创新还是寻租：“公务员热”与大学生人才配置的制度分析

卢现祥，李晓敏 （中南财经政法大学 经济学院，湖北 武汉 430064）

从我国公务员考试制度实施以来，社会上出现了大学生①争相报考国家（或地方）公务员的现象，而且报考人数逐年剧增，人们把这种现象称为“公务员热”。不少人认为当前“公务员热”的原因在于大学生就业形势严峻，但从理论上说，“就业难”与“公务员热”之间并不存在必然的联系，历史上西方国家几次失业浪潮也并未伴随着“公务员热”的兴起。也有人认为良好的保障机制是大学生争相报考公务员的主要原因，公务员职业稳定，职业风险相对较小，又有着较高的社会地位，报考公务员是“经济人”求“安稳”的理性选择。我们认为这些都并非是“公务员热”的主要原因，高收入（包括隐性福利、灰色收入）才是公务员大受青睐的最重要原因。不少人表达了对“公务员热”的担忧，如中纪委原副书记认为，大学生都考公务员是社会倒退。②那么，为什么说大学生热衷于考公务员是社会倒退？“公务员热”这一现象背后的深层次制度原因又是什么呢？

一、“公务员热”的主要原因及危害

从理性的角度看，当人们可以自由选择职业时，人们将会选择那些能够给自己提供最高报酬的职业。公务员职业以其较高的工资收入、各种福利收入和其他收入吸引着大学毕业生和社会在职人员。“公务员热”现象折射出我国当前激励结构扭曲和由此导致的人才配置失当。从表面上看，我国公务员的正式收入 （工资单上的收入和公开的补贴等）并不是最高的，但为什么大多数大学生们又想当公务员呢？我们可以从我国公务员的真实收入到底有多高的问题入手。

我们将公务员的真实收入划分为正式收入和非正式收入，其中正式收入部分（又称体制内收入）即为竞争性货币薪酬，其年平均值也就是国家统计部门公布的当年的行业平均工资；而非正式收入（又称体制外收入）通常是与寻租活动联系在一起的，包括集团化消费转化为个人消费的部分和政府官员的隐性收入等。

根据对公务员的真实收入的界定，我们试图计算2006年我国公务员行业1235.4万从业人员的真实平均工资。真实收入核算的难点在于非正式收入的测算，我们从两个方面测算非正式收入：第一，集团化行政消费转化为个人消费的部分；③第二，政府机构的隐性收入。④前者使用行政管理的集团化行政消费，再按照一定的折算比例折算成个人消费，进而转化为公务员个人非正式收入的一部分；后者主要来源于预算外资金，其主要组成部分是部门各种各样的行政事业性收费、政府基金和罚没收入 ，这些预算外收入也会按照一定比例以隐性收入的形式转化为公务员个人非正式收入的另一部分。至于折算率的问题，我们依据陈宗胜⑤（2000）的研究采用5%、10%、15%、20%四种比例进行数据换算，本文所有数据均根据《中国统计年鉴2007》、《中国财政年鉴2007》、《中国劳动统计年鉴2007》公布的数据换算而得到。

按照对非正式收入的不同折算率（5%、10%、15%、20%），我国公务员行业的平均真实收入在原有平均正式收入（22883元）的基础上分别增加了4923.18元、9846.45元、14769.63元、19692.89元，分别为27806.18元、32729.45元、37652.63元、42575.89元，即2006年我国公务员行业的平均真实收入至少增加4923.18元，达到27806.18元，按照这种核算方法，该行业职工平均收入在社会19个行业排名中至少能由原有的第10位次上升5个位次，达到较高水平的第5位次，超过同期全国城镇单位在岗职工20856元的年均工资，高于社会平均工资水平；如果按照较高的折算率20%来计算（真实平均收入42575.89元），该行业职工平均收入的排名可以上升8个位次，达到相当高水平的第二位次；按照10%（真实平均收入32729.45元）、15%（真实平均收入37652.63元）的折算率来衡量，该行业职工平均收入排名分别可以上升同样的7个位次，达到相当高水平的第3位次。总的看来，公务员行业的真实平均收入已远远超过同期全国城镇单位在岗职工年均工资20856元，充分领先于社会平均工资水平。⑥

