关于拓展我国行政赔偿范围的思考

刘小林

(湖南人文科技学院政法系,湖南娄底 417001)

关于拓展我国行政赔偿范围的思考

刘小林

(湖南人文科技学院政法系,湖南娄底 417001)

我国行政赔偿范围比较狭小,有必要予以适当拓展:在行政赔偿事项范围上,应明确规定行政不作为损害赔偿,增加制定行政规范性文件的损害赔偿;在行政赔偿损害范围上,应增加精神损害赔偿和间接损害赔偿的规定。

行政不作为;行政规范性文件;精神损害赔偿;间接损害赔偿

1 我国行政赔偿范围之立法现状

行政赔偿范围,是指国家对行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人或其他组织合法权益造成的损害予以赔偿的范围[1]。行政赔偿范围在内容上包括三个方面:行政赔偿事项范围,即国家对造成相对人损害的哪些侵权行为进行赔偿;行政赔偿权益范围,即国家对行政侵权行为所侵害的哪些合法权益进行赔偿;行政赔偿损害范围,即国家对行政侵权行为所造成的哪些损害进行赔偿。

《国家赔偿法》第 3、4、5条分别就国家应予赔偿的范围和不予赔偿的情况作了明确规定。在行政赔偿的事项范围上,《国家赔偿法》仅列举了侵犯人身权和财产权的违法行政行为和行政事实行为的几种具体表现形式,而对行政不作为造成的损害是否应当承担赔偿责任未作明确规定,并有有关法律排除了抽象行政行为的赔偿责任;在行政赔偿的损害范围上,《国家赔偿法》仅规定了物质损害赔偿和直接损害赔偿,而对精神损害赔偿和间接损害赔偿未作规定。综上所述,我国行政赔偿范围十分狭小,且随着我国经济水平的提高和人们意识的增强,已越来越落后于形势发展的需要,对我国行政赔偿范围的拓展成为一项迫切需要解决的问题。

2 行政赔偿事项之可拓展范围

2.1 明确规定行政不作为损害赔偿

行政不作为属于行政行为的一种,是相对于行政作为而言的,是指行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务,并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为[2]。对行政不作为所造成的损害国家应否承担赔偿责任,《国家赔偿法》未作出明确规定。尽管从理论上分析,我国《行政诉讼法》明确的规定了行政不作为这种违法行政行为形式,而依据我国《国家赔偿法》中的违法归责原则,行政不作为应是国家赔偿范围的题中之意。但《国家赔偿法》的规定与《行政诉讼法》的规定不协调,未将行政不作为这类具有特殊性的行政侵权行为明确规定在行政赔偿事项范围中,这不能不说是立法者的疏忽。而且,在司法实践中,这种不明确的规定给行政相对人对行政不作为损害赔偿请求权的实现和人民法院对行政不作为损害赔偿案件的审判实践带来了困难。故笔者认为,应当将行政不作为作为一种独立的行政侵权行为形式在《国家赔偿法》中予以明确规定。

从法理上看,有损害必有赔偿。行政不作为作为违法行政行为的一种表现形式,当其一旦侵犯相对人的合法权益,构成行政侵权,就应当承担行政赔偿责任。但是,行政不作为赔偿责任的成立须具备与行政不作为侵权特点相适应的特别要件,具体而言包括:第一,行政不作为得以确认;第二,存在损害事实;第三,行政不作为与损害事实之间具有因果关系;第四,赔偿的穷尽性[3]。

笔者认为,行政不作为赔偿责任通常包括以下情形:1)依申请履行保护人身权、财产权职责,拖延履行或者不予答复者;2)依申请应颁发证照拖延颁发或不予颁发者;3)公民申请行政机关发给抚恤金,作为被告的行政机关拖延发给、不按法律发给以及不予答复者;4)行政复议不作为。

