农村社会养老保险制度构建的多级政府责任研究

林联臻

(安徽财经大学,安徽 蚌埠 233041)

我国近几年人口老龄化进入快速发展阶段,老年人口将年均增加 800万 ～900万人;到 2020年,我国老年人口将达到 2.48亿,老龄化水平将达到 17%;特别是农村老龄化程度高于城镇 1.24个百分点,农村人口老龄化的速度远远高于农村经济发展的速度,这对新农村的建设以及构建和谐社会都产生一定的影响,各级政府都将面对这种严峻形势。

一、农村社会养老保险制度构建的多级政府责任的理论

(一)公共物品理论

1.政府在农村社会养老保险中应承担责任,这主要是社会养老保险所具有的公共物品性质决定的。黎民认为养老保障具有公共物品和准公共物品的性质,决定了政府的核心地位和主导作用。政府具有的公共性和垄断强制性使政府在养老保障的供给方面表现出特有的责任能力和效能。农村社会养老保险作为一种具有很强正外部性的准公共品,为社会提供公共品、弥补市场失灵是政府必须履行的财政职能。马雁军、孙亚忠论证得出农村社会养老保障的纯公共产品特性是其本质属性,而它的准公共产品特性是在政府现有财力约束的特定条件下产生的。

2.各级政府在农村社会养老保险中应该分权,这主要是由于公共物品的层次性、外溢性和居民对公共物品偏好决定的。美国学者O.Echesten认为,应当根据公共物品的受益范围来有效地划分各级政府的职能,并依此作为分配财权的依据。因此,那些有益于全体国民的公共物品应当由中央政府来提供。另有一些公共物品虽然只惠及某一阶层或某些人,但因对全社会和国家的发展至关重要,也要由中央政府提供。农村社会养老保险基于其准全国性公共产品的性质,应由中央政府主导并视其效用外溢程度大小在中央政府与地方政府间合理分担。Tresch的“偏好误识”理论认为,中央政府不是全知全能的政府,尤其是其对于地方居民对公共物品需求不能掌握得正确无误,因此,当地区之间发生冲突时,中央政府出面调停地区冲突和收入在不同地区间的分配问题是适宜的。

(二)从预算管理体制的视角分析

预算管理体制简称预算体制,是中央与地方政府之间以及地方各级政府之间划分财政收支范围和预算管理权限的根本制度。我国目前实行的是分税制预算管理体制,其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权,通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。在现行分税制预算管理体制下,根据事权与财权相匹配的原则,合理划分各级政府的事权。对于由公共产品效应的外溢性和交叉性所引起的上下级政府间或同级地方政府间的事权应分项予以明确界定。对各级政府所提供的基本公共服务方面的事权应明确加以规定。中央政府主要负责基本公共服务的范围和标准的规定已经监督评估,提供中央财政转移支付资金。地方支付主要负责基本公共服务的具体规划、组织实施以及对下级财政实行转移支付。农村社会养老保险的职责归属,中央财政主要承担其财政责任,具体的事物由地方各级政府负责。在这种体制下,农村社会养老保险制度构建财政分权是必然的。

二、各级政府在农村社会养老保险制度构建中存在的问题

(一)各级政府责任不清

1.各级政府的职能转变不到位,混淆市场与政府之间的关系。在向市场经济转变的过程中,受传统计划经济的思想影响,造成政府在农村社会养老保险中的职能缺位和越位并存。农村社会养老保险的公共品性质决定了市场供给方面的失灵,政府要承担其应尽的责任。从1992年《县级农村社会养老保险基本方案》失败的原因分析可知：政府未认清农村社会养老保险的社会性还是商业性,政府财政责任的缺失是主要原因,最后农村社会养老保险的缴费模式,几乎变成了农民自身的商业保险,截至 2004年底,我国农村养老保险制度的覆盖范围走势逐年降低,由 1999年的 9.75%降到 2004年的 7.10%。

2.政府的级次过多,使得各级政府的职责划分不清,造成其在农村社会养老保险的责任缺失。农村社会养老保险所具有的公共品性质决定了中央政府应该承担起制度建立的成本,但是其准公共品性质及受益的范围又决定了各级地方政府要解决本地区居民消费偏好问题,需要具体的条例来运作。我国现行五级的行政级次层级繁多、设置混乱,不仅使上下级政府之间信息传输和反馈程序增多,降低了信息传递的速度,导致信息失真,增加了行政成本,而且各级政府在事务的划分上存在交叉、出现“真空”等问题。农村社会养老保险具有的公共物品和准公共物品性质,使得其归属的问题处于尴尬的位置,结果在农村社会养老保险的制度建立过程中,带来事务的划分存在交叉、出现“真空”等问题也就在所难免。

(二)中央政府承担的责任过少

在农村社会养老保险制度构建过程中,中央政府应承担起主要责任,这不仅包括财政责任还要包括制度提供上、法律上的责任。中央政府责任的缺失是农村社会养老保险不能得以持续进行的主要原因之一。

1.中央政府在农村社会养老保险制度构建中财政支出过少。我国农村社会养老保险的实践证明,政府的责任特别是中央财政责任在农村社会养老保险制度的建设中起到主导或关键的作用。2002年很多地区在开展新型农村社会养老保险制度创新中,政府财政责任强化又是农村社会养老保险得以开展的重要因素。2009年新型农村社会养老保险试点工作得以全面展开,是因为有中央财政的大力支持。但是中央财政总体上来说在农村社会保障支出是较少的,2008年全国财政收入61316.9亿元,其中中央本级收入 32671.99亿元,地方本级收入 28644.91亿元。2008年中央用于社会保障和就业支出 2743.59亿元,占中央财政支出的 7.5%,而中央财政对农村社会保障补助为 93.6亿元,除就业支出的400亿,仅占其社会保障支出的 4.0%,占其总支出的0.3%。

