论社会发展与法治建设①

兰桂杰

(东北财经大学 杂志社,辽宁 大连 116025)

论社会发展与法治建设①

兰桂杰

(东北财经大学 杂志社,辽宁 大连 116025)

社会发展历史证明,在不同的发展阶段,人们的利益需要是不同的,社会到了一定阶段,社会利益诉求就会变得繁多,由此而产生的社会纷争也会变得更为复杂,社会就会对法治产生更多的依赖和更高的要求,法治建设必须要适应这一要求,才能保证社会的发展。

社会发展;法治建设;法治政府

一、法治是社会发展的迫切需求

根据国际经验,人均 GDP5 000美元向8 000美元的发展时期,社会可能产生以下权利和利益诉求:第一,私权意识开始苏醒,人们开始提出保障产权的需求,要求通过法律制度明确界定产权,保障资本与财产的安全。第二,政治参与意识产生,人们开始出现参与政治的热情,要求法律提供参政议政的机会与渠道,使其能对制定修改政策或者法律产生一定影响。第三,人们对政府的管理也有新的要求,要求政府适度管理,规范行政,并对政府廉政要求更高。

社会对私权利的新追求和对公权力的新要求,对于我们判断社会发展进程、选择社会调控模式具有重要意义。这些新的社会需求表明,社会发展已经到了新的阶段,我们需要更新原有的管理手段。忽略或者不能清醒认识这些新的社会需求,我们就会付出代价。所有这些新的发展阶段所产生的社会需求只有通过法治方式才能解决,同时,只有通过法治方式满足这些社会需求,调整和规范新的发展阶段的社会纷争,社会才能真正进入新一轮的发展。

二、法治是社会发展的重要制度资源

以往我们主要依靠政策治理国家,调控社会的手段主要依靠发布文件、决议、政策、政令,甚至依靠人民日报社论号令天下。随着社会发展,社会的组织、动员、控制、管理的体制和机制也要随之变化。[1]社会成分的多元、社会利益的冲突、社会信息的分散,是社会急剧发展带来的变化,所有这些变化以及我国社会主义市场经济的发展和我国加入世界贸易组织的现实,在不同程度上冲击或者影响了我国社会的现行组织动员体制和控制管理模式。有的体制与机制的合理性受到质疑,例如少数人拍脑袋的决策机制、集体领导但谁都不承担责任的管理机制。有的模式和方法的影响力也在减弱,例如大会动员、运动执法、突击检查、标语口号等。总之,以政府集权管理为特点的社会调控体系正在遭遇困难,依靠旧制度、老套路以及传统程序、习惯做法,已经很难有效实现对当前社会的有机整合。社会发展潮流不可阻挡,重要的是我们必须适应和应对这一社会变化,我们需要法治这一新的社会调控模式进行社会的整合和治理。

法治是通过建构和运行法律整合和调配社会资源的,并且具有权威性、普遍性。法治是现代社会的重要制度资源和调控模式。首先,法治具有最大的覆盖性,社会政治、经济、文化生活中的重要内容都可以纳入法律制度轨道;其次,法治具有有效的连接性,社会各个阶层和不同组织都可以通过法律有效组织起来;第三,法治具有一定的超脱性,法律一经制定就是一种相对独立力量,由于法律不能朝令夕改,所以在一定程度上可以避免领导个人意见以及其他人为干扰。因此,我们应当依靠法治这一新的制度资源,通过制度化、程序化,有效组织、动员社会资源,有效治理、服务社会。[2]所以,我们提出以法治化为中心推动社会调控体系变革,而实行法治调控,则需要我们摒弃旧的管理观念和做法,创造新的法律机制与手段 .

