农民工有序政治参与机制创新探究

吕为华

（中共漯河市委党校政研室，河南漯河462000）

农民工有序政治参与机制创新探究

吕为华

（中共漯河市委党校政研室，河南漯河462000）

农民工有序政治参与是构建社会主义和谐社会的客观要求。受参与机制、组织资源缺乏、政治效能感较低等因素的影响，农民工政治参与处于边缘化困境。在制度、法律、政治结构和培训教育等层面上创新参与机制，促进参与从自发到自觉转变，是农民工有序政治参与的目标指向和必然趋势。

和谐社会；农民工；有序政治参与；“同票同权”

为贯彻落实党的十七大提出的“要坚定不移地发展社会主义民主政治，扩大人民民主，保证人民当家作主”的要求，十一届全国人大三次会议表决通过关于修改选举法的决定草案，提出“按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则”，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，即实现城乡居民选举权的“同票同权”。农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。农民工是我国政治稳定与发展中一支重要力量，也是我们考察公民政治参与时不可忽略的重要阶层。政治参与体现了民主政治的精髓，是民主政治的重要内容和显著标志。有序政治参与是指公民在遵循宪法和法律所规定的公民民主权利的前提下，通过自主、理性的方式并按照一定的程序或秩序去直接或间接地影响政府决策和政治生活的政治行为。目前,农民工中的绝大多数人很少参与过政治活动,他们的政治参与呈现边缘化状态。农民工的政治参与边缘性问题是三农问题的重要组成部分,其解决的程度如何将直接影响我国政治的稳定、政治文明的发展和全面小康社会的建设步伐。我们要积极创新机制，扩大和保障农民工的有序政治参与，促进我国社会政治结构的合理调整，以此促进社会公平正义，保证农民安居乐业，为实现国家长治久安打下坚实基础。

一、农民工有序政治参与是建设中国特色社会主义的战略任务之一

政治参与作为政治社会的一种政治行为，其发展程度是衡量一个社会民主政治发展水平的重要尺度。农民工的有序政治参与必将有力地推动我国民主政治建设和构建社会主义和谐社会的进程，推动我国农村社会的政治建设、经济建设和文化建设，并对农民工自身的利益维护和政治成熟也有着重要的作用。

1．农民工有序政治参与有利于我国民主政治建设的发展。第一，农民工的政治参与是提高党的执政能力的重要基石。加强党的执政能力建设不可忽视农民工的政治参与，农民工的政治参与与提高党的执政能力是密切相关的。农民工政治参与的有序性有利于实现领导管理的科学化以实现科学执政，农民工政治参与的广泛性有利用提高党的执政民主化水平以实现民主执政，农民工政治参与的法定性有利于实现党的依法执政。第二，农民工有序政治参与推动民主政治发展。农民工作为利益相关群体参与城市政治生活，有利于推动政府建设，提升政府的服务能力，确保政策执行的科学化。在制度的保障下，让农民工充分行使政治权利，有效地参与政治，将有力地推动我国民主政治建设的实质性进步。第三，农民工有序政治参与对农民工群体的政治成熟有着重要的促进作用。帕特曼和麦克弗森认为，只有通过参与才能促进人类发展，强化政治效率感，弱化人们对权力中心的疏离感，培养对集体问题的关注，并有助于形成一种积极的、具有知识并能够对政治事务更敏锐兴趣的公民。农民工政治参与不仅能促进自身的发展，而且能加强对政治体系的理解，增强政治认知能力和端正政治态度，逐步走向政治成熟。第四，农民工有序政治参与是维护社会政治稳定的迫切需要，有利于打破城乡二元结构，促进群体间的相互了解，减少冲突，维护社会稳定。

2．农民工的政治参与对社会主义新农村社会建设具有重要意义坚持保障农民物质利益和民主权利，才能不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展。第一，面对乡村政治建设具有重要意义。20世纪以来，我国打破了“王权止于县政”的传统，国家政权进一步渗透到乡村社会的方方面面。外出务工人员特别是其中的经济能人有相当一部分回去参加村委会干部职务的竞选等农村基础民主政治，并且取得了成功，这就改变了我国农村传统的权力结构。一部分农民工中的经济精英在竞选中获得了村民的自然认可和国家的权威认可。除此之外，通过进城务工眼界得到了开阔，获得了更多市场经济中平等、自由、竞争等观念，他们的法律意识以及权利意识逐渐增强，对广大农民的民主意识觉醒和政治参与具有示范和推动意义。第二，对乡村经济建设具有重要的意义。农民工在城市生活中耳闻目睹或亲身参与政治生活的经历，将有助于提高他们的政治素养和决策能力。农民工中的经济精英掌握村治权力，将更好地对乡村的建设做出决策。此时的经济精英已展现出精英政治的特性，他们对农村经济建设所做出的决策能更好地得到村民的认可与支持，这对农村经济的发展无疑是有利的。第三，对乡村文化建设特别是政治文化建设具有重要的意义。加布里埃尔?阿尔蒙德提出政治文化是一个民族在特定的时期流行的一套政治态度、信仰和感情。通过城市政治生活的熏陶，制度意识在农民工心里积淀下来，当其返乡后更容易接受村治秩序的规定，其政治态度将由传统社会道德感化的伦理状态向法制影响下的法理状态转化。这一系列现代化的过程无疑有利于我国农村的政治文化建设。

