探析“985工程”建设中政府与大学的关系——基于资源依赖理论视角

● 李红宇

探析“985工程”建设中政府与大学的关系
——基于资源依赖理论视角

● 李红宇

政府作为大学的举办者，对大学的生存与发展具有巨大的影响。本文以国家“985工程”建设为例，从资源依赖的视角审视政府与大学的关系，探析大学自治，大学与政府的关系，寻求政府与大学在资源交换中的有效平衡，实现政府对大学的期望，有效实现大学对学术自治的追求。

985工程、资源依赖、大学自治

一、大学自治的内涵与发展

大学作为探究高深学问的殿堂，学术是大学的逻辑起点，传递、批判和探索知识是大学永恒的主题。学术性逻辑起点似乎赋予大学以无可争议的 “自治”权力：大学是研究、传播高深学问的场所，应让专家单独解决知识领域中的问题；大学应是一个自治团体，最有资格决定应开设哪些科目及如何讲授、决定谁最有资格学习高深学问、决定谁已掌握了知识并应获得学位、决定谁最有资格成为教授等。[1]正如《大美百科全书》中的解释“大学自治是大学作为一个法人团体在法律范围内享有的自主办学，自己管理自己及自理内部事务的权力。”大学自治的原则赋予大学广泛的办学自主权。[2]大学自治的本质目的是保证学术知识的准确与权威，使学者活动只服从真理标准，而不受任何外界压力的影响。自治成为大学最引以为自豪的传统之一，也被视为是大学的一个最基本特征，它使大学可以远离政治的直接压力，按照它们自己的议程进行教学和学术研究。自治与大学的存在和发展相伴随，“失去了自治，高等教育就失去了精华。”[3]

然而，随着社会经济的发展，大学从最开始认识未知世界、探索客观真理，传播高深学问、培养和造就高素质的创造性人才的职能，逐步发展成为为人类解决面临的重大问题，推动知识创新、科学技术成果向现实生产力转化，传播民族优秀文化并与世界先进文明成果交流借鉴的功能。大学已经从社会的边缘走向社会的中心，成为整个社会系统中的一个有机的子系统。世界各国基于对大学职能的重新审视，政府还力图把大学和广泛的国家需求联系起来，在不断加大对大学投入的同时，也通过各种可能的途径和方式影响大学的办学。大学自治的传统开始受到来自政府控制或干预的强烈挑战。

二、大学与政府资源依赖模型

大学作为一种非政府组织，与政府之间的关系同样不是简单的顺从和服务的关系，而是一种基于对方资源的相互依赖的关系。资源依赖理论为我们分析大学与政府的关系提供了新的视角，有利于理顺大学与政府之间的关系，建立一种和谐、共赢的关系。

大学是以追求高深知识为己任的学术组织，对学术的忠诚和追求成为大学组织最本质的价值观，是大学组织最重要的资源。它以大学教学和科研人员个体知识力、创造力为基础，加之学科交叉、团队整合等形成的综合智力。大学正是将上述资源应用到研究和教学活动，保存和传承人类文化的精华，创造人类的文明，形成自身的价值理性，促进社会形成并保持共同的价值观、道德观以及相应的行为准则，促进社会进步以及提升社会文明等；大学通过教育培养经济发展所需要的多样化的高级专门人才，为社会经济的发展提供智力支持。

大学所拥有的资源主要包括人力资本、技术、知识、品牌、声誉、社会地位等，并通过资源的交换获取大学存在和发展的新资源。大学获取资源的能力与其提供的资源数量和质量密切相关，与社会对大学的需求紧密相关。

政府所拥有的资源包括资金、设备、场地、政策、法律法规等。资金、设备、场地作为大学办学的必备资源及政府提供供给的主要形式，在大学的发展中发挥了重要作用；政策、制度和法规等资源为大学的生存与发展提供了必要的环境保障。

为了生存，组织需要资源，为了获取资源，组织就必须与控制管理的组织相互交往，在这个意义上，组织就会依赖它们的环境。由于组织对它需要的资源没有控制力，资源需求就会成为问题并具有不确定性。[4]

在今天，大学已经从学术界转到公共领域，大学的规模、建制在不断的扩大与复杂化，而大学所获得的资源似乎总是难以跟上变化的速度和频率，这就要求学者们将资源供给视为大学得以生存与持续发展的关键性问题，而在这其中，政府拨款的地位与作用是其他财源无法企及的。完全的自治必然要求完全的经费独立，这种程度的独立是根本不可能的。[5]