哪些是应该放弃的管理观念和做法?我们认为主要有以下几种情况:第一,重政策轻法律。当前一种现象值得注意,即把法律当政策经常修改,有时按照主要领导意见或者职能部门意见修改,致使法律的稳定性大打折扣,这种法律政策化的现象是危险的。第二,重公权轻私利。公民的私权利尚未受到应有的尊重,私权利的行使尚未获得通畅的渠道。第三,重稳定轻人权。在社会管理工作中,有的地方有的时候存在以侵权的方式进行执法的现象与问题。例如,对所谓钉子户实行野蛮强制拆迁,对无证摊贩强制没收财物等等。虽然执法目的无可非议,但是这种方式在某种程度上涉嫌侵犯人权、损害民众财产利益,为法治社会所不容。第四,重效果轻程序。有的地方片面追求管理效果,有的时候只是表面的暂时的效果,但是忽视过程和程序的公开性、合理性。例如,运动式执法和突击式检查的做法就是片面追求管理效果。其实这种方式只能一时平息或者掩盖矛盾,不能真正解决问题。第五,重行政解决轻司法判决。司法是法治社会解决社会纷争的最后屏障,但是,当前司法其实没有建立真正权威,一些重大问题行政解决仍然高于司法解决,即使司法终审判决,在实际中仍然能够通过行政渠道改变判决内容。所以人们相信信访上访胜于相信法院判决。还有社会舆论对于司法判决缺乏应有尊重,对于某些案件判决,一些媒体口诛笔伐,群起而攻,显而易见缺乏理性,这并不是一个法治社会应有现象。

三、法治是社会的核心竞争力

当前,社会发展对于法治具有迫切需求。一是经济总量急速增长,要求法治调控。企业管理决策方式与其资产方式有关,因为企业规模扩大,管理层次增加,不能再用几个人拍脑袋的决策方式,而要引入现代公司法律制度。二是经济结构优化,要求法治调控。企业分属不同利益集团,中央、部属、省属、市属、县属,这些集团往往直接干预企业,制约了生产力发展,需要通过法律明确其投资者、经营者的身份和利益。三是经济成份改变,需要法治调控。国有经济比重下降、非国有经济比重上升,以往直接干预国有经济,就可影响社会,现在已不可能,只有通过法治才能规范所有企业。法治建设对于促进社会发展具有重要作用。首先,改善投资环境。资本对于投资环境具有两个要求:第一安全,重点要求通过法律的制度化保障资本安全以及预期收益。产权制度是市场经济的根本制度,资本以及利益需要产权法律制度确认,资本运营中产生的纠纷需要依靠公正的司法制度和高效的仲裁机制有效裁断、平息。第二秩序,核心在于通过法律的规范化,减少交易成本。企业交易成本与政府效率、市场管制、腐败等指标相关,政府管理部门效率低下、市场干预程度过高以及非正常收费的现象严重,都有可能增加企业交易成本。所以,我们需要通过法治,保障投资环境的安全与秩序,建设一个吸引资本投入和方便资本运营的法治市场环境。其次,激发企业创新活力。当今企业竞争核心是原创技术的竞争。法律是利益的加油站,法治是促进技术发明创造的制度保证。世界银行一份报告认为:最发达国家与最不发达国家,其货物和服务贸易的差距主要是知识产权法律保护程度不同造成的。所以,建立法律制度保护技术发明创造,能够有效推动企业技术进步。

四、法治是社会发展的进步标志

法治精神以公平、正义、平等、自由为追求,以科学、理性、诚信、守则为特点。是否具有法治精神是评价一个社会先进与否的标志之一,崇尚法律是法治社会的重要精神文化内容,社会精神需要注入法治内容。

法治强调人与自然的和谐、人与社会的融合,由法治精神构筑的法治环境是人与自然、人与社会和谐持续发展的保障。社会的发展,不单是指经济发展,而且包括民主健全、科教进步、文化繁荣、社会和谐等方面的内容,单纯经济发展,不能替代社会发展。[3]如果忽略社会问题的公平和公正解决,将会引发社会冲突矛盾。

社会发展到了一定阶段,软件建设要比硬件建设更为重要,法治环境要比经济速度更为重要。法治环境事关社会的境界和形象,与世界上许多城市相比较,我国一些城市在硬件建设上已做到了某种程度“形似”。但是,城市软件建设则“神不似”,尤其是法治化程度显然差距很大。所以,在城市的发展中,提高城市竞争力要打法治牌。应当通过建设法治社会,营造法治环境,进一步提升社会境界和改善社会形象。