3．政治参与是农民工权益得到保障的重要手段。政治参与既是公民权益的重要内容，又是公民表达、维护、实现个人及团体利益的现实途径。广泛而有效的政治参与是他们行使当家作主民主权利的重要途径之一。农民工通过各种形式参与政治生活，影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程，是他们维护自身权益的重要而又有效的方式。

二、困境分析与目标指向：农民工有政治参与的现实与发展方向

1.农民工政治参与的困境及其原因

（1）参与机制不健全和参与梁道的不畅通，政治参与过程的无序化和非组织化明显。城市是农民工生活和工作的地方，与农民工的切身利益密切相关，但农民工在城市社会中处于失语者的地位，没有掌握对自己生存利益相关的社会事务的话语权，没有合法的、制度化的利益表达渠道，没有形成一个维护自身权益的正式组织，因而就无法形成强有力的团体来保护自己的利益，表达自己的意见和心声。农民工政治参与的主体往往由农民工个人或其家族亲友实力组成，其参与行为往往不通过正常的参与机制进行，缺乏组织和制度规范，因此呈现无序化和非组织化的特点，而且在参与过程中也不能预期参与效果，导致其参与行为和参与过程充满不确定性。

（2）政治冷漠与政治渴求并存，参与动机的狭隘性与参与手段的非理性化明显。由于利益相关性低、体制阻碍、政治效能感低等因素，农民工对政治参与关注不够，表现为农民工政治参与冷漠。社会发展和城市生活使农民工的权利意识正在逐步增强，希望通过参与当地政治生活来表达自己的愿望，维护自身的利益，农民工的政治渴求正日益呈现出逐渐发展的趋势。农民工政治参与大多不是出于维护社会公共利益的目的，而往往是在利益的驱动下或在自身利益受损后才进行的参与，参与动机比较狭隘。这往往导致以下后果：首先是政治参与大多是手段性参与而不是目标性参与，即重视政治参与的短期效应而不是着眼于长远的民主政治建设。其次，在参与的形式上往往以农民工个人或家族为单位，缺乏组织力量。另外，由于非制度化政治参与的主题出于维护农民工个人和小团体的参与动机，因此在参与过程中导致其往往采取非正规甚至是非法的参与手段。

（3）经济实力弱、参与成本高，政治效能感低。农民工的社会经济地位决定了他们没有多余的财力和精力能够投入到政治参与中来，他们参与动机主要是出于维护自身利益的考虑，也即只有在现实生活中他们自身的利益受到了侵害尤其是公共权力的侵害，忍无可忍时才不得不为了维护自己的权利进行参与。经济发展水平的落后和参与成本的高昂是导致非制度化政治参与的重要原因。政治效能感是指参与主体对自己参与政治是否有意义的一种自我评价，政治效能感与公民的政治参与程度呈正相关关系。由于农民工对制度化的政治参与关心少，遇到利益受损往往采取非制度化参与行为，此类行为往往缺乏合法性，很难达到参与目的，参与效果很差，因此导致农民工的政治效能感也低。同时对参与者来说，利益诉求没有得到满足，因此社会矛盾也就并没有消除，而是越积越多，社会问题会越来越严重，从而给社会的长治久安带来威胁。

2.农民工有序政治参与的目标指向和现实可能性

（1）从自发走向自觉：农民工有序政治参与的目标指向。在建设社会主义和谐社会和新农村建设进程中，农民工政治参与必然从自发走向自觉，这不仅是农民工自身权益诉求的主观要求，更是社会稳定的客观要求和社会进步的体现。从自发参与到自觉参与，是农民工有序政治参与的目标指向和必然趋势。主要表现为从无意识参与走向有意识参与、从个体化参与走向组织化参与、从非制度化参与走向制度化参与、从政治参与的边缘走向政治参与的中心。2008年，康厚明、胡小燕和朱雪芹三位农民工，成为全国十一届人大代表，让2亿多农民工阶层在中国的最高权力机关中也能直接发出自己的声音，成为现代中国政治生活进步的标志，具有里程碑意义。

