我国“省直管县”体制改革的阻力及实现路径解析

姜秀敏,戴圣良

(1.大连海事大学交通运输管理学院,辽宁大连 116026;2.大连理工大学管理学院,辽宁大连 116085)

一、 “省直管县”体制改革的发展概况和意义

1. “省直管县”体制改革发展概况

“省直管县”体制是指省、市、县行政管理关系由“省、市、县”三级行政管理模式转变为“省和市或省和县”二级行政管理模式,对县的管理由现在的省管市同时市又领导县的模式转变为由省直接管理县和市,市和县成为平级发展的行政层级的管理模式。

我国“省直管县”体制改革的探索始于浙江省。1992年浙江省政府办公厅出台了扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县(市)部分经济管理权限的政策。主要内容包括扩大基本建设和技术改造项目审批权、扩大外商投资项目审批权、简化相应的审批手续等4项(浙政发[1992]169号),开始了浙江省第一次强县扩权。随着浙江省强县扩权不断深入,浙江省县域经济快速发展,全省国民生产总值开始升入全国前列,浙江省“省直管县”财政体制改革取得初步成功后,开始转入包括人事等方面在内的“省直管县”体制的全方位改革。

鉴于浙江的成功经验,河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林、福建等省份也陆续推行了“省直管县”财政体制的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。

截至2007年底,全国有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、北京、上海、天津、重庆等共24个省区市实行“省直管县”财政体制改革试点。2009年山东也开始实行省直接管理县(市)财政体制改革试点,2009年7月,财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,在2012年底前全国除民族自治地区外全面推行省直接管理县财政改革,“省直管县”体制改革越来越受关注。随着改革的不断深入,“省直管县”体制必将由财政向其他方面扩展成全方位的行政管理体制改革。

2. “省直管县”体制改革的意义

(1) 有利于减少行政层级,提高政府办事效率

管理科学揭示出这样一条规律,即管理幅度与管理层次之间存在反向的关系:在一个组织中管理幅度越大,管理层级越少;管理幅度越小,管理层级越多。实行“省直管县”体制后可使我国目前的地方政府层级减少一级,县可直接接受省的领导,便于省及时帮助县解决发展过程中所遇到的问题。也使方针政策能够更加有针对性,并及时地传达,减少和避免层级过多而导致的政府信息传递失真,提高各级政府的办事效率。

(2) 有利于精简机构人员,降低行政成本

截至2005年,我国有地级行政建制333个,其中地级市283个[1],实行“省直管县”体制后,地级市只管理市区,不再管辖周边县,其规模和机构设置必然相对以前要小得多,必然会精简机构和缩减人员编制,大幅降低行政成本。

(3) 有利于发展县域经济,促进社会主义新农村建设

县域涵盖“三农”,联结城乡,是解决“三农”问题的主阵地,县域经济的实力和活力直接关系到社会主义新农村的建设,社会主义新农村建设离不开县域经济的发展和支柱产业的强大[2]。据有关数据显示,当前我国有大约60%的人口在农村,农村一般都在县的管辖之下,在市管县体制下,县级政府缺乏相对独立的管理权,中央和省级政府的政策和资金支持不能直接到位。实行“省直管县”体制后,县级政府将直接接受省级政府的领导,县级政府自主发展的能力将进一步提高,自身的权力也将在很大程度上增大,财权和事权失衡的局面将得到相应缓解,县域经济将得到进一步的发展,这对社会主义新农村的建设将是一个很大的推动。

(4) 有利于“城乡分治”,实现城乡一体化

“省直管县”后市县分开治理,县的自主权力得到加强,加上长期管理农村的经验,就可结合实际,有效执行惠农政策,解决新农村建设过程中的各种问题。市也可以从力不从心的农村管理中解脱出来,集中精力发展城市,创造良好的投资环境,合理调整产业结构,大力发展城市工商业和服务业,推动城市化进程,最后反哺农业,促进城乡一体化。

(5) 是我国行政管理体制改革的突破口

“省直管县”体制改革是对我国传统地方行政管理体制的重大创新,也是我国政府行政体制改革的必经之路。按照马克思主义的基本观点,生产关系一定要适应生产力的发展,而当前我国“市管县”体制出现“市卡县”、“市刮县”、“小马拉大车”等一系列问题,严重影响了我国县域经济发展和行政体制改革。推行“省直管县”体制将有利于突破现有的政府层级结构,实现行政组织的扁平化,克服“市管县”体制带来的问题,也有利于加强省级政府宏观调控能力,提高行政效率,转变政府职能,这将成为我国行政管理体制改革的突破口和方向。

