浅谈政府与高校的关系

岳雅坤

(山西财经大学研究生学院,山西太原030006)

无论是在哪个国家,高等教育都是国家事业的一部分,政府作为统治阶级利益的总代表,往往直接或者间接地对高校施加政治影响。尤其是我国基本上实行的是集中统一的高等教育管理体制,所以政府在控制高校的同时,作为知识传播和学术探讨基地的高校,出于自身的生存和发展需要,往往设法摆脱政府的干预,维护着自己的自治权。

一、我国政府与高校关系的现状

在计划经济体制下,我国政府对高校实行的是集中统一的管理方式,学校的一切活动均由政府承包管理。包括高校的举办、经费的投入与使用、招生计划的安排、专业设置、教师的管理、学生毕业分配等各种活动都由政府直接或间接地参与管理。在20世纪80年代,政府对我国高等教育管理体制进行了一系列的改革,但改革的主要内容是理顺了政府和政府之间的关系,高校和高校之间的关系,但政府与高校的关系问题依然存在。中国传统是一个社会、政冶、经济、文化与国家政权高度统一的国家。在这样政府高度集权的国家,体现了政府至高无上的地位和权能,这种国家主权下的最高管辖权也更能在政府与高校的关系中体现。比如,国家行政机关颁布的行政命令,高校都必须遵照执行。政府本位下的行政化,使得高校必须无条件地服从国家的利益,在一定程度上,高校缺乏了自己的自治权。

尽管国家非常重视理顺政府与高校之间的关系,高校要求自主办学的呼声也愈强烈,但政府一放就乱,一统就死。所以,至今政府对高校包得过宽、管得过多、统得过死的现象并未明显转变。

二、政府与高校的关系重建

随着经济的发展,社会的进步,尤其是经济全球化的进程激发了高等教育向国际化方向迈进,因而高校与政府之间的关系也要不断地调整与完善。笔者建议应该采取以下措施,来调整和改善政府与高校的关系,以促进高等教育的稳步发展。

(一)从政府角度出发

要想摆正政府与高校的关系,先要改变政府本位的现状。

1.转变政府职能,转换其在高校管理中的角色。政府在其与高校的关系中不应该起着行政领导者的作用,应改变自己的本位角色,重新分配和调整行政职能,把政府对高校的管理从行政化的具体实务中调离出来。政府对高校的管理不应停留在高校内部的运作和管理上,而应着眼于高校系统内外宏观关系的协调上,在高等教育事业的质量标准和发展方向上,其管理要实现由直接管理到间接管理,由具体管理到整体管理,由刚性管理到弹性管理,以纵向管理为主到以横向管理为主。所以政府要起到统筹规划和监督指导的作用,从而使政府由高校的直接行政领导者转变为高等教育事业的规划者和协调者。

2.完善相关法律法规,对高校进行监督和评估。通过建立健全政府与高校关系的相关法律法规,形成一套不可侵犯的法律保障机制。政府可以借助这些法律条款和科学合理的指标体系,对高校依法进行管理和监督评估。监督高校自主权的使用情况和评估高校的办学质量,来引导高校公平地参与到市场竞争中,以此来推动高等教育质量和效率的提高。

3.真正实行高校的法人制。我国在《教育法》、《高等教育法》、《中国教育改革和发展纲要》中都规定了高校的法人地位,但是这些规定却与现行的教育政策不相适应,无法落实。要真正实行高校的法人制应从以下三个方面入手。首先,细化现行的法律,使高校真正有具体的法律可依。其次,实行法人负责制。即高校要依法行使权力,对超越法律的行为负责。最后,在高等教育系统内建立合理的法人治理体制。即按照法人治理的一般要求,举办者、办学者和管理者应当分离。举办者是指投资举办学校的主体,即依法举办高校的政府、组织和个人;办学者是组织和管理学校日常办学活动,依法管理学校内部事务的主体,它应该是大学自身。管理者是指行使国家教育行政权,进行行政管理的主体,它只能是由政府或政府授权的组织来承担。

(二)从高校角度出发

对于高校来说,最重要的就是要拥有自主权,可以实现自主办学和学术自由,不再是政府的附属机构,而是独立的法人。高校要真正做到立足自我、自强发展就要做到三点。

1.建立以教师为本、以学术带头人为中心的管理制度。教师是办学的主体,这是由高校的主要任务所决定的。学校的根本任务是育人,育人的主要实施者是教师。一所高校育人的质量如何,在相当程度上取决于教师的质量,而不是政府的力量。关于高校的功能还有一种普遍认同的说法是:教学、科研和社会服务,这三大任务也主要是由教师来完成。其中科研成果也主要是由学术带头人来完成,他们居主导和绝对支配地位,高校内部的一切重大问题都应经学术带头人参与决定,所以高校要以教师和学术带头人为管理的中心。

2.高校要依法办学。高校要有依法自主办学的意识,树立依法办学观。依法办学是高校生存和发展的前提。办学董事会、学校管理者都要认真学法,在法律法规允许范围内做好学校的一切工作。根据政府法律、法规和高校的社会责任,高校也要正确把握应有的办学自主权,健全学校法治系统,强化制度规范,充分发挥自身的主动性和创造性,培育学校的特色和个性。

3.建立高校内部约束机制。高校建立约束机制可以使高校的自主权能沿着正确的轨道运行,高校的权力也能恰到好处的发挥作用。高校的内部约束机制包括权力系统之间的约束机制,管理层级之间的约束机制和利益集团之间的约束机制。如能建立并完善这三种约束机制,形成对高校自主权的制约力量,高校也会相应得到真正意义上的自主办学权。

三、从社会角度出发

在理解政府与高校的关系时,社会也是一个不可不考虑的因素,它可以作为高校与政府之间的媒介,起到缓冲器的作用。因此,有必要从社会的角度采取措施。

在政府与大学之间避免过多地使用行政命令手段来处理两者的关系,除了坚持两者之间的法律关系之外,建立必要中介机构作为“缓冲器”就显得格外重要。中介机构属于非政府组织,既不隶属于政府,也不依附于大学,大学办学的社会效果如何,由中介机构来评价,而政府的教育拨款,也以中介机构的评估结果为依据。于是,中介机构就成了大学与政府之间的“润滑油”。

总之,重塑政府与高校之间的关系,需要政府和高校的共同努力,社会的力量也是不可缺少的。虽然政府行政管理和高校自治的矛盾始终是难以平衡的矛盾,对政府而言,希望高校的一切工作能为政府服务,能以政府的利益为中心;对高校而言,希望能够拥有足够的自治权,但并不是意味着政府和高校的完全脱离,高校的工作不仅要以自身的利益为中心,更要以政府的利益为本,因为我国高校仍旧是公共机构。所以政府和高校之间应达成一种平衡、和谐的关系,为促进我国高校教育事业的发展而努力。

[1]申素平.论我国高等教育体制改革过程中政府角色的转变[J].高教探索,2000,(4).

[2]刘少雪.我国近现代大学与政府关系的特点[J].高等教育研究,2006,(3):84-87.