从上面的分析可以看出，我国公务员的正式收入并不高，但是若加上非正式收入，其真实收入就比较高了。值得指出的是，在中国“关系经济”相当盛行、权力租金较大的社会转型时期，公务员或官员还有一些潜在好处是难以计量的。例如，2003年北京大学“高等教育规模扩展与毕业生就业”课题组就全国高校毕业生就业状况的问卷调查发现，行政管理人员子女的工作落实率要比农民子女高出约14个百分点。父亲的社会阶层越高，毕业生的平均起薪额也越高，父亲为农民者比父亲为行政管理人员和经理人员的毕业生的平均月收入分别少400元和300元。⑦行政管理人员的社会资源不仅给自己带来好处，还会给亲朋好友带来好处。由此可见，较高的真实收入是我国公务员热的重要原因。

公务员热导致人才配置不当，影响经济长期发展。一个社会只有把人才、企业家、社会精英引导到经济活动和创新中来才能保持长期的发展。孔多塞认为，比起那些在政治上争夺权力的政客，从事经济活动的企业家更值得赞扬，因为政治上的权力斗争往往都是零和游戏，而企业家们的活动却能提高生产率。⑧与公务员热相伴而来的是自主创业投身生产性和创造性领域的人才在减少。公务员成为社会就业的热点，反映的是在中国社会发展过程中，政府权力地位上升和市场吸引力下降之间的巨大反差。在市场经济体制下，政府本来应该将自己的职能限制在最小程度，而更多地为社会经济的发展做出保障。但现实却恰恰相反，在其他直接创造社会财富的行业存在巨大隐患的情况下，政府反而成了最受追捧的行业，有可能进一步窒息民间创业空间。把社会精英都集中到行政管理部门是不利于国家自主创新和科技进步的。

国内外的历史与现实表明，最有才能的人的职业选择会对资源配置产生重大影响。当有才能的人成为企业家时，他们会改进自己所从事的部门的技术，带来生产效率和收入的提高。相反，当有才能的人成为寻租者时，他们个人报酬大部分来源于对他人财富的再分配，而不是来源于财富的创造，结果是有才能的人没有机会改进技术，经济也陷入停滞。兰德斯（1969）认为，人才的不同配置是18世纪工业革命为什么发生在英格兰而不是法国的原因之一。在近现代，人才向寻租部门的配置也许正是大部分非洲和拉丁美洲国家发展停滞、欧洲经济增长缓慢的原因，而寻租部分较小的新兴工业化国家却可获得成功。⑨

大学生报考公务员热对社会经济发展的负面影响体现在以下方面：首先，在一定时期人才的规模总是一定的，公务员热意味着从事生产活动的人才会相应减少，或者说分蛋糕的人多了，做蛋糕的人就少了；其次，高收入支撑的公务员热需要税率的提升来维持，庞大的财政支出将导致生产积极性的降低，大量的社会经济资源不是用于创新或财富的生产，而是用于寻租或财富的再分配；最后，人才向政府的转移会阻碍推动技术进步的智力投入。

二、“公务员热”对人才配置的影响

我国公务员考试制度实施以来，公务员报考人数呈现井喷式增长，公务员热继续升温（如图1所示）。在“公务员热”中，针对不同的部门还有“冷”“热”之别。令考生趋之若鹜的职位大都是党政机关和公检法部门，在全国范围内，最热门的单位一直是海关和税务部门，而报考气象、水利等部门的考生比较少。从经济人假设出发，薪酬高、福利好、影响力大、资源占有丰富的部门自然成为考生的选择对象，这是人才资源进行市场配置的一种结果。

图1 2003～2009年中央机关及直属机构报考合格人数（万）⑩

根据国家公务员考试近几年来的招录职位数据，财会（属管理类）、经济、法律类都是需求量比较大的，基本上占到30%以上。因此，我们有理由认为，公务员等非生产性行业的高报酬可能也影响了高中生报考大学的专业选择。调查的数据证实了我们的判断，近些年来高考生报考集中于经济、管理、法学等公务员职位报考需求量大的热门专业，高考生争相报考热门专业导致中国各大学经济、管理和法学专业录取分数线高居榜首，如表1和表2所示。从2005～2008年北京大学在北京地区理科和文科第一批录取的平均分数来看，经济学、管理学、法学和国际政治专业一直都是最热门和录取分数最高的专业。

