论渔业行业协会法律问题

刘新山，刘海映，李 响

(大连海洋大学 海洋工程学院，辽宁 大连 116023)

论渔业行业协会法律问题

刘新山，刘海映，李 响

(大连海洋大学 海洋工程学院，辽宁 大连 116023)

渔业行业协会是由渔业部门作为业务主管单位的行业协会，除具有同业性、自愿性、非营利性、民间性、自治性等行业协会共有的特征外，还具有规模小、经济实力弱、公民文化意识弱等特征。阐述渔业行业协会的概念、特征、功能和分类，分析所面临的法律政策问题，指出应制定专门的渔业行业协会条例，行政审批、登记的设定和实施应遵守《行政许可法》，尊重协会的自治权，依法规定政府对渔业行业协会的财政扶持政策，建立信息披露制度，依据行业影响力对其实施动态管理。

渔业行业协会；社会团体；民间组织；法律政策

渔业行业协会对促进渔业经济的健康发展、降低渔业公共行政成本及行业成本、构建渔区和谐社会等发挥着积极作用，但由于相关法律制度建设滞后于市场经济的快速发展，缺少有力的政策支持，渔业行业协会与政府、渔业部门以及其他市场主体之间的良性互动机制至今尚未形成，所发挥的作用很有限。本文将探讨渔业行业协会的概念、功能、特征、分类以及所面临的法律政策问题，并提出完善渔业行业协会法律制度和政策的建议。

一、渔业行业协会的概念和功能

1.渔业行业协会的概念

我国学界和实务界主要用渔会、渔协、渔业协会、渔民协会、水产协会、水产行业协会、渔业行业协会、农村(渔业)专业经济协会、养殖协会、海洋渔业协会、远洋渔业协会、渔船船东互保协会、渔业互保协会、出口水产行业协会、水产流通与加工协会、水产供销行业协会、水产饲料同业协会、水族协会、钓鱼协会等来表述本文的研究对象，用社会团体、民间组织、中介组织、非营利组织、半官方组织、第三部门等描述其特征。然而，规范性文件、学术文献都未明确界定渔业行业协会的概念。事实上，阐述渔业行业协会的概念主要是阐明渔业的含义，因为行业协会已是一个相对清晰的法律术语。[1]狭义讲，渔业仅指捕捞和养殖水生动植物的生产事业；广义讲，渔业还包括水产品加工、渔船制造及修理、渔港建造和经营、渔具制造、水产品存储及运输和营销贸易、渔需物资经营、水族观光旅游等行业。而从渔业部门的法定职责看，渔业还包括水生生物资源的养护、渔业水域环境保护、水产科学研究教育与技术推广等。可见，渔业的含义不同，渔业行业协会的概念也就不同。目前，我国对行业协会采取了由“登记管理机关(即民政部门)和业务主管单位”共同管理的双重管理体制。由此，可从行政管理的角度界定渔业行业协会，即由渔业部门作为其业务主管部门的行业协会属于狭义的渔业行业协会，而由非渔业行政主管部门作为其业务主管部门，但其活动却与水产业密切相关的行业协会属于广义的渔业行业协会。

2.渔业行业协会的功能

在市场经济体制下，作为团体法人的渔业行业协会，其功能主要表现在3个方面。

(1)会员之间的互助互益功能。这是渔业行业协会追求的主要目标，可通过共享市场信息及其他资源(如生产技术)、提供教育和技能培训、统一行动、反倾销应诉和起诉、提出贸易壁垒调查等方式实现。例如，渔业互保协会可使渔业生产者通过缴纳相对较低的保费来实现互助，共同抵御自然灾害；统一行动可增加弱小渔业生产者的话语权，降低市场风险，实现互益。

(2)准公共行政功能。在追求会员私益的同时，渔业行业协会也通过约束会员市场行为的方式发挥着准公共行政的功能，从而使全社会受益，但需要立法授权、有权机关的行政委托及协会章程提供权力来源。向政府和社会提供信息，制定和推行产品行业标准、服务标准、生产技术规范，依法和依章程对会员采取惩戒措施，集体抵制等都是行使准公共管理权的方式。

(3)沟通功能。渔业行业协会是会员之间，会员与政府、非会员(如消费者)之间沟通的桥梁。协会的沟通、宣传可有效协调彼此之间的纷争，降低社会成本，对解决因公权力寻租、信息不对称、免费搭车等造成的政府失灵和市场失灵问题发挥作用。