（2）农民工有序政治参与的现实可能性。第一，农村基层民主实践培育了农民工的民主意识和民主精神。农民工在家乡参与村民自治的实践经历，为扩大农民工政治参与奠定了思想基础。村民自治制度为中国农村社会赋予了民主内容，激发了政治参与热情，是广大农民从一定层面上认识了现代民主制度，掌握了一些现代民主知识，提高了民主意识和管理能力，培育了现代民主精神。第二，工厂等现代社会组织的工作经历增强了农民工的现代意识。工厂是促成人的现代性的学校，它所提供的工作和组织经验，就能改变人，使人们在态度、价值观和行为方面转变得更现代化。农民工进入工厂工作、学习的过程在一定程度上说也是规则意识、协作意识、法制意识等现代意识在农民工的内心积淀和形成的过程。

（3）城市生活的潜移默化提高了农民工政治参与的自觉性。农民工务工期间对城市文明和现代社会有了更为深刻的认识和切身的体会，工作中的交往实践提供许多取得新知识的学习机会，在潜移默化中提升农民工的现代性。城市往往是商品的集散地，市场经济发达。商品是天然的平等派，市场经济天生孕育自由、平等、竞争和法治等民主意识,长期面对市场经济的浸染，有利于提高农民工的政治参与意识。

（4）大众传媒的耳濡目染强化了农民工的政治意识。大众传媒既是工业文明的产物，也是工业社会的标志。相比流动农民的家乡，作为流入地的城市资讯比较发达，这就使农民工有更多的机会接触大众传媒，拓宽视野，获取较多的知识,从而提高自身的认知水平。

三、农民工有序政治参与机制创新

创新农民工有序政治参与机制,在在制度、法律、政治结构和培训教育等层面上优化整合，使农民工政治参与随着我国社会发展进程而进入良性运转，不断推进中国特色社会主义民主政治建设。

1．破除新旧二元社会结构，完善现行政治参与制度。要彻底改革计划经济体制下形成的现行户籍制度，逐步实现人口的自由流动和迁徙，消除农业户口和非农业户口界限、农民与非农民的身份区别，为从根本上解决农民工政治、经济和社会权利保障问题提供体制条件。制定跨部门、跨地区的全面协调的覆盖全体农民工的政策体系，打破城乡分割的政治参与状态，规定农民工的政治参与不是以身份而是以地域为标准。拓展农民工政治参与渠道，创新参与形式，以确保参与质量的提高。要不断完善选举程序、选举监督机制和纠错机制，确保选举过程的公平公正，从而有效地激发农民工政治参与的主动性和积极性。进一步完善农民工社会保障制度，加大农民工利益保护力度，确保他们的收入能随经济发展而有所增长，真正分享国家改革发展的成果。

2．建立健全维护农民工政治经济权益的法律体系。完善选举法律法规，保障农民工的选举权与被选举权。优化人大常委会组成人员的结构，使更多的群众尤其是农民工进入各级人大及其常委会，行使其作为国家主人的权利。十一届全国人大三次会议关于修改选举法的决定中指出“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表”创造条件，使农民工在其居住的城市方便地参加人大代表的选举。探索民主政治建设的新途径、新形式，建立和完善政治参与的保障机制。建立权力制约监督机制，形成科学、严密的权利监督和约束机制，使监督工作有法可依，进而保障包括农民工在内的全体人民自主、独立地实施对执政党及国家机关的各项工作的监督。

3．提高农民工的组织化程度。政府应帮助农民工规范地成立自己的合法组织，使他们的权益表达渠道合法化，尽量减少非制度性政治参与行为的发生，使其政治参与制度化。充分利用农民工中现有的自治组织并予以规范。农民工流入地的工、青、妇等社群组织的工作职责要明确向农民工群体覆盖。我加大在用人单位尤其是在私营企业中建设基层组织的力度，将农民工中的先进分子纳入组织成员，提高其组织化程度。在体制保障下，使农民工得到合法的保护自己利益的渠道，让农民工以组织为单位实行跨区选举，让农民工参与当地的选举，通过由自己选出的代表来表达和维护自己的合法权益，并把农民工中的代表纳入到各级政府组织体系中去，实现农民工政治权利的合法化、制度化。

4．加强对农民工的培训和教育。农民工的政治参与状况不理想，在很大程度上也与他们自身的受教育程度低有关。要适应工业化、城镇化和农村劳动力转移就业的需要，大力开展农民工职业技能培训和引导性培训，提高农民转移就业能力和外出适应能力。建立由政府、用人单位和个人共同负担的农民工培训投入机制，中央和地方各级财政要加大支持力度。完善农民工培训补贴办法，对参加培训的农民工给予适当培训费补贴。充分利用广播电视和远程教育等现代手段，向农民传授外出就业的基本知识。输入地要把提高农民工岗位技能纳入当地职业培训计划，支持用人单位建立稳定的劳务培训基地，发展订单式培训。要研究制定鼓励农民工参加职业技能鉴定、获取国家职业资格证书的政策。劳动保障、农业、教育、科技、建设、财政、扶贫等部门要按照各自职能，切实做好农民工的培训工作。

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（责任编辑：卞实）

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2010—05—04

吕为华（1974-），女，河南郾城人，中共漯河市委党校政策理论研究室，讲师、副主任。