公务员等非生产性行业的高报酬对高考生报考大学专业的影响也可以从图2看出。图2反映了1994～2007年按人文学科、社会学科、自然学科划分的普通本专科招生比例。中国统计年鉴把高等教育普通本专科分为11个专业：哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学和管理学，我们把上面的文学、历史学、哲学归为“人文学科”，把经济学、法学、教育学和管理学归为“社会学科”，人文学科和社会学科合起来就是传统意义上的“文科”，而理学、工学、农学和医学合起来则是传统意义上的“自然学科”。如图2所示，从历年普通本专科分学科招生比例来看，人文学科的比例基本不变，历年平均在15%左右；理科招生比例从1999年以后下降很快，从1999年的60%下降到2003年的50%，2004～2007年基本维持在这一比例；而上升最快的是社会学科的招生比例，在2000年以后，社会学科的招生比例迅速上升（其中，主要是经济学、管理学、法学专业上升比例较大），从2000年的27%上升到2007年的34%。大学生选择文科和自然学科专业的比例变化反映了大学生对专业的偏好和预期回报发生了变化，更深层的原因是不同专业和职业选择的报酬激励发生了变化。

图2 历年普通本、专科分学科招生比例资料来源：根据1995～2008年《中国统计年鉴》整理。

表1 2005～2008年普通高考北京大学在北京地区理科第一批录取分数线（平均分）

表2 2005～2008年普通高考北京大学在北京地区文科第一批录取分数线（平均分）

Murphy（1990）实证证明，一个社会中的律师越多，这个社会的经济增长率越低，因为公务员和律师一样都不是生产财富而是分配财富。另有资料表明，相对于人口而言，日本有着较少的律师和与经济问题有关的诉讼，据说这是日本经济保持优势的一个原因，因为这至少在一定程度上减少了企业家资源流向寻租部门的数量。安德烈·施莱弗和罗伯特·维什尼以1960年的GDP作为基数，在对全国整体的回归中发现，工程师对增长有显著的正效应，而律师对增长有不太显著的负效应，即寻租降低经济增长，而企业家活动和创新则提高了增长。如果新入学的学生中选择工程专业的人多出10%，将使工程专业的入学人数提高大约1倍，从而会导致每年的经济增长率提高0.5%。如果选择法律专业的人提高10%，也将使法律专业的入学人数提高大约1倍，那么每年的经济增长将会下降0.3%。有人根据91个国家的统计资料研究发现，经济增长速度与大学生工程专业人数的比例正相关，而与大学生法律专业人数的比例反相关。改革开放后的一段时间内，我国高考生以选择工科和理科的多，那时流行“学好数理化，走遍天下都不怕”的口号。但20世纪90年代后，我国大学经、管、法专业呈高速增长，在历年高考“状元”中，选择经济管理的学生是最多的。现在在我国高等教育中几乎每所大学都在开办经、管、法专业。我们并不是说所有经、管、法专业大学生未来都去寻租，对创新和经济增长毫无益处，只是相对于理学、工学、农学和医学类专业而言，经、管、法等文科专业人才并不直接促进技术进步和创新，而且他们进入容易寻租的部门的机会更大。经、管、法专业热与公务员热形式上并没有联系，但实质上却是有着内在联系的。

三、创新或寻租的决定因素

一个社会是把人才配置到创新还是寻租上主要是由制度因素决定的。鲍莫尔（2008）提出三条规则：（1）各时代、各个国家决定企业家各种资源用途酬劳的游戏规则不一样；（2）各个国家中企业家资源应用的方向因游戏规则的不同而改变；（3）企业家资源在生产性领域和非生产性领域的应用配置对于一个社会的技术创新及其商业化有着深刻的影响。在不同制度下，企业家的知识积累、信息收集及选择就不一样。换言之，一个社会可以形成寻利的游戏规则，也可以形成寻租的游戏规则。

