公民知情权的基本理论探研

夏青青

（江苏省淮安市行政学院法政教研部，江苏淮安223001）

公民知情权的基本理论探研

夏青青

（江苏省淮安市行政学院法政教研部，江苏淮安223001）

知情权作为公民的一项基本人权，早已得到世界各国的普遍认可。中国在过去是一个缺乏知情权保护意识的国家，相当长的时期，国内立法对于公民的知情权的保护缺乏足够的重视，随着社会的不断发展与进步，政府逐渐认识到让公众知情更有利于实现自身的职能，公民知情权的保障提上日程，越来越多的体现公民知情权的条文出现在法律法规中。

公民知情权；法律保障；信息公开

知情权是二战后出现的一项新的人权，它被认为是现代民主制度及信息化社会建立的基础性权利。在现代信息社会中，人们只有充分地享有和行使知情权，才能合理地安排自己的生活，并最大限度地保护自己的合法权益;其对于民主的重要性可以从前美国总统麦迪逊的话中体现出来:“如果全民政府没有全民信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么它要么是一出闹剧的序幕，要么就是一出悲剧，也可能两者都是。”[1]同时，知情权还是公民实现其他权利如选举权、监督权、议政权等的前提。可见，知情权己成为人们在现代社会中的一项不可或缺的权利。

一、公民知情权的一般理论

公民知情权可以说是现代社会中民主与法治的重要内容。公民知情权理论最早是由西方国家产生和发展起来的，并随着时代的进步、经济的发展而逐渐被引入世界各国。

(一)公民知情权的历史演变

“知情权”一词来源于英文“right to know”，又称为了解权、知悉权或得知权。1766年瑞典制定的《出版自由法》规定市民为出版可以自由地阅览公文书，堪称为知情权的雏形。在1971年召开的第一届美国国会上，围绕“国会议事录”是否应向国民公开的问题，会议参加者之一，后来成为美国最高法院大法官的詹姆斯·威尔逊(arms wlison)就指出“人民有权知道他们的代表正在做什么，已经做了什么”，第一次提出了“知情权”(a right to know)的概念。[2]但“知情权”一词作为特指一种权利主张的法学概念是在1945年出现的，由美国社编辑肯特·库铂(Kent Coop)针对新闻业者慑于战时的新闻管制而致报道失实的现实提出来的，其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民获取信息的权利，尤其是政务信息的权利。

自此以后，有关知情权的系统的法律理论和法律制度开始形成。从宪法制度方面看，较早将知情权作为一项基本人权加以确认和保障的是1949年实施的《联邦德国基本法》，该法第五条第一项规定:任何人享有接受、报道、获取情报而不受阻碍之自由，这就从宪法制度上明确认可知情权是一项基本人权。除联邦德国外，瑞典在1975年生效的《瑞典宪法条例》、葡萄牙在1976年生效的《葡萄牙人民共和国宪法》对知情权均有明确规定。从法律制度上看，美国的法律对知情权的认可则经历了一个从判例法向制订法律逐渐发展的过程。起初，知情权仅在美国最高法院法官的判例中呈现出被认可的倾向，直到1966年制定了《情报自由法》，其中规定公众有得到政府掌握的情报和相关文件的权利，此时知情权在美国才开始被作为一项基本人权来看待。澳大利亚于1982年制定的情报自由法在许多方面都受到了美国《情报自由法》的影响，其中明确规定知情权是澳大利亚居民的一项基本权利。在英国，虽然国会一直没有制定情报自由法，但知情权则得到了法院判例法的认可。从国际人权法的角度看，1946年联合国大会通过的第59号决议宣布知情权为基本人权之一，并在1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》中做出明确规定。此后，1966年的《公民权利和政治权力国际公约》、1968年的《德黑兰宣言》中均有关于知情权的规定。1978年联合国通过的《关于新闻工具有助于加强和平与国际了解，促进人权，反对种族主义、种族隔离与战争的基本原则宣言》是迄今为止最为重要的有关知情权的专门性国际人权法文件。[3]由此可见，知情权作为一项基本人权已经得到当代世界法律界的普遍认可。

(二)公民知情权的性质定位

知情权是民主政治发展到现阶段所产生的一项重要的公民权利，是公民实现和维护自身其他权利和利益的重要条件，是一项重要的宪法权利，从某种意义上讲是公民诸多权利的基础和核心，并且具有一定民事权利的属性。公民知情权的权利属性，主要从以下几个方面进行剖析:

1.知情权是公民的固有权利

现代民主国家都承认主权在民的观念，人民是国家主权的享有者，人民是目的，国家是手段。国家最高意志的决定权在人民，政府只不过是依据人民意志及授权代表人民管理国家的机关。基于人民主权原理，人民作为主权者出让的仅是管理权，但保留了对国家机关的监督权和参政议政权。人民只有知悉政府行为，才能客观地评价政府能力、判断政府是否值得信任、判断其行为是否符合人民的意愿，否则人民有权撤换政府人员，而行使这一权利的前提是对政府行为的知情。如果政府封锁各种信息，不给予人民获取任何事实的机会，人民便无法有效地监督国家机关及其公务人员的管理活动，无法对国家事务发表意见进而对其施加影响，人民主权原则也就无异于空中楼阁。正如美国时任司法部长的克拉克在《情报自由法》说明书序言中写的“如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政治的话，人民必须能够详细地知道政府的活动，没有任何东西比秘密更能损害民主，公民没有了解情况，所谓自治、所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”因此说，知情权是人民主权原则的内在要求，是公民的固有权利。

2.知情权是公民的一项基本权利

公民知情权就其权利属性而言应是一国公民的基本权利，即宪法权利。世界各国宪法都以明示或默示的方式明确了公民的知情权，一些国际公约和国际惯例也已规定或体现了公民的这一基本权利。之所以说知情权是公民的一项基本权利，是因为它具有基本权利的特征:基础性、普遍性和不可剥夺性。

首先，基础性是知情权的基本特征之一，主要体现在知情权是公民其他权利得以正确行使和实现的先决条件，只有知情权得到了充分行使，公民追求的其他权利才可能充分实现。在宪政社会里，公民行使政治权利、参与社会政治民主生活的前提是获取与自身利益密切相关的各种信息，可以说没有知情权这一基础性的权利，就没有真正的民主政治。在公民的知情权得不到尊重和满足的情况下，公民便无法知道自己拥有哪些权利，要履行哪些义务，也就难以充分享受自己的权利，履行自己的义务，也可能由于不知情致使权益受损的情况出现。即使在自己的合法权益受到损害时，也不知道该如何寻求救济，对于国家机关不负责任的行为，公民也无从知晓、无法追究它们的责任。因此，可以说人权始于公民的知情权，知情权具有基本权利的基础性特征。

其次，普遍性是知情权的另一基本特征，这包括知情权主体的普遍性和客体的普遍性。知情权的权利主体十分广泛，包括公民、法人和其他社会组织。知情权权利的内容也非常广泛，国家机关掌握的公共信息自身和承载它的各种形式，只要不违反法律的例外规定都是知情权的权利内容。知情权的外延也非常丰富，它是一项集合性的权利，包括权利主体对信息的获得、复制、传播、处理加工及司法请求等过程，涉及民事活动、政治活动、社会活动等各个方面。无论是国家体制的改革还是宪法的修改或重新制定，知情权的内容都不会消失而只能越来越丰富、越来越发展。

最后，知情权还具有不可剥夺性。知情权使公民有机会充分获取对个人而言至关重要的各种信息，使得个人发展自身人格以及实现自身价值成为可能，无论信息与思想的社会价值多么低下，对于自由的社会而言，获取信息的权利都是最基本的。因此，可以说知情权是人之成为人的保障，是人类不可或缺、不可剥夺的基本权利。1969年联邦德国宪法法院在一项判决中曾指出，信息的自由即意味着个人权利，它指出尽可能从多个来源接受信息、拓宽自己的知识、发展人格乃属人类根本性需求;并且，现代工业社会里拥有信息对个人的社会地位尤为重要，信息自由的基本权利与表现自由的基本权利一样，是自由民主制度最为重要的前提之一。

3.知情权是公民其他基本权利的基础和核心

知情权在宪法上主要是作为一种基础性权利而存在，与其他宪法权利不同，在整个宪法的权利体系中具有一定的超越地位，是各项基本权利的基础性权利和前提性权利，是诸多权利的基础和核心。现代民主社会中，如果缺乏作为基础性权利的知情权，将无法达到权利运行的良好状态。