二、渔业行业协会的特征和分类

1.渔业行业协会的特征

作为一类在渔业经济领域活动的社团法人，渔业行业协会与企业、机关、事业单位法人有许多相同的特征[2]，但也有一些特有的特征。明晰这些特征对渔业行业协会自觉规范其活动、正确行使其权利以及渔业部门和民政部门对其依法实施指导、监管都是至关重要的。

(1)同业性。根据《社会团体登记管理条例》、民政部和地方立法机关及地方政府发布的规范性文件和地方性法规，行业协会应按照国家行业分类标准设立*见《广东省行业协会条例》第9条、《陕西省行业协会发展指导意见》(陕政办发2003年84号)、《国民经济行业分类与代码》(GB/T4754-2002)等。，也可根据社会经济发展的需要，按照产品、经营方式、经营环节及服务功能设立。同业性，意味着渔业行业协会的会员应主要是从事捕捞、养殖、水产品加工及营销、渔业休闲娱乐、水产科学教育及研究等活动的单位和个人。

(2)自愿性。渔业行业协会是从事渔业活动的个人、单位在自愿的基础上组织起来，经登记核准而形成的社团法人，“入会自愿，退会自由”是渔业行业协会组建与发展的重要原则之一。为此，渔业行业协会不应利用组织优势制定有损非会员合法权益的行业规则*见《上海市促进行业协会发展规定》第19条。。

(3)非营利性。这是渔业行业协会与以营利为目的的企业法人之间的主要区别。因此，渔业行业协会不应以追求协会自身的经济利益为目的，但这并不意味着渔业行业协会不能从事具有营利性质的经济活动，而在于不能够以任何形式将所获得的盈余在会员中分配，只能用于章程规定的非营利性事业；协会被注销后，剩余财产应移交给其他同类非营利性组织*见《社会团体登记条例》第29条、《关于社会团体开展经营活动有关问题的通知》(民社发〔1995〕14号)、《关于事业单位和社会团体有关收费管理问题的通知》(财规〔2000〕47号)、《关于社会团体兴办经济实体有关问题的复函》(民办函〔2002〕21号)以及《关于规范社会团体收费行为有关问题的通知》(民发〔2007〕167号)。。此外，向渔业行业协会提供资源的个人或组织也不得从协会取得经济回报，更不能拥有协会*见《民间非营利组织会计制度》第2条。。

(4)民间性。渔业行业协会主要是自下而上由渔业生产者自发组织起来的，其宗旨、组织结构和运行机制等应主要由其章程明确，国家立法规制的内容应尽可能地少，渔业行业协会所实施的行为除非有法律法规的明确授权或政府部门的依法委托,否则不属于政府行为。

(5)自治性。渔业行业协会享有依照其章程自我管理、自我发展的权利，主要表现为独立的人事聘用任免权、协会事务决策权、经费筹集使用权等。渔业行业协会与政府及其部门、与其他协会、与企业之间不存在领导与被领导的关系。只有协会无法依照其章程正常运转或从事了违法行为时，政府部门或司法机关才可依法进行干预或制裁。为了体现协会的民间性特征，保证其自治权的实现，党政机关领导干部一般不得在协会中兼任领导职务*见中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》(中办发[1998]17号)。。

此外，渔业行业协会还具有非政治性、非宗教性等特征，与同为社团法人的其他经济领域(如工业企业、服务业)的行业协会相比，渔业行业协会相对比较弱小，更具有基层草根性，公民文化意识较弱，存在的价值更多地表现为弱者之间的联合、互助。

2.渔业行业协会的分类

目前，渔业行业协会在我国依然处于初级发展阶段，各协会的规模、筹措累积自有资金的能力、行业影响力、活动范围等差别很大，大体上可依照以下6项标准分类。

(1)依据政府部门的管辖权，可分为由农业部和民政部管理的全国性渔业协会、由省级和地市级渔业和民政部门管理的地方性渔业协会以及由县级渔业和民政部门管理的农村(渔业)专业经济协会*见《社会团体登记管理条例》第7条和《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》(民发〔2003〕148号)。。

(2)依据生产方式或生产环节，可分为海洋渔业协会、远洋渔业协会、养殖协会、水产流通与加工协会、出口水产行业协会等。

(3)依据生产的水产品，可分为紫菜协会、大黄鱼协会、鳗鱼协会、河豚鱼协会等。

(4)按照协会的业务范围，可分为综合性的渔业协会和功能相对单一的协会，前者的名称一般为×××渔业协会或水产协会，后者的名称基本可揭示其主要的业务范围，如渔业互保协会、渔船渔机协会、观赏鱼协会等。