在中国大学基本上由国家投资兴办的是公共性组织，笔者认为大学对政府的资源依赖主要表现在政策法规、财政资助等两个方面，这两个方面是大学融入社会系统并从中不断获取支持的关键的稀缺性资源。

1.政策法规资源

以法律形式，明确规定大学的价值标准、人才培养目标和高等教育事业发展方向，是国家对大学发展提供的最重要的政策法规资源。大学可在法律规定的范围内按其自身的规律发展。政府通过各种形式的法律规范为大学的发展提供了法律保障，减少了国家对大学不必要的行政干预。

2.财政资助

在现阶段大学的财产是政府出资的结果，财政资助是国家支持大学发展、调节高等教育运行的重要手段之一。政府在经费、物资、人力等资源方面给予高校以直接的投资并行政管理上的支持。从当今世界各国的情况来看，政府的财政拨款已然是大学收入的主要来源，如法国大学有60%经费来自政府财政，加拿大的大学有95%的基建费、75%的事业费由政府拨付。

三、“985工程”建设中的大学与政府关系剖析

“985工程”是国家为建设若干所世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学实施的高等教育建设工程，是将大学的发展与国家需求、国家意志相结合，国家通过加大对部分大学的投入，实现其建设世界一流大学的国家意志，使大学在国家经济、社会发展中担当重任，影响和推动国家经济、社会、科技、教育乃至军事等各个领域走在世界前列。

从这一点来看大学已经不单纯是学术机构、学术组织，它已经处于复杂的社会关系之中，需要完成各种复杂的社会、政府意愿。同时随着大学职能、规模的不断扩大，维持与发展需要大量的资金，高校自身难以全部解决，越来越依赖政府给予资助，大学在一定程度上自主权已经减弱，而政府管理与干预的程度则不断加深，大学自主权不由自主的为了适应政府与社会需求而丧失，也就是说大学对政府管理的依赖性增强了。

如何在未来“985工程”建设中妥善处理好政府与大学的关系，使政府成为大学发展强有力的支持，同时又能使大学保持自治、学术自由，是今后“985工程”建设中面临的主要问题，笔者试图利用资源依赖理论来进行一些探索。

(一)“985工程”政策的制定与评价

探索高深学问，追求真理与创新是大学发展的内在逻辑，这与国家“985工程”提出的知识创新、科技创新是相一致的。但是建设世界一流大学作为一个目标或口号提出，甚至作为一个工程的目标提出，似乎有悖大学发展内在逻辑，且不说目前对什么是世界一流大学，其评价标准是什么存在异议，就是将本来应该由学校内部按照自身特点，追求学术卓越，而被转化为国家意志，转化为部门目标，似乎就有悖大学发展的客观逻辑性。

现有“985工程”评价标准不确定，评价体系缺乏相对客观性，强调要建设一流的学科、引进与培养一流的教师、一流的学生、一流的管理、一流的设备等；也有的从大学的任务和功能角度，强调一流大学要培养高层次创造性人才，出高水平原创性科研成果，有杰出重要的社会贡献等。评价往往强调重点学科、科研论文等，特别是每年一次的预算评估，强调目标的完成并产生有影响的成果，这就导致了学校在执行政策的过程中，把科研成果作为完成任务的目标，使学校盲目追求论文的数量，结果学校运转失灵，失去了原有的特色，成为完成目标的机器和工具。所以对中国创建世界一流大学来说，最重要的是要理解世界一流大学最本质的东西，并将之化为自身的内在特性。真正一流大学不需要刻意的追求排名，也不需要大肆宣扬，更多的是需要创新、形成学术自由的理念与氛围。

(二)“985工程”实施中资源依赖关系

在现实的社会分工结构中，大学作为一种学术性组织的存在，大学要完成其使命必须与环境进行资源的转换与交流，并是一种“资源依赖型”社会组织，即大学的生存与发展离不开政府和社会资源不断的人力、物力、财力以及信息等资源支持。[6]这不仅是由于大学是一种学术组织的特性所要求，也是由于大学的使命所需要。

以追求高深知识为己任的学术精神，对学术的忠诚和追求成为大学组织最本质的价值观，是大学组织合法性存在的内在逻辑。学术精神是学术权力的最高价值，是大学组织自主性的体现。因此一所高等教育机构要有效地运作，则需要高度的自由，以明智地限制外力的介入与控制。[7]

