环境管制政策工具的演变与发展——基于外部性理论的视角

张学刚 （天津商业大学 经济学院，天津 300134）

王玉婧 （南开大学 经济研究所，天津 300071）

外部性也称作外部经济、外部效应，是某一经济主体的活动对另一个或另一些行为主体产生的一种未能由市场交易或价格体系反映出来的影响。由于这种影响是对经济活动之外的主体产生的，并且这种影响是处于市场交易或价格体系之外，故称为外部性。用数学语言描述就是：YI=Af（xi，Z）。YI表示某一经济主体的产出或效用函数，它不仅依赖于自身的一系列的活动xi，同时还依赖于另一些该主体不能控制的因素Z，而且该经济主体又没有因此向Z提供报酬或索取补偿。

环境污染是最典型的外部性问题，解决环境污染问题是外部性理论应用的典型范例。由此，我们发现环境管制政策工具的演变和发展与外部性问题的认识有着密切的联系。

一、外部性问题的解决与命令—控制的管制工具

化工厂排放污水对企业周围的居民产生损害是典型的外部性问题，解决该问题最直接的方法就是通过法律或行政命令禁止或限制企业的排污行为。强制政策手段又叫命令—控制手段 （Command and Control，简称CAC），它是指行政当局根据相关的法律、法规和规章、标准，直接规定活动者污染排放的允许数量及方式。就其对环境污染活动的控制方式而言，可分为直接和间接两种类型。若是直接对生产过程中排放的污染物数量和种类进行规定，称为直接管制;若对生产投入和消费的前端过程所可能产生的污染物数量、种类进行规定，则称间接管制。

强制手段不仅能够保证实施的强制性，使每一种环境介质（空气、水等）的管理都能达到一定的标准，而且还能与个人和组织的行为、工厂或设备、生产工艺和产品等直接关联，通过各种标准为管理者提供可预见的污染削减水平。目前，我国主要使用以下几种强制手段：环境影响评价、“三同时”制度、污染物排放标准、限期治理制度、污染严重企业的关停并转、排污申报和许可证制度、企业环境目标责任制、污染物排放总量控制等形式 （朱琦琦、吴豪，2005）。

尽管强制手段是一种在污染控制方面行之有效的工具。但近年来随着人们环境意识的加强，环境问题的进一步突出以及政府功能定位的改变，强制手段在解决复杂的现代环境问题方面难以满足环境保护的更高要求，已暴露出愈来愈多的局限性，在我国主要表现在以下方面：如同中央集权的计划经济一样，在传统的强制手段中，政府为了有效地控制各种类型的污染源排放，必须了解数以千计的产生污染的产品和活动的控制信息。由于所需的信息量巨大，因而耗费很高，在很大程度上影响到强制政策的有效性；强制手段往往缺乏灵活性和应变性，一般很难对环境状况的变化及新技术的应用做出及时反应；强制手段常以牺牲效率来换取公平。政策的制定往往是“一刀切”，不考虑地区、企业的技术差异或污染物处理的边际成本差异，使政策在执行中缺乏效率，造成资源严重浪费；强制手段缺乏刺激企业自觉控制污染的动力，加大了社会成本，阻碍了市场资源配置功能的发挥；由于当今的环境问题，许多是小型的分散的点污染源（如乡镇企业污染排放、居民生活污水和垃圾的处理）及其污染防治问题，政府主管机关很难借助于传统的强制手段解决这些污染问题，这一局限性为环境政策领域引入更多的经济手段提供了良好的契机。

二、以福利经济学为基础的外部性理论（“庇古税”）与排污收费制度

在经济思想史上庇古首次从福利经济学的角度对外部性问题进行了研究。在《福利经济学》一书中，他通过分析边际社会纯产品与边际私人纯产品的差异来解释外部性问题产生的原因，他认为外部效应是由于边际私人成本与边际社会成本、边际私人收益与边际社会收益的背离造成的。当存在外部性时，市场的价格不能反映生产的边际社会成本，即私人成本不能完全衡量经济效应，市场机制不能靠自身运行达到资源配置的帕累托最优状态。要消除这种背离，就应由政府采取适当的经济政策，具体做法是：对边际私人成本小于边际社会成本的部门实施征税;对边际私人收益小于边际社会收益的部门实行奖励和津贴。庇古认为，通过这种征税和补贴，就可以实现外部效应的内部化，这种政策建议后来被称为“庇古税”。