(5)按照是否设立分支机构(常称分会、专业委员会或工作委员会)、代表机构(常称代表处、办事处或联络处)分类。设立分支机构、代表机构应经渔业部门审查同意和民政部门的登记核准。它们是协会的组成部分，不具有独立的法人资格，其法律责任由设立该分支机构、代表机构的协会承担。例如，中国渔业协会依据会员构成特点和业务范围已设立水族分会、远洋渔业分会、河蟹分会等分支机构。

(6)按照渔业协会产生的历史，可分为经历了由完全官办向民办过渡的协会和在诞生之日就是民办的协会。前者主要是应国家政治、渔业经济发展和管理的需要由政府批准设立的。例如，中国渔业协会主要是为应对20世纪50年代中日之间复杂的政治关系、签署中日民间渔业协定的需要而经由周恩来总理指示于1954年设立的。[3]

依据不同的标准对渔业行业协会分类，有利于深入理解各协会的特点，明确其主体功能，对其实施区别指导和监管，促进协会的健康发展。

三、渔业行业协会法律政策问题分析

尽管《宪法》《农业法》《农产品质量安全法》*见《宪法》第35条、《农产品质量安全法》第27条、《农业法》第14条。和中共中央、国务院于2004—2009年连续发布的6个1号文件等已为渔业行业协会的存在、发展提供了法律依据和政策环境，但渔业行业协会依然面临着许多理论问题和法律政策困境。

1.立法欠缺和体系问题

迄今，我国尚未颁布行业协会法，而有关的法规、规章和规范性文件虽然很多，但体系较乱。渔业部门和民政部门主要是依据国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、农业部和民政部制定的规范性文件、有关行业协会的地方性法规或规章及规范性文件对渔业行业协会实施管理。这些法规、规章和规范性文件之间互相冲突的现象很普遍，不符合《立法法》的有关规定，也造成了行业协会地域分割、地方保护主义、行政区域垄断现象。另外，《社会团体登记管理条例》将所有类型的社会团体法人均作为其规制对象，无法顾及行业协会这种经济类社团法人的特点，更无法顾及渔业作为弱势产业、渔民作为弱势群体的特殊需要。

2.章程自治与法律规制问题

作为非企业法人组织，渔业行业协会的筹备成立、内部构造、财产来源和使用、会计制度和审计要求、决策及运转方式、解体消亡等必须依照国家立法和协会章程进行，而具体哪些内容应由国家立法规制，哪些可由协会章程自治在理论上并不十分清楚。实践中，渔业行业协会章程目前主要是依照《社会团体登记管理条例》、农业部出台的规范性文件、有关行业协会的地方性法规或规章和规范性文件以及民政部发布的《社会团体章程示范文本》制定的，存在许多问题，突出表现是侵犯协会的自治权。[4]

3.双重管理体制问题

双重管理体制是我国对行业协会实施监管的根本制度，但却受到较多批评。一些学者以程序烦琐、业务主管单位难找、“婆婆”多、部门间协调难等为由认为此项制度不利于协会发展，建议取消业务主管单位。[5]但笔者认为双重管理体制在很大程度上是合理的。第一，对行业协会实施行政管理和指导，不但需要该行业的专门性知识，还需要准确把握适用该行业的专门法律法规、宏观经济政策和经济运行状况，作为非行业经济主管部门的民政部门不具备这方面的知识和能力，在日常管理中无法为行业协会提供有价值的指导。第二，行业协会的功能之一是发挥准行政管理主体作用，承担部分政府职能，如渔业行业协会可受渔业行政主管部门的依法委托参与国际渔业谈判、实施政策性渔业保险政策、履行渔业行政许可及渔业行政处罚等职能。若取消渔业行业协会的业务主管部门，将对此项功能的发挥造成负面影响。第三，渔业属于弱势产业，渔业行业协会属于弱势的行业协会，没有渔业部门的管理与支持，渔业行业协会很难开展业务和生存。

事实上，双重管理体制的问题根源于某些具体管理措施或习惯不合法，妨碍了公民自由结社权的实现，侵犯了协会的自治权。例如，《农业部社会团体管理暂行办法》(农人发〔2000〕13号)规定的“发起人中有违法、违纪行为(含正在调查之中)不予通过资格审查，协会内设办事机构的设立与变更应经农业部人事劳动司审核同意，对协会主要负责人的实质审核同意权以及年龄和任期限制，会费标准的审核批准权，挂靠单位制度,撤换法定代表人”等都不符合《行政许可法》和《社会团体登记管理条例》的有关规定。又如，一些地方性法规、规章或规范性文件规定的一个行政区域内一业一会制度*见《大连市行业协会管理办法》第6条、《上海市行业协会暂行办法》第5条。，只会导致地区垄断，降低协会的活力。

