的要求拆除、恢复原状。对于收取的宅基地超标使用费应该加强管理和监督，专款专用于村庄规划和宅基地资源的整理以及农村人居环境治理。

4.流转

农村宅基地资源流转包括基于房地一体化的原理由于农村房屋买卖产生的流转，也包括纯粹的宅基地使用权流转两种形式，具体包括买卖、转让、出租、抵押、质押等。农村宅基地资源流转最终应该打破城乡“二元”体制，突破“只能本集体内部符合宅基地分配条件的农户”的范围限制，扩展至全社会。这不仅是农村宅基地用益物权性质的要求，也是发挥其经济效用的必然。但是，现阶段，鉴于我国农村社会保障制度还很落后的现实，应对农村宅基地资源的流转施加适当的限制，如在出卖人（或出让人等）的范围上应加以限制，如其必须证明自己有合法长期的居住用房以及提供本家庭成员一致同意处分的书面证明等；在购买人（或受让人等）资格方面，必须是非城镇居民，等等。

（三）贯彻生态有用性

农村宅基地资源的生态有用性长期被忽视，这已经带来了不少的问题，造成了农村宅基地资源的不可持续发展。因此，这种局面必须得到改变：必须把对生态有用性的关怀贯穿于有关宅基地的各项制度中、落实到农村宅基地的利用和管理中。这不仅是建设生态文明的必然要求，也是农村宅基地制度改革和创新的一种必然趋势。当前，贯彻生态有用性最重要的就是做好村庄规划，要从根本上改变农村建设中存在的没有规划、无序建设和土地资源浪费现象，做到规划先行、全盘考虑、统筹协调，避免盲目建设。实践中应注意以下几点：

1.村庄规划的编制主体是乡镇级政府。由于村庄规划的宏观性、权威性和协调性，村庄规划的编制应由乡镇级政府在尊重农民意愿的基础上来履行。村级组织和农户在村庄规划中只是起辅助作用，不能将编制村庄规划的职能转嫁或变相转嫁给村级组织和农户。但考虑到乡镇政府的实际能力和条件，上级政府应该对乡镇政府在村庄规划的编制中给予更多的指导和帮助。

2.村庄规划的编制和实施需要依靠公众的力量。村庄规划的编制和实施要尊重和体现村民的真正意愿，确保广大村民关心规划、理解规划、支持规划；应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，民主决策、民主管理。对于这一点，《城乡规划法》第 18条明确规定，“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。”第29条也明确规定，“乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。”

3.村庄规划的经费要优先保障。由于村庄规划在新农村建设的优先地位和龙头地位，其经费也要优先保证。因此要求各级政府要优先保证村庄规划经费的投入，可以考虑将收取的宅基地资源超标使用费和用于农村环境保护与治理专项费用的部分用于村庄规划。

4.村庄规划要严格实施。村庄规划一经批准就具有法律效力，必须严格执行，不仅农民要严格按规划建房，企事业单位要严格按规划布点，各级政府、村级组织也要严格按村庄规划进行。只有人人都严格按照村庄规划办事，才能实现村庄整体的整洁、错落有致、布局合理，创造良好生态环境和整洁生活环境。

5.特别注重村庄规划中的整治规划。村庄规划就其内容来说，主要包括村庄布点规划、建设规划与整治规划，其中村庄整治规划主要是指宅基地整理规划。如果说村庄建设规划主要是预防未来可能出现的问题，那么宅基地整理规划则主要是处理历史遗留问题。但不管是村庄建设规划制度的完善还是宅基地整理制度的完善，都是为了发挥宅基地资源的生态价值，两者是紧密配合的。

总之，传统观念认为，农村宅基地资源是一种特殊的财产，具有一定的财产性和明显的福利保障性。但这种观念忽视了农村宅基地资源的生态属性，具有片面性和时代局限性。在这种理念的指导下，农村宅基地资源的利用与管理存在很多问题，因此需要改革和创新。而改革和创新的路径就是重新审视农村宅基地资源的社会属性，并从制度上平衡宅基地资源的三种社会属性。

[1] 陈荣文.生存保障vs.资源优化:我国农村宅基地使用权制度的解构与重建[J].福建政法管理干部学院学报,2007(2):43.

[2] 刘广明.农村宅基地的法理思考与制度[EB/OL].[2010-07-20].http://www.swupl.edu.cn/nongcun/content.asp?cid=787060 596&id=788606951.

[3] 刘朝武,孟庆瑜,徐水赞,等.当前农村宅基地管理存在的问题及法律对策[J].经济论坛,2007(22):43.

[4] 刘俊.中国土地法理论研究[M].北京:法律出版社, 2006:323-324.

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[6] 巴泽尔.产权的经济分析[M].费方域,段毅才,译.上海:上海人民出版社,2002:4.

[7] 卡尔·马克思.资本论(第三卷)[M].北京:中国人民出版社,1975:846.

[8] 韩玉斌.农村宅基地使用权立法的价值选择[J].西南民族大学学报(人文社科版), 2005(5): 102.

F301.3

A

1674-8557（2010）04-0058-08

*本文系2009年度福建省社会科学规划项目《新农村建设中的宅基地问题及其法律对策研究》的阶段性成果之一，项目编号为：2009B073。

2010-09-21

潘书宏（1977-），男，福建龙岩人，福建江夏学院法学系讲师；林建伟（1966-），男，福建仙游人，福建江夏学院教授，福建省台湾法律研究所所长。

苏 婷）