鲍莫尔（1990）曾比较过中国的科举制度、欧洲中世纪的骑士制度和政教制度以及现代各类发达国家与不发达国家，他认为所谓企业家资源，即具有开拓精神、富有创造力的精英人才及其才能，在社会发展的各个阶段及经济发展水平不同的各个国家中都是存在的，但这种资源又是有限的或稀缺的。问题是不同制度为企业家资源的发挥提供的机会不同。如果社会制度为企业家资源的非生产性应用（如科举考试）甚至破坏性应用（如骑士争斗）提供了比生产性应用（如科研、工商经营等）更高的报酬，企业家资源就会被引离生产性用途，社会生产力将因此而停滞甚至倒退。所以，一个社会的生产力发展和科技进步是快还是慢，主要不是取决于该社会企业家资源的多少优劣，而是取决于该社会的制度设计将稀缺的企业家资源引向何处。

图洛克（1980）以中国古代的科举考试作为典型案例来说明寻租活动对资源的浪费，认为科举考试就是一种非生产性的追求既得经济利益的活动，即寻租活动。但令人深思的是，英国的公务员制度借鉴了中国科举制度并形成了一套公务员的录用系统并被其他一些国家所采用。Ballmol（1990）批判了科举考试制度的寻租性。我国古代科举考试主要是为朝庭选择官员服务，它把社会的精英引导到从政上来，从而大大降低了人们生产性的努力，并且使社会把过多资源用于非生产性知识的投入和积累。而近代欧洲的大学制度、企业制度及实验室制度则把人才吸引到创新性活动和生产性努力中。

制度决定人们在人力资本投资方向上的选择。布坎南指出：“寻租活动的原因在于制度规则，而不在寻租者个人本身。当制度从有秩序的自由市场转向直接政治分配的混乱状态时，寻租就作为一种主要的社会现象出现”。布坎南将寻租划分为三个层次。第一层次：如果政府创造出一种人为的稀缺性，且获取租金的权利对于每个人来说存在机会的不平等，那么潜在的进入者将通过游说政府给他们以优惠的差别待遇来进行寻租。第二层次：如果政府职位的薪酬和额外收入包含有经济租金，且这些薪酬和额外收入高于私人部门类似职位的待遇，潜在的政治家和官员将会花费大量的资源来谋取这种政治职位——公务员报考的异常火爆基本就属于这一类。布坎南认为，对于寻租的分析来说，这一层次的寻租更为重要。第三层次：个人和集团为保护对自己有利的差别待遇或避免对自己不利的差别待遇而展开的活动。而且，布坎南认为，寻租现象的出现不是由于人与人之间本性的差异产生的，而是由于人们所处的制度背景存在问题，即制度因素造成了寻租与寻利的差异。在我国经济发展水平和收入分配机制的作用下，公务员的正式收入是合理的，但由于体制和制度因素，在公务员的正式收入之外还滋生出其他行业少有的非正式收入。这种非正式收入是不透明、不确定的，其高低与公务员的位置、权力的大小等因素密切相关。这种激励机制是扭曲的，它把社会人力资本投资的重点及人们择业的偏好放到了非生产性（寻租）活动上来，不利于一个国家的科技进步和创新。

改革开放以来，我国南方经济发展快，技术发明多，从某种程度上说是南方的高工资制度吸引了大量技术性和创新性人才（庄子银，2003）。在市场经济中，人才如资本等生产要素一样，会流向给他带来高回报的部门中去。既然如此，若想鼓励人才流向创新和生产领域，就要提高这些领域和部门的职业收入，改变生产部门和非生产部门的相对报酬激励。从这个层面上讲，近些年来政府在鼓励毕业大学生到基层和偏远地方就业时，一味地提倡奉献是不够的，还要注重改善和提高大学生到基层和偏远地区工作的收入。