4.分级管理问题

根据《社会团体登记管理条例》，社会团体有全国性和地方性之分，各级政府部门也据此划分其行政管理权，跨行政区域的社会团体则由所跨行政区域的共同上一级人民政府部门负责管理；社会团体的名称应与其业务范围、成员分布、活动地域相一致，只有全国性社会团体才可冠以中国、全国、中华等字样，地方性社会团体的名称则冠以地方行政区名称。但是，全国性、地方性、跨行政区域、活动地域等含义不明。试想，由相邻但行政区划跨省的村、乡镇、县的渔民成立的渔业协会，是否应界定为全国性渔业协会呢？理论上，协会活动的地域可为全世界。事实上，此种分级管理模式导致了行业协会地域分割和行政官僚级别化，为行业协会推行地方保护主义、行业垄断、侵害非会员和消费者的权益打开了方便之门，不利于提升行业竞争力，也不利于区域经济的协调发展。

5.经费来源与政府扶持问题

根据有关法规和规范性文件及协会章程，渔业行业协会的经费来源主要包括会员依章程缴纳的会费、政府财政拨款、社会捐赠和资助以及从事经营活动的收入，但由于渔业行业协会成立的历史大都很短，底子薄、经费拮据是许多渔业行业协会面临的共同问题。事实上，多数依法登记的渔业行业协会都或多或少地得到过政府，特别是渔业部门的扶持，但是应如何扶持，依然缺少细致的法律和政策规定。目前，我国只有少数地方制定了专门的财政扶持政策，如浙江省财政厅于2003年印发了《浙江省农产品行业协会专项资金管理办法》。

6.信息披露与透明度问题

向会员、社会公众和政府部门披露信息，保持活动透明度是渔业行业协会作为法人组织获得合法性和社会公信力的重要条件。然而，现行有关社会团体和行业协会的法规、规范性文件对此却未给予应有的考虑，特别是未详细设定协会对全体会员和社会公众的信息披露义务。作为信息披露的首要义务人，协会应将其登记信息和章程以及制定的其他规范性文件、协会组织结构、主要负责人情况、活动计划和内容、重大事项的决策过程和方式、财务状况等以适当的方式向会员、社会公开。另外，根据《政府信息公开条例》，渔业和民政部门也是披露渔业协会信息的义务主体，有责任将其获得和制作的渔业协会信息向社会公布。

四、结论与建议

渔业行业协会主要是由渔业部门作为其业务主管单位的行业协会，除了具有同业性、自愿性、非营利性、民间性、自治性等行业协会共有的特征外，还具有会员规模小、经济实力弱、公民文化意识弱等特征。鉴于渔业行业协会在行业互助、行业自律、便利政府和渔业生产经营者沟通协调等方面的积极作用，中共中央和国务院已多次发布文件，要求积极培育包括渔业行业协会在内的农产品行业协会健康发展。为此，有关部门应加快行业协会立法工作。

(1)确立全国统一立法规制社团法人和分行业管理的思想，在人大制定行业协会法的同时，应由国务院制定专门的渔业行业协会条例。这是由我国落后的渔业生产力、落后的渔业基础设施、零散的渔业生产组织方式、渔业在维护国家海洋权益的先锋产业地位、渔业的水产品供给和繁荣农村经济功能、完全竞争的国内和国际水产品市场环境、渔民作为弱势群体的社会地位等所决定的。另外，还应修改《渔业法》，增加有关渔业行业协会的规定。事实上，许多国家和地区都有专门的渔业协会法。例如，日本有《渔业生产调整组合法1961》《渔业协同组合合并援助法1967》，我国台湾地区有专门的“渔会法”，英国1981年《渔业法》的立法目的就是构造海洋渔业促进会，以支持海洋食品产业具有赢利的、可持续的未来。

(2)有关行业协会的法律、法规在设定行政审批、登记事项时，应与《行政许可法》保持一致，保障公民结社自由权应成为设定许可、实施许可要遵循的首要原则。渔业部门在决定是否接受协会筹备机构的申请而成为其业务主管部门时,应更多地考虑自身的法定职责与该行业协会宗旨的关联度、协会成立后对渔业行业整体利益的影响、公民结社自由权的实现以及法人资格条件等，而不应以增加工作负担、控制数量等理由拒绝。通过拒绝成为业务主管单位、不予登记等措施而计划、控制渔业行业协会数量的思想是不利于行业协会发展的，只会导致未经登记的协会大量出现。事实上，适度竞争是保证行业协会富有活力、健康发展的重要条件，不适应市场经济的渔业协会应通过市场淘汰，民政部门应及时对其进行注销。