2.中央政府在制度和法律上的缺失。我国农村现行的社会养老保险制度主要是以政府部门的政府性法规和民政职能部门制定的实施方案为主,这都没有法律上的保证。这就使农村社会养老保险没有制度上的稳定性,农民与政府之间没有建立起稳定而持久的契约关系。关于发达国家一项制度的建立,其立法先行,以有力的法律法规加以保障实施。由于制度具有的性质与公共物品无异,其本身所具有的外溢性和规模效益,理应由中央政府来保证其建立、实施,这样不仅可以减少制度的建立成本,也可以减少执行成本。但是我国至今没有一部完整、统一的《社会保障法》,使得政府在农村社会养老保险制度构建中执行随意性大,缺乏持续有效的长期机制。

(三)地方政府责任缺失

1.地方财政困难,无力为农村社会养老保险制度构建承担财政责任。随着农业税的取消和农村税费改革的逐渐完善,地方政府历史遗留的或有债务、财政缺口问题越来越突出。财政部财政科学研究所所长贾康曾经调查过几个省的情况,发现一般省份都是几百亿的债务规模,有的则接近千亿;按照我国有 30多个省份来推算,就是万亿的规模。地方财政无力维持基本运转,基本保障不能正常实现。地方财政所面临的巨大困难,使得地方政府无法维持正常的运转需要,更谈不上履行自身的职能和提供必要的公共产品和服务了。县乡财政困难使县乡政府无力提供农村最基本的公共服务,不能较好地造福于民。

2.地方承担的事权与财权不匹配。现有的政府间职责划分和支出范围不明确,是财政体制的一大弊端。在实际的财政体制运行过程中,事权下放而财权上划的事实,使得各级地方财政不堪重负,财政能力严重不足。一方面,在中央政府集中财力,加强宏观调控能力的同时,省、市也盲目仿效中央,不断加大对下级的财政收入集中程度;另一方面,县、乡两级政府担负的事权则很大,包括义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、经济发展、社会保障等等,这些事权大都刚性强、欠账多、所需支出基数大。

三、完善农村社会养老保险制度构建的对策

(一)完善分级预算管理体制在农村社会养老保险制度构建中的作用

首先,合理界定中央与地方在农村社会养老保险制度构建的事权范围。划分中央与地方的事权范围可以根据农村社会养老保险公共物品的特征、受益广度的差异以及各级政府职责的内在要求,将中央与地方的事权划分清楚。中央主要承担农村社会养老保险财政责任和制度建设,具体的事物由地方各级政府负责。其次,减少农村社会养老保险制度构建中政府级次,可以减少农村社会养老保险制度建立成本、执行成本,进而为制度建立的运行提供有效的、稳定的前提条件。第三,加大中央政府对农村社会养老保险的转移支付力度、财政支持力度。根据公共服务均等化原则,对于财政困难的省份,中央要承担起财政保障责任;对于不同地区居民所享有的农村社会养老保险的不同水平,中央要加大转移支付力度,以实现全民公共服务均等化。第四,省级政府要承担起协调作用。在政府级次减少的前提下,省级政府除了做好本职工作,应承担起协调中央与县级政府的责任,各地经济、文化、社会结构等都不相同,农村社会养老保险不尽相同,在现阶段不能搞一刀切,需要视情况而定。第五,完善“省直管县”体制在农村社会养老保险制度构建中的运用。“省直管县”体制的运作取得的成效是明显的,对于解决县级财政困难也取得一定的帮助,因此,结合“省直管县”体制,在农村社会养老保险制度构建中加强省级和县级政府的关联度。

(二)推进和完善社会保障立法及相关法律

首先,加大中央政府立法进度,制定专门的社会保障法律——《社会保障法》,以法律的形式规范各级政府对农村社会养老保险制度构建的责任,明确各级政府的责任。通过法律制定开征社会保障税,以保证社会保障资金的稳定来源,用于农村社会养老保险。其次,完善相关的法律法规。如加强《预算法》的执行力度,对于各级政府社会保障支出编制预算,加强各级财政用于农村社会养老保险支出执行力度以及可持续和强制性,使得农村社会养老保险有其稳定的资金来源;加强社会保障基金的增值保值规范管理,对基金的运作机构加强管理。

(三)创新构建各级政府在农村社会养老保险中财政资金供给机制

在完善的预算管理体制和法律制度强有力保障下,农村社会养老保险财政资金的供给可以选择“中央 +省级”两级政府供给模式或者“中央 +省级 +县级”三级政府供给模式。由于客观原因,现阶段我国农村社会养老保险财政资金供给应选择三级政府模式,在这个模式中,基本养老金可以选取农民人均纯收入为指标,按照城镇养老保险社会统筹部替代率计算,如 20%～30%的比例,各个地区可以有不同的标准。中西部的基本养老金这一块要由中央政府来承担,但是基本养老金与替代率计算后的差额部分由省级政府来提供。如 2008年全国农民人均纯收入为 4761元,按照城镇养老保险社会统筹部20%的替代率计算,人均支付标准为 952.4元,扣除中央660元后,省级提供 292.4元;东部地区,由于各个省份财政收入相对充裕,农民人均纯收入高于全国农民纯收入,可以采取不同的分配办法,县级提供的资金可用于农村养老管理机构和人员费用支出。

四、结语

只有完善现行的分税制预算管理体制,在适当简化政府预算级次的前提下,按照“一级政权、一级事权、一级财权”的原则,解决好各级政府职能的合理设置及相应的财力保障问题,这样才能理清各级政府在农村社会养老保险制度构建的职责,才能为新型农村社会养老保险试点工作提供制度上的保障,为其顺利进行提供长期有效的财政供给体制。

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