二、 “省直管县”体制改革的阻力分析

所谓“省直管县”体制改革的阻力是指不利于或制约实行“省直管县”体制的各种因素的总和。概括起来,“省直管县”体制改革的阻力主要包括两个方面,即“省直管县”体制实行时自身存在的制约性因素和实行过程中可能衍生的各种问题。

“省直管县”体制改革是我国地方行政管理体制改革的趋势,然而“省直管县”体制作为一种较新的行政体制,它的推行和发展必然面临许多阻力。只有理性对待,分析其存在的各种阻力,才能够在改革过程中制定切实可行的实施办法,从而顺利推进“省直管县”体制改革,实现改革预期目标。

1. “省直管县”体制自身存在的制约性因素

(1) 省级管理幅度过宽,管理难度增大

“省直管县”体制取消了地级市政府这个中间层级,直接由省管理县,这样一来虽然可以提高效率,但首先将面临一个挑战性的问题----省级管理幅度过宽,管理难度增大。根据中国行政区划网站(www.xzqh.org)公布的数据:我国现有34个省级行政单位,管理幅度在50～80个县的有8个省,管理幅度在80～100个县的有7个省,管理幅度在100个县以上的有8个省。除去北京、天津、上海、重庆四个直辖市,香港、澳门两个特别行政区和台湾省,平均每个省级行政单位辖73个县,多的如四川省下辖138个县,河北省下辖136个县。加上地级市,平均每个省级单位要管辖85个县(市)。

而学术界认为,一个省直接管辖的县(市)在40个左右为宜[3],按照这个标准,只有几个省能够达到。因此,如果不对现行行政区划作局部调整,在目前的情况下,推行“省直管县”体制改革,省级政府将面临管理幅度过大的压力,不利于省级政府的宏观调控和经济规划,不利于地方经济社会的长远发展。所以要达到改革的预期效果,须要相应进行合理的行政区划改革。

(2) 地级市的“干扰”

在“省直管县”体制改革的权力博弈过程中,地级市将在尽可能的范围内采取博弈手段,保护自身利益。经过20多年的发展,很多地级市已成为本区域内经济、交通、信息中心[4],即使县级和地级市在行政上平级,但县在经济等方面长期形成的对地级市的依赖却难以立即割断,这些因素可能使地级市有条件对“省直管县”体制改革造成“干扰”。

(3) 人员精简问题

“省直管县”体制改革是大规模的政府改革,包含着机构精简和人员压缩,将牵涉到数以万计政府公务员的切身利益,我国共有地级市283个,这些机构在行政级别上比较高(正厅级甚至副部级),体制改革后,地级市管理内容和管理权限将发生巨大的变革,原有的一些行政机构将要撤销,许多人员将面临转岗和分流,改革的阻力和难度也是显而易见的。

(4) “省直管县”体制改革的相关配套政策措施不到位

我国现行法律法规无法给“省直管县”体制提供制度和法律保护,政府行政职能没有进一步转变,相关约束和监督机制没有建立,国家和地方应有的配套政策措施也没有出台到位。

2. “省直管县”体制可能衍生的问题

(1) 加大政府行政成本

在实行“省直管县”体制改革前一个省份只须处理与几个下属地级市的关系,虽然各地级市在争夺项目、财政等方面也存在着竞争和讨价还价,但由于地级市的数量少而容易协调。推行“省直管县”体制后,省级政府要同80多个下级单位讨价还价,不仅会花费巨大的行政成本,而且容易产生大量矛盾。同时“省直管县”体制改革后,县一级竞争者数目增加,并直接参与相关行政资源的争夺,其引发的矛盾和竞争不可避免地升温,过度竞争不仅给省级政府带来巨大工作压力,也将加大各县(市)自身的行政成本,影响地方经济健康发展。

(2) 加剧“诸侯经济”现象和地方政府无序开发

“省直管县”体制改革后,有可能突然弱化地级市的作用,而县域发展的自主权加大,各县为扩大自身实力,很有可能会出现“开发热”现象,加剧各县之间盲目攀比、重复建设和无序开发。加上监督体系不健全,可能出现趋利的“短视”行为,“导致各县为了追逐政绩而侵蚀市场机制,加剧市场分割和地区保护,难以防止形成新的‘诸侯经济’和市场分割”[5]。