“庇古税”理论在涉及到负外部性问题的经济活动中得到了广泛应用。如在基础设施建设领域采用的“谁受益，谁投资”的政策，环境保护领域采用的“谁污染，谁治理”的政策，这些都是“庇古税”理论的具体应用。当前，已经成为世界各国环境保护的重要经济手段的排污收费制度，其理论基础也是“庇古税”。具体来讲，排污收费是由管制机构给所有产生污染的企业确定一个污染税税率，通过对每单位排放到环境中的污染物收费，理性的厂商根据利润最大化原则，自行选择决定将污染消减到边际控制成本等于污染税率这一水平，从而使社会控制污染的总成本最小化，此时污染排放量为最优。

排污收费制度与命令—控制工具相比有以下优点：第一，在排污税准确设定的前提下，企业对环境造成的污染成本计入生产决策，从而达到污染排放活动与产品产量最优化；第二，排污收费制度使企业有一定的灵活性，有动力开发利用先进的污染控制技术及其它高效率的生产工艺，以减少要缴纳的污染费用；第三，管制机构的监管成本也可以大大降低。正因为如此，排污收费制度成为国内外基本的环境管理制度之一。我国于1978年开始实施排污收费制度。目前，我国已为这项制度建立了比较完整的法规体系，制定了污水、废气、废渣、噪声、放射性等5大类100多项排污收费标准。排污收费为我国环境治理筹集了大量资金，仅2008年，全国向78.1万个排污单位征收了排污费，征收额高达243.2亿元。

用“庇古税”解决外部性问题虽然在理论上是完美的，但在实际执行中却是非常困难。第一，庇古理论的前提是存在所谓的“社会福利函数”，政府是公共利益的天然代表者，并能自觉按公共利益对产生外部性的经济活动进行干预。然而，事实上，公共决策存在很大的局限性。而且，在执行过程中还可能出现寻租活动，会导致资源的浪费和资源配置的扭曲。第二，“庇古税”运用的前提是政府必须了解引起外部性和受它影响的所有个人的边际成本或收益，拥有与决定帕累托最优资源配置相关的所有信息。但是，现实中的政府不可能拥有足够多的信息。第三，政府干预本身也要花费成本。如果政府干预的成本支出大于外部性所造成的损失，从经济效率角度看消除外部性就不值得了。

三、以产权为基础的外部性理论与排污权交易制度

长期以来，关于外部效应的内部化问题被“庇古税”理论所支配。在《社会成本问题》中，科斯多次批评过以庇古为代表的福利经济学对外部性问题的不正确认识，其对庇古的批判主要集中在以下三个方面：第一，损害具有相互性。人们一般将外部性视为甲对乙造成了损害，因而所要决定的问题是如何制止甲。但却不知道，避免对乙损害的同时将会使甲遭受损害。因此，关键在于避免较严重的损害。第二，在交易费用为零的情况下，通过双方的自愿协商，就可以产生资源配置的最优化结果。第三，在交易费用不为零的情况下，解决外部效应的内部化问题要通过各种政策手段的成本—收益的权衡比较才能确定。也就是说，“庇古税”在某些情况下可能是由于费用特别高而缺乏有效的制度安排，这时主体间通过科斯所倡导的自由谈判、运用市场机制往往是提高效率的制度手段。因此，选择哪种内部化的方式应视具体情况而定，关键应考虑总的效果。