2.2 增加制定行政规范性文件损害赔偿

本文所指的行政规范性文件是指各级各类国家行政机关,为实施法律、执行政策,在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等[4]。在现实生活中,行政规范性文件 (亦称其他抽象行政行为、俗称“红头文件”)存在的问题相当多,如受利益机制的驱动,成为推行地方和部门保护主义的“合法”工具,其制定主体混乱,越权现象严重,不遵循必要的程序规则等[5]。许多地方和部门利用制定各种行政规范性文件,向相对人征收财物、摊派费用、实施罚款。这类行政规范性文件即使被撤销或变更,如果对其给相对人造成的利益损失不予赔偿的话,那么制定这种规范性文件的现象就会屡禁不绝。

笔者认为,有必要通过国家赔偿制度实现对这类行政行为的制约,对相对人的合法权益予以切实保护。在修改《行政诉讼法》时,可以借鉴《行政复议法》的规定,将制定行政规范性文件这类抽象行政行为纳入人民法院司法审查的范围。在《行政复议法》和《行政诉讼法》规定的基础上,可以考虑行政规范性文件的损害赔偿问题。有一种观点认为,行政规范性文件本身不可能损害行政相对人的合法权益,损害是在具体行政执法过程中产生的,因此规定具体行政行为承担行政赔偿责任就足够了。这种观点是站不住脚的。因为在事实上,这类行政规范性文件不只是在具体执法中才给相对人造成利益损害,不通过具体行政执法同样可以造成造成权益损害。而在这两种情况下,致害主体是不同的,应分别追究其相应的赔偿责任。对于不通过具体执法就造成相对人损害的行政规范性文件,受害人有权向有关机关提出合法性审查申请,并对其造成的损害有主张赔偿的权利。而对通过具体行政执法给相对人合法权益造成损害的行政规范性文件,受害人在对具体行政行为申请行政复议或提起行政诉讼时可一并提出对具体行政行为所依据的行政规范性文件进行审查的申请,若行政规范性文件违反法律、行政法规、规章或与其他行政规范性文件相抵触,具体行政行为乃严格执行该行政规范性文件而并无其他违法情节时,应当由该行政规范性文件的制定机关承担行政赔偿责任;若执行机关在执行行政规范性文件的过程中有其他违法情节,加重对相对人的侵害时,执行机关应对其加重部分承担赔偿责任;若行政规范性文件合法,执行机关在执行过程中违法行使职权造成相对人合法权益损害的,显然应当由做出具体行政行为的行政机关对其给相对人造成的损害承担赔偿责任。

3 行政赔偿损害之可拓展范围

3.1 增加精神损害赔偿

精神损害赔偿是指自然人在人身权或者某些财产权受到不法侵害,致使其人身利益或者财产利益受到损害并遭受精神痛苦时,受害人本人、本人死亡后其近亲属有权要求侵权人给予损害赔偿的民事法律制度。各国民事领域不同程度的确立了精神损害赔偿制度,我国司法解释亦对精神损害赔偿作出了规定。我国现行的国家赔偿制度中赔偿范围仅限于物质损害赔偿,而没有包括精神损害赔偿。如对《国家赔偿法》第 3条第 1、2款规定之情形并造成受害人名誉权、荣誉权损害的,只承担消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的侵权责任而无须承担侵权赔偿责任,这显然是不完善的,不利于对相对人精神利益的保护。笔者主张在国家赔偿法中增加精神损害赔偿。我国行政赔偿中应予以精神损害赔偿的事项应当包括一下几种:1)侵犯人身自由的行为,包括违法拘禁、非法拘禁。此点要严格把握,当剥夺相对人人身自由期限较长,情节严重,确实给相对人造成巨大的精神痛苦或遭受较大精神利益的损失时,才予以精神损害赔偿。2)侵害生命健康权的行为,包括以殴打等暴力行为或唆使他人以殴打等暴力行为虽未造成身体伤害或死亡等具体损害结果但给相对人造成巨大的精神痛苦或遭受较大精神利益的损失的;以殴打等暴力行为或唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或死亡的;违法使用武器、警械造成公民身体伤害或死亡的;造成公民身体伤害或死亡的其他违法行为。对于以上后三种情况,除了应给相对人赔偿人身权遭受侵害而造成的财产损失 (如医药费、因误工减少的收入、残疾赔偿金、丧葬费、对其所抚养的无劳动能力者的生活费),还应赔偿受害人及其近亲属的精神损失。3)侵害名誉权、荣誉权、姓名权、肖像权等其他权利的行为。此点亦要严格把握,只有当情节严重、造成难以弥补的后果,给相对人带来巨大精神痛苦或使其遭受较大精神利益损害时,才适用精神损害赔偿。对于情节较轻者,只适用消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的侵权责任形式。