四、几点思考

大学生公务员热不仅仅是一个大学生择业的偏好问题，它从深层次上反映了我国体制存在的问题。在一个社会，企业家、社会精英或人才是稀缺的资源，这类稀缺资源的流向及结构决定了社会经济的发展。短暂的公务员热可以理解，但持续的公务员热就需要我们探讨根源了。制度决定着生产性领域的报酬与非生产性领域报酬的差异，从而决定着社会是创新还是寻租。大学生群体作为社会上智力较高的一群人，不去从事生产性活动，而是从事非生产性活动甚至寻租，对于一个国家创新和民族科技进步是不利的。不难想象，社会最优秀的人才选择进入政府部门或是成为企业家和技术人员，对于创造社会财富的意义是明显不同的。大学生热衷于公务员职位，意味着他们更愿意把知识与智慧用于支配而非生产。

我国公务员的工资单上的收入并不高，但为什么大学生却都想当公务员？这需要我们从制度层面去探讨其根源。正式的、透明的收入并不高，而非正式的、灰色收入大大地提高了公务员的真实收入，而且还有大量潜在的、难以计量的好处。这种潜在的、难以计量的好处根源于我国政府控制资源太多、官本位及对权力制约的缺失等。最大化利益是人们的一种基本追求。在成熟的市场经济体制国家，公务员并不是大学生们追求的热门职业。因此，要降低我国公务员的热度，需要我们从制度和体制上去做文章，如限制政府控制的资源和权力，尽量减少灰色收入等。

我们在提高生产性领域尤其是科学技术创新领域收入的同时，应该规范公务员收入，降低寻租部门的收益水平，改变激励结构向非生产部门倾斜的态势。各级政府必须退出应该由市场发挥资源配置基础性作用的领域，减少寻租空间，转而提供各种公共产品，尤其是现代市场所需要的产权保护、维护公平竞争和保障合同执行的健全的法治体系。未来中国经济的健康和可持续发展取决于经济和政治两方面进一步改革的成效，取决于生产性领域的报酬相对于寻租领域能否得到提高，从而鼓励更多人才把才能配置到创新活动和“做大蛋糕”的生产性活动上。

注 释：

① 大学生是报考主力，也有一部分是其他社会人才。

② 他曾说过：“现在为什么考公务员这么热？博士、硕士，学外语、学化学的，都在机关里做些收收发发的工作。600万大学生都去考公务员，都吃财政，不创造生产力，这意味着社会的倒退。”详见http://news.sina.com.cn/c/2009-03-11/030117379796.shtml。

③见http://www.eduol.org/Article/News/2009/1019/ac0936c8-4be1-4249-94f5-312d50af20fb.htm。

④ 陈宗胜:《经济发展中的收人分配》，上海三联书店1991年版，第263～228页。

⑤ 新华网:《公务员隐性收入到底有多少》，2008年12月。

⑥ 陈宗胜、李明:《关于非法、非正常收人及对收人差别的影响的研究》，河北月刊，2000年4月。

⑦ 卢现祥、梁玉：《寻租、人力资本投资与“公务员热”诱因》，《改革》，2009年第11期。

⑧ 冯磊：《四通八达的社会》，《杂文月刊》2009年8月。

⑨ 埃德蒙德·菲尔普斯：《国家的经济繁荣：繁荣依赖于活力，活力取决于制度》，载吴敬琏主编《比较》（第41辑），中信出版社，2009。

[1]Acemoglu，D.，Reward Strucutres and the Allocaiton of Talent[J].European Economic Review，1995，39（1）:17-33.

[2] Baumol，W.，J.，Entrepreneurship:Productive，Unproductive and Destructive[J].Journal of Political Economy，1990，（98）：893-921.

[3] Murphy，K.，M.，A.Shleifer，and R.W.Vishny，The Allocation of Talent:Implications for Growth[J].the Quarterly Journal of Economics，1991，106（2）：503-530.

[4] North，D.C.，Institutions，Institutional Change，and Economic Performance[M].Massachusetts:1994，Cambridge University Press.

[5] Schumpeter，J.A.，the Theory of Economic Development，Cambridge[M].Massachusetts:1934，Harvard U-niversity Press.

[6] 庄子银.南方模仿、企业家精神和长期增长[J].经济研究，2003，（1）:61-70.

[7] 卢现祥，梁玉.寻租、人力资本投资与“公务员热”诱因[J].改革，2009，（11）.