随着环境问题的日益加剧，市场经济国家开始积极探索实现外部性内部化的市场途径，科斯理论随之而被投入到实际应用之中。20世纪60年代中期，约翰·戴尔斯（John Dales）在科斯定理的基础上提出了排污权交易理论，设计用可交易的排污许可证在厂商或个人间分配污染治理负担来解决环境污染的问题。在其《污染、产权、价格》一书中，他提出了污染权这一概念，并提出用排污权交易理论解决环境污染问题的思路。他认为环境是一种商品，政府是这种商品的所有者，政府把污染废物分割成一些标准单位，然后在市场上公开标价出售一定数量的“污染权”。从根本上说，排污权交易制度是通过建立合法的污染物排放权利并允许这种权利像商品那样买入和卖出来进行污染排放的控制。实践中排污权交易制度是以可交易的许可证为形式的。具体方式是政府机构评估出使一定区域内满足环境要求的污染物的最大排放量，并将最大允许排放量分割成若干污染权 （以排污许可证的形式），政府可以用不同方式分配这些许可证，进行销售、出租、拍卖，并通过建立排污许可证交易市场使这种权利能合法有偿的交易，企业和政府可以根据自己的需要在市场上买进或卖出以污染许可证为形式的污染权。实践中美国、德国、澳大利亚、日本等相继实行了排污权交易制度，我国1987年在上海市的水源保护区、淮水源保护区试行了有限制的可交易许可证制度，目前已在上海、天津、山东、山西、江苏、河南等地开展排污权交易的试点工作。

同样，科斯理论也存在局限性。第一，在市场化程度不高的经济体中，“科斯手段”不能发挥作用。特别是对发展中国家，在市场化改革过程中，有的还留有明显的计划经济痕迹，有的还处于过渡经济状态，与真正的市场经济相比差距较大。例如，在上海市苏州河的治理过程中，美国专家不断推销他们的污染权交易制度，但试行下来效果不佳。第二，自愿协商方式需要考虑交易费用问题。自愿协商是否可行，取决于交易费用的大小。如果交易费用高于社会净收益，那么自愿协商就失去了意义。在一个法制不健全、缺乏信用的经济社会，交易费用必然十分庞大，这样就大大限制了这种手段应用的可能，使得它不具备普遍的现实适用性。第三，自愿协商成为可能的前提是产权是明确界定的。而事实上，像环境资源这样的公共物品产权往往难以界定或者界定成本很高，从而使得自愿协商失去前提。

四、以交易费用为基础的外部性理论与自愿参与制度

科斯将外部性与产权问题相联系，认为外部性实质是产权界定不清从而阻止了主体间的交易，使其不能内部化的一种外在表现。因此，只要产权界定清晰，并且交易成本为零，经济主体就会通过市场交易使外部性消除。然而，产权本身是由界定产权的成本与收益权衡决定（即产权是内生的），科斯所设定的产权是一个外生变量并不符合实际情况。对此，包括德姆塞茨和张五常等在内的新制度经济学者继续从交易费用、产权的角度对外部性问题进行了研究。如德姆塞茨认为，只要界定产权的收益大于界定的成本，产权就趋于明晰，外部性问题便不存在；反之，就会产生外部性问题。因此，外部性表面上看是产权不清晰的问题，实质是产权背后过高的交易费用阻碍了产权的清晰界定。同样，在张五常看来，外部性问题实际上是合约不完全问题。因为在很多情形下，交易成本可能非常高，导致收益和成本不能在市场上权衡，就产生了外部性问题。比如我们购买苹果时，界定苹果数量、质量等属性的成本相对较低，因此较少有外部性问题。而当我们面对的是与污染企业关于空气污染问题进行谈判时，要界定空气数量、质量属性的交易费用就会提高，于是选择界定空气属性不清晰的不完全合约——这部分合约中未能界定的属性就是外部性问题。可见，外部性实质是合约界定清晰的交易费用与合约界定不清晰而引起的外部性损失之间的两难冲突问题。