知情权是公民生存权、发展权的题中之意。知情权是发展个人人格的最本质的权利，最大限度地获取信息、拓宽自己的知识是作为人所必须具有的最本质的要求;公民获取、知悉各种准确可靠的信息有利于获得健康、有尊严的生活状态和实现人生价值。尤其是在现代社会中，信息己成为每个人活动的基础和原动力，公民需要大量的信息来判断自身处境、做出各种选择，信息己成为比物质或能源更为重要的资源，成为决定每个人发展与进步的重要因素，离开了信息每个人必将落后于时代而无从发展。同时，现实生活中存在着大量与个人生活息息相关的信息，诸如自然环境、社会治安、政府决策等等，许多信息直接影响甚至威胁着个人的生存与发展。只有充分地了解这方面的信息，公民个人才能采取各种手段予以应对，趋力避害。比如，人们在准备购房时当然迫切需要了解该地近期有无拆迁的计划、环境污染是否严重、治安状况是否良好等相关的信息。

二、公民知情权于现代社会之重要意义

知情权这一概念的产生和发展与社会的不断进步有着密不可分的关系。据不完全统计，在现代信息社会中，政府手中掌握了80%的信息，随着公民的民主参与意识不断增强，渴求知悉信息的愿望也随之强烈，但是政府往往选择更有利于其运用权力的内容予以传播，但对于一般民众而言必不可少、意义重大的内容则可能极难获取，而知情权恰恰主要是一般民众与政府之间形成的概念，它要求的主要是自由且丰盛的资讯流通。因此，知情权至少在三个方面具有积极的意义。

1.知情权有助于满足公民在信息时代的信息需求

现代社会步入信息时代，信息在公民进行市场活动与经济建设中的地位愈发重要，知情权在客观上要求政府为公民提供信息与资料服务，满足信息需求。信息社会、信息时代是未来学家在研究21世纪初社会生活可能发生的变革时提出的概念。他们眼中的信息社会有五个特征:（1）与工业化相比，在社会经济和生产发展中起决定作用的不是资本，而是信息知识，目前，知识经济最突出的现象是信息技术的广泛应用。（2）智力密集;在信息社会，知识生产系统化，智力成为经济社会的驱动力，知识经济的关键在于创造。（3）价值的增长通过知识实现;在信息社会里产生和发展起来的知识价值论，最终要取代产生于工业经济初期的劳动价值论，信息社会的至关重要的动力是电子通道。（4）面向未来，研究未来的新思维；在信息社会，人们的思维方式发生了变化。信息社会的结构改革迅速，为赢得未来，人们不得不经常考虑未来。（5）行政权将被部分取代；由于推动各项活动程序的革新，各部门实现了具有很高透明度的业务管理，如行政机关无论是机构的精简，还是行政机构改革，如果不分析信息在办公机构中的流动，不把信息技术作为基础加以考虑，就会失去意义，由此一来，行政权将被部分取代，使管理进入一个更高阶段。信息时代的诸种特征，表明信息占有与使用的重要，知情权的确立，正是基于时代特征的必然结果。

2.知情权有助于政府的良好行政

在现代国家，政府的职能无处不在，广泛渗透于人们生活的方方面面。不仅是教育文化，社会福利等日常生活的各个领域，甚至财经政策，城市规划，各项公共设施的安排，以至国防，外交部愈发表现出与人们切身利益有着密不可分的关系。特别是现代国家亦可称为税收国家，几乎每个公民都负有纳税义务，作为纳税人，他们自然迫切希望了解政府机关如何支配、使用征收的税款，但是政府的职能扩大不仅仅表现在量上更有质的变化。比如，行政机关在受到法律约束之外，更拥有了更多的自由裁量权。所以，在实施行政行为时，难免仅考虑行政机关一方的立场，不愿主动公开公共行政中的有关资料，甚至于千方百计予以隐匿，特别是与公民有一定关系的公共行政活动总是缺乏透明性。知情权的出现则能改变政府与公民的这种信息不对称的局面，防止政府滥用权力。

同时，随着社会的发展进步，政府与个人之间的关系也有了改变，两者之间有的不再是对抗，而是“不同但却一致的利益关系，因而要求行动上必须相互合作”。“行政主体对相对人的合作是通过为相对人提供服务来实现的，相对人对行政主体的合作则主要表现为配合与参与”，这种服务与合作关系“意味着公共利益与个人利益关系的一致，意味着政府与公众之间的相互信任、支持和尊重”。[4]为了实现合作与服务的关系，必须确保政府与公民之间有效的沟通，因为沟通是实现公共利益与个人利益关系的一致性，完成服务与合作，建立相互信任的途径和形式。有效的沟通首先即意味着公共行政事务的最大公开，而公民享有知情权则是其法律依据。