国家不应指望大学同政府的眼前利益直接联系起来。特别是政府与大学的目标存在较大差异，教育主管部门受自身利益的驱使等原因，通过行政方式、手段推进科学教育的繁荣，片面追求成果的数量，实施名目繁多的“工程”、“项目”，限时攻关，频繁考核，把学术研究、人才培养当成实现“急功近利”目标的工具。现阶段大学受政府“评估”、“考核”的影响，科学研究模仿跟踪多，创新突破少，在关键领域原始创新性、创新能力不足，已成为制约大学发展、社会进步的突出矛盾。特别是政府掌握着影响大学发展的重要资源，例如教育政策、招生指标、人员编制、教育科研经费等，并决定这些资源的使用方式、投向和目标，及与此相关联的评估考核模式，这些直接影响到大学组织的活动能力及其功能的发挥，束缚了大学自主办学的意识，抹杀了大学的办学特色，迫使大学走向平庸。

但是在现阶段，政府几乎垄断了所有的教育资源，例如教育政策、招生指标、人员编制、教育科研经费等。教育行政部门掌握着政府投入高校的经费，同时决定这些资源的使用方式、投向和目标，及与此相关联的评估考核模式。

(三)“985 工程”的绩效拨款方式

绩效拨款方式是政府在资源有限的情况下，集中有限的财政资源，重点扶持基础较好、实力较强的大学和学科，提高拨款的效率和效益，推动办学和科研水平迅速发展所采取的措施，起到过非常好的效果。但是绩效拨款其最重要的就是要有相对合理有效的评价体系、绩效指标。绩效指标不仅是衡量绩效或分配资金的技术工具，而且是期望带来一系列特定成果的政策工具。它反映了政府对大学关注的问题，并将假设、目的或价值渗入指标的选择和构建中，促使大学将注意力置于规定范围内的绩效，将政府为大学选择的优先发展战略加于大学。[8]绩效指标可以通过财政上的资源反映政府的意愿。

在我国现阶段，高等教育资源仍然比较稀缺，政府是高校资源的主要提供者，大学的生存与发展需要更多的教育资源，由于试图从政府那里得到资源的高校众多并且得到资源的途径相对有限，而政府专管部门却完全掌握和控制着这些稀缺资源的占有权和分配权，因此大学要想获得生存与发展就必须按照政府上级主管部门的行政规则运作，实现主管部门下达的计划和相关指标。

由于政府财政性经费投入的总量有限，多元化的投入体系不健全，在政府有限经费的“盘子”里，以“怎么投入”为核心的拨款机制就显得特别重要。“985工程”在不同程度上、不同阶段将拨款与绩效结合，实行的是绩效拨款。

同时，“教育资源采取行政化分配方式，某些大学是根据它们过去的声誉和被期待的贡献，而不是根据它们当前的表现来得到教育资源分配中的有限权。不平等深深根植于某些大学应该得到较大份额的国家分配资源的传统观念中。”[9]

高校“985工程”的专项资金总控制数是政府根据既往的印象通过协商方式确定，而不是直接根据建设项目可行报告的论证结果，特别是不是根据学校的特点，学校发展的长期规划、目标，建设的内容而确定，限制了大学的发展。

四、资源依赖理论的应用

从前述可以看出大学与政府存在资源的相互依赖，但由于大学和政府在整个社会中所扮演不同的职能角色，尤其是政府自身具有社会管理者、资金提供者和教育生产者三维一体的职能模式，决定了政府的选择行为必然是主动的，大学的选择行为只能是被动地适应。[10]

高等教育是公共事业，是由公共资金资助的，任何大学，无论其拥有多么大的自主权力，都不能不受到一定的政府控制，这是政府作为行政管理者对大学作为社会组织的一员行使的行政管理权力。[11]

政府通过公共投资所带来的对公众所产生的效益最大化，实现其公共行政绩效，实现其自身利益的最大化。因此追求学术的自由，而保护大学自治，未能及时回应大众、政府的利益要求，与政府过度强调绩效，而忽略大学自治创造性的需求，就成为大学与政府产生冲突的原因。

(一)适当缓解政府与大学资源依赖关系的不平衡

资源依赖理论认为，组织的脆弱是由于单个交换的依赖造成那个的，最直接的解决办法就是将组织发展成为一个依靠各种交换，较少依赖单个交换的状况。[12]因此大学应坚持多元化资源依赖的渠道，在依赖政府提供资源的同时，应拓展资源依赖的渠道。同时政府通过完善政策法规，建立合理有效的资源供给机制，特别是经费拨款机制，使大学能够在追求高深知识与完成政府意愿之间寻求平衡。在“985工程”资源分配中，改变以绩效指标为主的评价方式，转而引入“因素法”，在考虑绩效的同时，充分考虑大学的特色，大学发展趋势及发展规划，让大学回归本源，实现探索真理，追求知识的大学职能。