因此，解决环境外部性问题的关键在于要建立一种制度，该制度能降低制定和执行环境产权的交易成本。我们知道，制度就是一种社会规则，旨在约束个人的社会行为，减少社会环境中的不确定性，降低交易成本。制度可以是正式的，也可以是非正式的。前面分析的解决外部性有关的政府控制制度、庇古税制度、排污权交易制度等都是正式的制度安排，这些正式制度一定程度上能解决环境外部性问题。但是，当正式制度的交易费用非常高时，就需要非正式制度来协助发挥作用。例如排污标准是各国通行的正式制度，它能有效控制企业污染排放问题。但随着工业门类繁多，产品生命周期缩短，如果每项变化都需得到监管当局的批准，这种正式制度就会因执行费用太高而无法运行。在这种情况下，包括自愿性的环境协议、鼓励公众参与的各种非正式制度就大有可为。自愿环境协议是指通过自愿协议的方式建立政府与企业、企业与企业间、企业与其他组织间的相互制约关系，旨在促进企业改进其环境管理行为，改善环境质量方法。其最大的特点是非强制性，企业由以前的被动治理污染转向主动治理，节约了大量政府规制成本。同样，通过宣传提高公众的环境意识、鼓励公众参与环境保护等一些非正式制度在降低交易费用、提高环境质量方面的优势也十分明显：具有环境知识和环保意识的公民会主动按照环境标准来规范自己的生活习惯，从消费领域来减少污染，如养成良好的公共卫生习惯等。公众对企业可以形成有力的约束，对企业给社区带来的污染进行诉讼，对污染较严重的产品进行集体抵制，从产品的需求方面控制污染的排放;公众还可以对国家在环境方面的公共职能进行监督，使政府以不断变化的公共需要作为基础来制定政策。

五、结论

随着人们对外部性认识的逐步深入，建立在外部性理论基础上的环境管制工具也相应发生变迁。20世纪70年代之前，人们对外部性的看法基本上体现为庇古理论，认为外部性的原因在于私人成本与社会成本的背离，并导致市场失灵。解决外部性的办法就是政府对制造负外部性企业收税，使私人成本与社会成本一致，从而将外部性内部化。随后，科斯对庇古理论进行了反思，并从产权的角度来看外部性问题。科斯认为外部性实际上是产权界定不清晰所导致的，如果产权界定清楚并能进行自由交易，那么市场自身能解决外部性问题。这样，人们解决外部性的办法就由政府走向市场。进入20世纪90年代以后，人们对外部性的认识更加深入，外部性表面上看是产权问题（产权不能清晰界定），实质上是交易费用问题，过高的交易费用使得产权清晰界定不值得。因此，要解决外部性问题，关键是要降低交易费用。为此引入自愿环境协议、鼓励公众自愿参与环境保护等制度，可以大大降低治理环境外部性的交易费用，从而提高环境管理的效果（如图1所示）。

图1 外部性理论演进与环境管制工具的演变

另外，以推动公众、企业自愿参与环境治理为基础的自愿参与制度将在环境管理中发挥重要的作用。20世纪中叶，全球范围内特别是发达国家环境公害泛滥，促使各国相继制定了大量以污染控制为主的法律法规，确立了以“命令和控制”为主的制度模式，有效遏制了环境继续恶化的势头。但是，管制方式在实施过程中具有刚性强、弹性弱、治理成本高等诸多弊端，难以从根本上扭转环境恶化的趋势。此后，人们转向利用市场机制，如实施污染征税、施行排污权交易等环境经济政策工具，尽管这些经济手段具有灵活性和激励性等特点，但总体上实施成本较高，而且未能充分调动企业和公众积极参与性，一定程度上是政府在唱独角戏。因此，可以预期，具有较低的实施成本且能充分调动公众、企业参与环境治理的自愿参与制度将成为环境管理重要发展方向。

[1]张五常.经济解释[M].北京：商务印书馆，2001.

[2]赵红.外部性、交易成本与环境管制[J].山东财政学院学报，2004，（6）.

[3]徐桂华等.外部性理论的演变与发展[J].社会科学，2004，（3）. [4]沈满洪等.外部性的分类及外部性理论的演化[J].浙江大学学报，2002，（1）.

[5]朱琦琦等.欧盟自愿式协议方法与中国命令与控制手段对比分析[Z].2005，（2）.

[6]郭朝先.我国环境管制发展的新趋势[J].经济研究参考，2007，（27）.

[7][美]鲍莫尔，等.环境经济理论与政策设计[M].北京：经济科学出版社，2003.

[8]曲格平.中国环境问题及对策[M].北京：中国环境科学出版社，1999.

[9]张学刚.新制度经济学视角下的外部性[J].湖北经济学院学报，2008，（5）.