3.知情权有利于实现现代民主政治

随着政治民主化的进程，现代政治日益成为民主政治。民主政治包含权力、自由与参与等含义，但一直以来人们多是注意到权力、自由这一方面，而致力于权力、自由的分析研究。不过近年来，人们也开始意识到民主参与的一面，开始重视“参与民主主义”(participatory democracy)。也就是说，开始意识到，公民不再是公共行政的客体，而是担当着主体性作用，应直接或间接参与各种政治活动。这种民主参与“一则可消除国民之困惑或误解，及其可能带来之破坏阻力；他则可使国民了解国事，适当地行使参政权，以形成建设性的力量”。并且民主参与的愿望日趋深入人心，“参与”在现代民主的观念中就越发显得重要，以致于“民众参与程度(在多大范围内参与和在什么事情上参与)已成为衡量民主发展的标尺”。而民主参与的前提在于人民的知情，与以前一切为民主参与设计的制度所不同，知情权制度是最为基础的，它从内容和实效上保证公民的参与，因为对于一个一无所知的公民而言，再完美的民主参与制度也不过是一场骗局。此外，它与我们一向所倡导的人民代表的监督、质询、了解也不同，后者只是一种权力的精神，而知情权则是真实地赋予了每个人，让他们直接享有对政府索取信息以及要求政府公开的权利，知情权对于现代民主之意义重大，以至于可以说现代的民主价值观是建立在公民获得知情权的基础之上的。

尽管知情权对于现代社会有如此重要的作用，但这绝不意味着知情权的行使不受任何限制。因为任何权利都必须在一定范围和界限内行使。企图得到一种不受限制的权利和自由，只能是一种幻想。[5]知情权也不例外，在知情权之外还存在着一些与知情权同样重要的利益需要法律的关照。比如国家安全的利益，个人隐私的利益等。因而，各国在保障公民的知情权的同时，通常用列举的方式在法律中明文规定豁免性文件。但是为了最大限度地保护公民的知情权，豁免性文件的范围越来越受到严格限制，这己成为当代知情权立法的一个重要发展方向。[6]

三、国外对知情权的法律保障

知情权这一术语虽然在20世纪40年代才被提出来，但是国外早就存在知情权的意识也进行了相关的立法。在对知情权的法律保障中有关政府信息公开的立法是比较全面和完善的，其中大都以行政信息公开这一制度为核心。此类规范民众与行政机构有关公开行政信息之权利义务的法律，各国名称略有不同，但都是围绕信息公开这个涵义的。各国的信息公开法的内容一般都涉及信息公开的请求权人的资格范围、信息公开的实施机关、信息公开的内容和程度、信息免除公开的范围，以及对信息公开的行政救济和司法救济等。当代国外信息公开法律制度的发展趋势表明，保障公众知情权已成为政府的基本义务。

（一）欧洲各国及加拿大、澳大利亚关于知情权法律保障的立法情况

瑞典是世界上最早建立信息公开法制的国家。“1766年，瑞典制定了《出版自由法》，在世界上首开‘信息公开法’之先河。该法规定，废止以往的对出版物的事前审查，允许自由印刷并传播政府文件。”[7]

1937年瑞典制定了《新闻自由法》，规定人民对政府拒绝公开的决定不服时，可依诉讼程序请求救济。现行的《新闻自由法》明确规定知情权是宪法所保障的基本权利，依据该法任何人都有权查阅并公开政府文件，包括行政机关、国家、法院在内的一切国家机关均是信息公开的对象。同时法律还以限定性的、列举的方式规定了不公开的种类。欧洲的其他国家如芬兰、丹麦、挪威、法国继瑞典之后也相继制定了有关信息公开的专门法律。另外，“澳大利亚于1982年3月制定了《情报自由法》，加拿大于1987年7月制定了《情报公开法》。”[11]