(3) 制约区域性中心城市的发展

我国仍然有很多经济欠发达地区,其地级市大多处于城市化和工业化的初期,在资源、产业、市场等方面还离不开所辖各县的有力支撑。实行“省直管县”体制后不利于地级市自身发展,也不利于城乡交通、通讯等基础设施的统一规划和建设,制约区域性中心城市的发展和地区城市化进程。

(4) 降低应对突发公共事件的能力

政府行政执行力,是保证其在信息不对称的情况下对分散个体的监督和制约能力,也是政府应对突发公共事件的保证。“省直管县”体制下,市级的事权和财权都受到了限制,给地级市带来压力,而在“市管县”体制的长期管理下,县养成了对市的依赖性和被动性,在行政决策上很大程度上是服从和执行。县对本辖区的管理水平低下、管理技术落后,在短时间内较难得到提高,一旦发生重大的突发公共事件必定使地级市原有的执行力减弱,也有可能降低市、县公共资源配置效率和应对突发公共事件的能力。

(5) 引发区域性公共产品供给危机

“省直管县”体制首先涉及到一个支出责任的分配问题,在推行“省直管县”体制改革前,地级市根据原有体制设定的权责,在财政资金调度方面有较大能力,同时分配着提供有效公共产品的权利和责任。体制改革后,“在短期内由于支出责任分担还不到位,而地级市的财政调配能力又下降,地级市在原有职能中承担的区域性公共事务管理与公共产品的供给成本补偿将出现严重困难”[6]。如抗旱排涝、防疫、跨县公交、区域供水工程、跨县大桥等,这些本身由地级市提供的区域公共产品,由于“省直管县”体制改革,地级市的供给成本补偿难以实现,地级市的积极性也减弱,从而极有可能引发区域性公共产品供给危机。同时由于“省直管县”体制的激励,各县出于自身经济利益的考虑,在提供区域公共产品时尽量是最大范围满足实现本地区发展,避免公共产品的外部性。然而,并非所有的公共产品都是在全国范围内平均受益,有些公共产品的受益只局限在有限的范围内才是最有效的,即公共产品具有层次性[7]。根据产品供给有效性原理,当一个公共产品需要一个地域层次提供却无法在这个层次内提供时必然引发区域性公共产品供给危机。

总之,实行“省直管县”体制后有可能会衍生以上五大问题,在探索改革路径前加强对这些问题的认识有利于更好地探寻改革路径,从而避免这些问题的产生,寻找解决这些问题的对策,使“省直管县”体制改革能顺利实施并在国家建设和经济发展过程中发挥更大的作用。

三、 “省直管县”体制改革的实现路径

“省直管县”体制改革作为一个影响深远、牵连众多的体制调整,不可能一蹴而就,其发展必然面临着许多阻力。我们只有客观、全面分析“省直管县”体制改革存在的问题和改革过程可能衍生的各种问题,才能够在改革过程中探索合理有效的实现路径,充分发挥“省直管县”体制的积极作用,解决当前我国行政管理体制改革面临的重大现实课题。

1. “省直管县”改革的基本实现路径

(1) 合理调整省级政府的管理幅度

① 适当增加省级数量、缩小省级规模。我国目前存在的省级区域划分,已然不能够适应新形势的发展需要。在我国当前情况下,缩小省级行政区划规模,增加省级行政区划数量,总的来看有利于各地因地制宜地制定和采取适合本区域发展的政策措施,避免“一刀切”的发展模式;有利于形成更有力的竞争态势,形成活力等,减小“省直管县”体制改革的阻力。

② 增设直辖市。我国除了4个直辖市外,还有武汉、沈阳或大连、广州或深圳、青岛等特大城市,这些城市受到各种因素影响,超级中心城市作用目前没有得到充分发挥。如选择当中的一些城市增设为直辖市,行政上与省区同级,经济政策上赋予更大的实惠,同时适当扩大其辖区,有助于其充分发挥超级中心城市作用,同时促进整个辖区的经济发展。这样增设的直辖市调整幅度小,不会引起太大震动,有利于维护政治稳定。

③ 通过扩县对现有县域规划进行调整。随着科学技术的进步,我国许多县级政府的有效管理幅度早已超过了现有范围,管理能力完全胜任更大的辖区。在这种情况下,在充分考虑和论证的基础上,可以把一些规模小而又缺乏区位优势的县进行分解、合并,使县的数量减少,规模增大,当前我国县的数量众多,进行分解、合并的空间很大。