(3)在建设法治政府、有限政府、责任政府的理念下，注重立法规制与协会章程自治之间的平衡，给予协会尽可能大的自治权。立法应主要从落实《宪法》规定的公民结社自由权、合格法人基本条件以及彰显行业协会基本特征等方面对行业协会进行规制，同时应为政府部门和司法机关对协会实施行政监管、干预以及法律制裁等提供法律依据，遵循真实、准确、完整、及时和公平原则，建立信息披露制度，规定渔业部门和民政部门对协会章程审核同意权的法律依据，赋予两个部门同样的行政处罚权。至于行业协会其他方面的内容，则属于章程自治的范畴，不同协会的自治章程应不同，而不应强迫其采用统一示范文本；对干预渔业协会事务持消极态度，在无人投诉、无法律依据的情况下，不应主动干涉。另外，鉴于大量的渔业协会属于农村专业经济协会，人大或国务院可授权农业部以规章的形式对渔业协会规定不同的法人条件，方便规模小、财力弱的协会登记，解决协会正当性与合法性之间的冲突。

(4)鉴于全国性行业协会、地方性行业协会的含义模糊不清以及由此造成的协会行政官僚级别化、地域分割垄断、地方保护主义等问题，宜探索建立行业协会的动态管理模式。根据协会的行业影响力和多数会员的住所地、主要经营地以及协会住所地等划分中央政府和地方政府的行政管理权限。行业影响力可依据会员的生产经营规模、利税情况、雇员数量等综合评定；由于会员享有入会和退会自由，对协会的行业影响力可定期评定，进而调整其管理部门；至于协会的住所地、登记地、名称等应更多地尊重会员的意愿，由章程明确，而没有必要强制其冠以中国或地方行政区名称。如此划分各级政府对行业协会的行政管理权一是有利于公民自由结社权的实现，二是有利于解决我国经济一直存在的行政地域分割、地方保护主义问题，有利于政府更好地把握经济政策，实现区域经济的协调发展。

(5)在市场经济条件下，用公共财政对渔业协会予以支持应载入《渔业法》，各级政府可采取多种方式支持渔业协会发展。例如，无偿划拨固定资产，给予3～5年的启动资金；对协会开展的专项活动给予专项资金支持；与协会签署行政合同，购买协会提供的服务；对渔业协会接受的捐赠、从事的经营给予税费减免优惠。事实上，由政府对渔业协会予以财政支持在市场经济高度发达的资本主义国家也是常见的做法，条件是协会必须有合格的发展规划或项目计划，依照章程和计划使用经费，并接受政府审计。

[1]黎 军.行业协会的几个基本问题[J].河北法学，2006(7)：26-29.

[2]陈 莉，李 瑞.民法教程[M].广州：华南理工大学出版社，2007：70-74.

[3]田成山.中国渔业协会促进了中日两国渔业关系友好发展——早期中国渔业协会工作情况回顾[J].中国水产，2004(10)：21.

[4]窦竹君.行业协会章程的法律规制[J].石家庄铁道学院学报，2008(4)：34-39.

[5]潘 劲.农产品行业协会：现状、问题与发展思路[J].中国农村经济，2007(4)：53-59.

Onlegalissuesrelatingtoindustrialassociationoffisheries

LIU Xin-shan, LIU Hai-ying, LI Xiang

(School of Marine Engineering, Dalian Ocean Univ., Dalian 116023, China)

The industrial associations of fisheries are those associations administered by administrative departments of fisheries. In addition to the major common characteristics (one-sector, voluntariness, non-profit, non-government, self-government) shared by all industrial associations, they also carry exclusive ones, e.g. small number of members, limited finance resource and weak consciousness of civil rights. Hereby, the concept, characteristics, functions and classification of fishery associations were expounded; some problems of laws and policy relating to fishery association were analyzed. It is concluded that a specific regulation of industrial associations of fisheries shall be made; that related administrative approvals and registration shall be created and carried out in accordance withtheLawofAdministrativeApproval； that rights of self-government of association shall be respected; that special policy of financial support to associations shall be declared in the related laws; that regime of information publicity shall be established; and finally that a dynamic model of administration may be created on the basis of associations influence on fisheries.

industrial association of fisheries; social group; civil organization; laws and policy

1671-7041(2010)04-0050-05

DF391.1

A*

2010-03-23

辽宁省社会科学规划基金项目(L07BJY017)；大连水产学院院列项目(SY2007016)

刘新山(1968-)，男，河北承德人，副教授；E-mailLiu2003@dlfu.edu.cn