(二)通过改善资源依赖关系寻求政府适度控制与大学自治的平衡

任何一个大学组织都无法完全控制达成目标所需要的条件或者是无法从行动过程中获得预期的结果，因此组织对外在环境的依赖使组织的行为受到外在因素的控制或影响就成为可能，甚至是不可避免的。为了维持其生存，组织必须引进、吸收、转换各种资源，而这些资源往往来自于环境中的其他组织，因此形成了组织间的资源相互依赖的关系网络。

当代的高等教育系统已经成为整个社会大系统中的一个有机子系统。子系统本身的存在越来越直接的依赖于社会母系统提供的资源，依赖于政府各种社会子系统之间的协调，以保障教育资源供应的正常化和丰富性。正是由于这种依赖性的增加，政府也就自然而然地被推到高校与社会关系的协调者及保护者的位置上。[13]

大学本来就是文化的产物，是研究文化、创造知识、创造文化的场所。现代大学已走出象牙之塔，日益成为社会的“轴心机构”，成为社会政治文明、经济发展、科技进步的动力之源。大学在保障科学活动是一种精神活动，需要必然的自由和不受干扰的同时，其活动原则已经符合国家需求和为人们所广泛接受的社会标准。同时政府通过运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段在关乎大学发展的宏观性、战略性、前瞻性的问题上，对大学进行适度的控制和干预，给大学以必要的外在规制力，促使大学在自主办学的过程中认真考虑并切实履行其对国家及地区社会发展所应当担负的责任。

在“985工程”建设中，政府应加大投入，特别是可持续的投入以保障大学发展的可持性，同时大学也应加强资金规划，将物质基础与学术发展相结合，促进大学实现“大学是真理寻求着”的理想。

(三)通过大学自治实现建设世界一流大学

大学保存和传承了人类文化的精华，用其创新的文化科学，促进了人类社会的文明与科学的进步，在其发展中抵制各种外在的经济的干扰与非学术的阻挠，但都能继续存在与发展，这其中的根本在于大学的变革始终没有从根本上背离自身发展的内在逻辑。也就是说大学的自治、学术自由维系着大学应该代表人类的精华、发展理性、尊重知识的固有价值。这使得人们在这里探求真理，使大学能够通过不断的知识创新和理论创新去引领民族精神，引领社会发展。

正如伯顿·克拉克曾经说：“大学需要自治，但也需要自主创新型领导作用，把自治付诸有效使用。积极自治不同于被动自治。除非你打算利用自治使大学取得进步，否则即使享有自治也是无济于事的。”[14]因此大学应确立积极自治的理念，形成自我激励、自我完善、自我发展的办学体制，建立自律、自控和自我约束机制，努力与社会、国家需求相结合，调整自我，完成大学的职能。

总之，世界一流大学是在长期、艰苦的建设和发展过程中逐步形成和完善的，是政府、社会和学校有效合作，积极互动的结果，在这个过程中内外部环境和条件的变化与调节推动了学校的发展。

[1][5]约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学.郑继伟等译，浙江教育出版社，2001.

[2]相丽辉.大学自治与政府干预的关系.辽宁广播电视大学学报，2004(2).

[3]尹晓敏.寻求政府控制与大学自治的平衡.高教探索，2007(4).

[4]杰佛里.菲佛.组织的外部控制：对组织资源依赖的分析.北京东方出版社.

[6]B·盖伊·彼德斯.许道然等译.未来政府的治理模式.中国人民大学出版社，2002.

[7]菲利普·G·阿特巴赫.21世纪美国高等教育——社会、政治、经济的挑战.杨耕,周作宇等译，北京师范大学出版社，2005.

[8]严吉菲.高校绩效拨款评估机制的比较研究：基于北美的视角.2007(5).

[9]赵俊梅.我国高等教育行政化现象及其改革.中山大学学报论丛，1999(2).

[10]王卓君，李朝阳.中国大学与政府间的经济关系探究.江海学刊，2004(2).

[11]劳凯声.高等教育法规概论.北京师范大学出版社，1999.

[12]周川.高校与政府关系的几点思考.高等教育研究，1995(1).

[13]伯顿·克拉克.自主创新型大学：共治、自治和成功的新基础.王晓阳，孙海涛译.清华大学教育研究，2004（4）.

李红宇/博士，副研究员，研究方向：项目管理，高等教育理论

（责任编辑：陈培瑞）