3.2 增加间接损害赔偿

国家赔偿法第 28条第 7款规定:“对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。”由此可以看出,我国国家赔偿法的赔偿标准是直接的物质损害赔偿原则。这个标准只能保障公民最基本的生活和生产所需,而不是充分补偿受害人的损失。从《国家赔偿法》实施的实践来看,现有赔偿标准太低,受害人的损失远远不能得到弥补,既不足以抚慰受害人,消除受害人的怨气,也不能有效地行政侵权行为,促进行政机关依法行使职权。

笔者认为应当在行政赔偿范围中增加间接损害赔偿。直接损失是指现存财产因违法侵害事实的发生而减少或消失,即现有利益的损失;间接损失是指本应得到的财产因违法侵害事实的发生而没有得到,即可得利益的丧失。在行政侵权行为中,间接损失既可由侵犯人身权造成,又可由侵犯财产权而造成。那么无论是侵犯人身权还是财产权,不仅要赔偿行政侵权行为所造成的直接损失,而且应当赔偿行政侵权行为造成的间接损失。值得一提的是,这里所指的直接损失和间接损失都是指财产损失,而不包括侵犯人身权 (人身自由权和生命健康权)所造成的人身非财产损失。对于侵犯人身权的行为,其直接侵犯的是人身非财产利益,当其使行政相对人遭受精神痛苦或精神利益受到损害时,应当承担精神损害赔偿责任;当其伴随性地给相对人带来财产损失时,应当赔偿其财产损失 (包括直接损失和间接损失)。对于侵犯财产权的行为,不仅要赔偿现有利益的损失,而且应当赔偿可得利益的损失,如违法罚没、征收财物、摊派费用的,不仅要返还财产而且应返还孳息;如违法吊销证照、责令停产停业的,不能仅仅赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支,还应赔偿企业正常经营或生产所应获得的利润。在赔偿数额上,应赋予人民法院以自由裁量权,根据相对人具体的实际收入情况、预期收入情况、客观受损情况和经济承受能力、受害人所在地经济发展水平确定赔偿数额,允许因人而异而不拘泥于一个固定的最低赔偿标准,以最大限度地使受害人得到充分救济。

[1]林莉红.行政诉讼法学[M].武汉:武汉大学出版社,1999:297.

[2]周佑勇.行政法原论[M].北京:中国方正出版社,2000:145.

[3]周佑勇.论行政不作为的救济和责任[J].法商研究,1997(4).

[4]罗豪才.行政法学[M].北京:北京大学出版社,1996:160.

[5]楚风华.关于扩大国家赔偿范围的若干思考[J].甘肃广播电视大学学报,2001(9).

(责任编校:松仁)

Reflection on Expand ing the I ndemnification Range of Our Country Adm inistration

LIU Xiao-lin

(Department of Politics and Law,Hunan Institute of Humanities,Science and Technology,Loudi,417001,China)

Our country administration compensation scope is quite narrow and s mall,it is necessary to give suitable development:in the administrative compensation item scope,we should stipulate explicitly the damage compensationwhich administration does not take,increase the damage compensation of formulating administration document;in the administrative compensation damage scope,we should increase the regulations of spirit damage compensation and indirect damage compensation.

The administration does not take;administrative standard documents;spirit damage indemnification;indirect damage indemnification

DF3

A

1673-0712(2010)02-0046-03

2009-12-07.

刘小林 (1973-),男,湖南新邵人,湖南人文科技学院政法系讲师,硕士,研究方向:宪法与行政法、民事诉讼法。