法治化追求的是发展的协调而不是发展的速度,毫无疑义,建设法治社会的目的是为了社会发展。应当指出的是,法治追求的是发展的协调,它是通过表达利益诉求和协调利益纷争,在整体上推动经济发展进步的。法治并不直接提升某个时期经济增长速度,也不针对某个工程直接发挥作用。在社会实际中,真正实行法治的话,可能要以牺牲短期的经济增长速度和局部的经济发展利益为代价。例如,城市动迁,如果按照法治要求,实行民主谈判机制和合理补偿机制,那么,势必影响动迁的速度和效益,但这正是法治化的必然代价。所以,建设法治社会要着眼于社会整体的发展和长远的利益,不能只考虑到局部的发展和眼前的利益,要着力追求发展的协调,而不是单纯追求发展的速度。一个真正法治化的城市,其发展不一定是快的,但一定是稳的,而稳的发展最终一定是快的发展。

法治化强调的是法律的效用而不是法律的数量。法治社会要求有法有治,目前法有余、治不力现象困扰我国法治建设进程。建设法治城市需要立法,但是,法律并非越多越好,关键在于法律必须有效,能够无障碍地得到遵守与执行。

五、城市发展需要一个法治政府

首先,法治政府是建构法律秩序并且自身受到法律秩序约束的政府。法治的实质是秩序,人们需要法律是因为人们需要秩序。法律建立了秩序并且维持着秩序,人们在法律秩序下能够满足需求并且获得利益保障,当然同时法律也约束着人们非分的欲望并控制着违法的行为。所以,法律秩序实际上设置了社会发展轨道,引领着社会有序地发展。政府机构既是秩序的建立者,也是秩序的遵行者。对于建立法治城市来说,政府遵循规则、秩序要比公民遵循规则、秩序更为重要,只有政府率先遵守秩序,秩序才有权威。如果政府可以随意违反法律,任意修改法律,那么很难建立法治社会所需要的秩序。因此,在这个意义上,没有法治政府也就没有法治社会。

其次,法治政府是权力与责任都受到限制的政府。法治化强调限制性,要求通过法律建立一个权力有限与责任有限的有限政府。首先,政府不享有无限的权力,法治化要求有效约束政府的权力。限制政府权力,目的在于防止政府的专断与滥用。所以,法治城市一般通过法律界定政府职能,明确政府权力边界。一般来说,政府职能限于宏观经济调节、市场监管、社会管理及提供公共服务。当然,在平常时期与非常时期,政府权力范围有所不同。非常时期,为了解决紧急突发事件,法律往往赋予政府“行政特权”。值得注意的是,限制政府权力并不导致政府的软弱或者无能,相反规范与限制政府任意权力的制度安排,实际上有利于政府权力的强大与有效。人们比较容易理解法治作为约束政府任意权力的限制性,但是却忽略了法治作为提升政府决策理性的促进性。法治国家实践已经证明,通过法律限制规范政府权力,有利于政府减少盲目和随意的行为,有利于公共决策趋向睿智和理性。有限政府,不仅权力有限,而且责任有限,所以,政府不承担无限的责任。也就是说,政府无须承担其法定权力范围之外的责任。其实全权政府就是全责政府,当发生社会危机政府管理失灵时,政府就要承担全部责任。但是这些责任,有的时候,不是政府应当全部承担的责任,有的时候,不是政府能够承担得起的责任,所以,政府责任有限要求通过法律明确政府责任,使政府明确对什么事应当负责任、应当负什么责任、负多大程度的责任。

六、城市新一轮发展需要实行社会治理

社会治理是 20世纪 90年代以来顺应和迎接市场化、全球化、信息化和民主化而发展起来的重要理论思潮和社会实践。这一理论一个中心观点就是强调城市治理主体除了政府,还有非政府组织、社会团体和市民。[4]政府只是其中一个重要主体。

我国目前实行的是以政府为中心的社会管理,这种社会管理体制的特点是:第一,政府是主角,社会组织是配角,公民成为被管理的对象;第二,政府既是全权政府又是全责政府,几乎包揽所有社会事务,承担所有社会责任,所以,又称政府是全能政府、无限政府;第三,社会组织总体来说缺乏自主地位、独立能力、主动精神和责任意识,在社会中作用有限;第四,社会成员尚未真正成为社会主体。