（二）韩国及日本关于知情权法律保障的立法情况

在亚洲，韩国率先于1996年11月通过了全国性的行政信息公开法律，即《关于公共机关信息公开的法律》。韩国的信息公开法将行政机关、法院、国会以及特殊法人、地方自治体等均列为信息公开的对象。其中最值得推崇的是，该法在第一条中明确将“保障国民的知情权”规定为制定该法的目的之一。

在韩国之后，日本也于1999年5月通过了《关于行政机关所保有之信息公开的法律》（以下简称《信息公开法》）。日本的信息公开法没有明确确认公民的“知情权”，而是规定政府具有“说明责任”。日本信息公开法规定的权利主体非常广泛，即“任何人”。任何人包括日本国国民、在日本定居的外国人和无权利能力的社团。但公开的义务机关却仅限于行政机关，不包括国会、法院、特殊法人等。日本的信息公开的对象是行政机关所拥有的全部文件。同时日本《信息公开法》第五条规定了六种不公开的信息：个人信息，法人的经营信息，国家安全和外交的信息，公共安全的信息，审议、讨论中的信息，行政机关特殊的事务事业的信息。在诉讼管辖方面，日本的规定比较有特色，关于拒绝公开决定提起的撤消诉讼，信息公开法设置了“特定管辖法院”，即规定原告可以向全国八个高等法院所在地的地方法院提起诉讼。日本的信息公开法“虽然由于各种原因未能达到人们预期的程度，但从该法规定了信息公开请求权，相对严格地限定了不公开信息的类型以及确立了司法救济手段等方面看，仍被认为对于促进公民参与政事、监督政府、促进日本的行政改革等具有重大意义。”[12]

（三）美国关于知情权法律保障的立法情况

美国的信息公开制度在世界上影响较为深远，从《信息自由法》制定以来，经过几十年的发展完善，已经形成较为合理完备的制度，成为世界各国效仿的对象。美国法律对信息公开与开放政府的价值比较重视，其宪法第一修正案即保障言论自由，同时也暗含对公民知情权的保障，成为日后美国制定法律保障知情权的依据。尽管它没有明确规定信息公开，但它对美国之后确立的信息公开制度具有决定性的作用。美国现有的信息公开制度的基础是1946年制定的联邦行政程序法。该法对政府文件的公开有若干规定，但由于对应保密事项的规定并不十分明确具体，往往被政府机关用来作为拒绝公开信息、隐匿资料的理由；并且法律对于拒绝公开也没有规定相应的救济途径，实际上造成行政机关享有过大的自由裁量权，仍旧像过去一样大量地拒绝公开公众要求得到的政府文件。因此，在公众的强烈要求下美国修改了1946年联邦行政程序法，并最终于1966年制定了《信息自由法》。该法一改以往行政程序法中只有正当且具有直接利害关系的当事人才可请求查阅政府文件的做法，规定任何人皆可请求公开。该法不再像行政程序法那样给予政府机关以过大的自由裁量权，而是将不公开事项用列举的方式限定为九项。

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[1]程洁.宪政精义:法治下的开放政府[M].北京:中国政法大学出版社，2002：147.

[2]黄德林.略论美国“情报自由法”之形成与发展[J].法学评论，2000(1)：28.

[3]张宇飞.论公民的知情权及其保障[J].辽宁工程技术大学学报，2004(1)：32.

[4]张庆福.论知情权[J].江苏行政学院学报，2002(1)：108.

[5]王果纯.现代法理学—历史与理论[M].湖南：湖南出版社，1995：228.

[6]杜钢建.知情权制度比较研究[J].中国法学，1993(2)：114.

[7]刘莘，等.情报公开法若干问题研究[M].公法研究（第一辑）.商务印书馆，2002：67.67.68.

（责任编辑：李文）

Basic Theoretical Research of Citizens'Right to Know

XIA Qing-qing
(Huaian Administration Institute,Huaian,Jiangsu 223001,China)

The right to know as the citizens'a fundamental human right,has long been widely recognized around the world.China in the past was lack of awareness of the right to know,for a long time,domestic legislation for the protection of citizens wasn't paid sufficient attention,with the continuous development and progress of society,the government has come to realize to let the public know more conducive to the realization of its functions,the protection of citizens'right to know is on the agenda, more and more rights to know provisions are embodied in laws and regulations.

right to know;legal protection;information disclosure

D913

A

1008—7974(2010)07—0062—05

2010—05—25

夏青青（1977-），女，江苏淮安人，讲师，淮安市行政学院法政教研部主任。