(2) 协调县市利益关系,适当维护地级市的利益

“省直管县”体制改革过程中一定要合理协调好县市利益关系,要采取渐进的、较为低调的方式,要将改革的重心放在发展县域经济、协调城乡关系上,要满足中心城市想获得发展的愿望,要考虑到地级市长远规划和未来持续发展的客观需要,协调好县市利益关系,建立地级市和各县的竞争与合作的互利关系,适当维护地级市的利益,减少地级市“干扰”。

(3) 精简机构,合理安置人员

在改革中,我们要把精简机构与合理安置相结合,采取各种途径妥善安置分流人员。省级政府可制定详细录用标准择优录用一些人员到省级部门工作;也可把政府机构中的一些专业性管理部门转制为经营性公司(如工程评估部门等),变为独立核算、自负盈亏的经济实体,为机关人员提供就业岗位;鼓励创业或是自谋职业,国家给予其经济补偿和各项优惠政策。

(4) 正确处理好“省直管县”和建设区域性中心城市的关系

在目前一些县域经济比较薄弱的地区,中心城市尚不强大,通过城市自身发展做大中心城市的困难很大[4]。因此省级政府在实行“省直管县”体制的同时,可进一步加大对中心城市的支持力度,如取消为县转移支付资金等,切实提高中心城市辐射能力。还可通过省级政府综合考察,撤销地级市邻近一两个县,将其作为地级市的新城区,让地级市政府辖区可以享受到省支持县域经济发展的有关优惠政策,为建设区域性中心城市和体制改革提供后劲支持。

2. 完善“省直管县”体制的相关配套措施

(1) 进一步转变政府职能

当前,面对我国经济的转型和世界金融危机的冲击,切实转变政府职能,必须把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来,把公共服务和社会管理放在更加重要的位置,加快建设服务型政府。只有不断努力,切实转变政府职能,才能增加政府自身的驾驭能力,为实现“省直管县”提供动力和保障。

(2) 增进制度柔性

在一些试点省份中,实行“省直管县”体制改革后,使市和县之间原有的制度关系突然遭到剧烈破坏,由于各方对旧体制存在着依赖,以及对新体制的不适应,必然会遭到强大阻力,引发地方人事、经济、社会的动荡,甚至存在破环性的消极因素。所以,“在新的‘省直管县’体制变革中必须加入柔性因素,使改革变得柔和有序”[8],减少各种阻力的冲击,以增强应对将来复杂动荡环境的能力。

(3) 完善监督约束机制

各省必须在县级的行政权力扩大的同时创新监管方式,必须采取措施加强对县级行政权力进行有效的监督和约束,建立、健全监督机制。只有在确保监督和约束力度得到加强的前提下,才能够确保“省直管县”体制改革的成功,这样才能够确保县级行政权力得到增强而不被滥用,把县级行政打造成真正的“阳光”政府。

(4) 完善“省直管县”相关法律

长期以来,在许多的法律、法规和政策性文件中,地级市的管理权限得到了明确承认和体现。“省直管县”体制改革后地级市对县级政府的权力下放反而与现行法律、法规不符,因此,中央和各省都必须加强立法,制定和完善相关法律法规,为体制改革提供制度和法律保障。

实行“省直管县”体制,是我国行政管理体制改革的重大突破和一项长期的战略任务[9]。然而行政管理体制改革是一个涉及多方面因素的复杂工程,也必然面临着各种阻力。鉴于此,我们须要深入研究,明确“省直管县”体制存在的各种不足和障碍,不断完善“省直管县”体制,探索出一条与我国国情相适应的地方行政管理体制。

参考文献:

[1]张新光. 论中国政府层级改革与农村行政管理体制新架构[J]. 当代财经, 2006(3):27-30.

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[3]卓勇良. 关于省直接管辖县(市)的若干研究[J]. 经济社会体制比较, 2003(5):109-115.

[4]庞明礼. “省管县”:我国地方行政体制改革的趋势？[J]. 中国行政管理, 2007(6):21-25.

[5]朱香敏. 省管县之下仍要警惕市场分割和县域竞争[N]. 新京报, 2009-02-04(2).

[6]鲍晨辉. 财政体制简化之路慎行----“省直管县”财政体制弊端分析[J]. 地方财政研究, 2007(1):27-31.

[7]张兰英. 农村公共产品供给层次性分析[J]. 物流工程与管理, 2008,30(12):103-106.

[8]赵世磊. 关于在我国建立省直管县体制的探讨[D]. 贵阳:贵州大学法学院, 2008.

[9]张占斌. 省直管县体制改革的实践创新[M]. 北京:国家行政学院出版社, 2009.