这种自上而下的无所不包的政府一元管理,在一定条件下具有整合力度大和组织效率高的特点。但是,应当指出的是,它可能适用于传统社会,但一定不适用于现代社会;它可能适用于非常时期,但一定不适用于平常时期。这种管理体制已经显现它的弊端。弊端一是政府集权治理力不从心。因为政府能力是有限的,不能完全应对所有社会问题,也不便直接应对某些社会问题。政府的责任也是有限的,有的责任不是政府应当全部承担的责任;有的责任不是政府能够承担得起的责任。弊端二是政府直接面对民众,战斗在第一线,没有社会组织作为缓冲,所以始终处于社会矛盾中心。例如,首长接待日、现场办公,政府官员往往直接面对上访群众,直接处理原本可由社会组织调和的纠纷。弊端三是社会组织和民众缺乏主体意识,长期以来养成两个习惯:一是习惯于依赖政府,在资源和经费上依靠政府;二是习惯于被动员被组织,缺乏自我组织能力。

当然,社会参与治理还有更多的内容和更高的要求。我们现在应当解决的问题是:第一,逐步强化社会组织,树立市民也是社会治理主体的观念,为其发育成长提供较宽松的社会环境。第二,通过制度设计,为社会组织和市民有序参与社会治理提供渠道和条件。

七、社会发展需要建立谈判机制

谈判是一种用以反映社会诉求、调和社会矛盾、平衡社会利益、解决社会问题的先进制度安排,是现代社会解决矛盾争议冲突的文明方式之一。这里谈判是指广义上的制度安排和社会沟通方式。美国政治学家 T.R.Dye认为,政府对群体利益冲突的调控应当遵循三个原则:一是合法解决原则,政府必须确保各种冲突是在选举、立法机构或者法庭上解决,而不是在街头战斗、恐怖主义、内战中解决;二是公共政策原则,政府解决冲突应当以冲突各方能够接受的改革政策形式平息或者暂时平息矛盾;三是强制执行原则,政府应当以许诺奖赏或者威胁惩罚的方式执行已达成的改革政策。这里无论法律解决还是公共政策解决,谈判都是必须的手段和必经的过程。

谈判的作用一是沟通,可以上情下达,下情上达,交流信息,交换意见;二是缓冲,通过谈判,使激烈的冲突得以暂停,复杂的矛盾得以梳理。我国目前的问题是,一方面谈判机制不全,导致大家不能谈判。政府与社会组织、公民之间的协商对话渠道不充分和不完善,不同群体之间几乎没有协商对话习惯机制。另一方面,各个群体还没学会协商让步。其实,妥协是一种现代人必备的法律品格,学会让步、学会放弃,是一种境界,一种水平。但是,长期以来,我们没有这个意识,我们习惯争个你死我活。

建立谈判制度,可使社会利益诉求的表达和交流纳入合法的可控的渠道。根据调查,目前群众表达对党和政府意见的方式:一是体制内的方式,投票、信访、向领导直接提意见,检举、投诉、行政诉讼;二是体制外的方式,拉关系、行贿、静坐、请愿、抗议、游行、罢工、暴力冲突。作为政府,通过各种形式、不同层面的谈判制度的设计和安排,一方面,为社会组织或者公民提供了民意公开表达的渠道,另一方面,使政府及时听到社会需求和民意反馈,而政府与社会组织、公民之间的信息交流和意见交换,可以消除误解,达成一致。如果没有谈判制度,或者谈判渠道很少,民意表达只能在体制外,然而体制外的民意表达往往因为没有信息交换而失真,没有机制约束而失控,往往变成牢骚、漫骂、谣言,甚至酿成群体暴力。

建立谈判制度,可以保证决策的科学性和公正性。人们一般接受经过一定程序的经过谈判的决议或者结论。如果决议或者结论,没有经过听证论证等项谈判程序,人们就有理由质疑它的科学性和公正性。我们正在进行中的各种改革在不同程度上都触及了调整利益关系,改革成功与否,取决于改革目的的正当性、改革过程的公开性、改革结果的公平性,否则改革可能带来危机,影响社会稳定。这里关键一环在于改革过程设定程序以及谈判机制,保证改革结果是大多数人理性选择的结果。

[1] 王连昌 .行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1999.

[2] 石宏伟 .论和谐社会的法治保障[J].江苏大学学报,2004,(3).

[3] 王维达 .中国行政法学教程[M].上海:同济大学出版社,2006.

[4] 何振华 .构建和谐社会人人有责 [N].人民日报, 2006-09-12.

(责任编辑:杨 放)

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2010-09-06

兰桂杰 (1963-),女,辽宁大连人,副研究员,主要从事法学和出版领域研究。E-mail:Lan0267@sina.com