论美国联邦政府公务员的绩效考核——兼谈中国政府公务员绩效管理

胡晓东

（中国劳动关系学院,北京 100048）

论美国联邦政府公务员的绩效考核
——兼谈中国政府公务员绩效管理

胡晓东

（中国劳动关系学院,北京 100048）

从现代人力资源管理的角度来看,绩效管理是一种理念,是一套管理工具,而在任何一个组织中,包括政府等公共部门,推行绩效管理是需要一定的组织环境和组织文化的。美国联邦政府对公务员进行绩效考核,有着深刻的历史背景和文化环境,在此基础上,对公务员绩效考核结果进行应用与功能分析。从而有效利用财政资金;并根据考核结果进行人事制度改革;通过比较绩效考核结果,实施标杆管理;以绩效结果为导向,提高公民的满意度。目前,我国政府也在不断地推行绩效管理,在推行过程中,更应该多考虑一些绩效背景和绩效环境的建设。

绩效考核;历史发展;文化背景;价值所在

从人力资源管理的角度和实践的角度来看,对绩效的理解大致有三种：第一种是把“绩效”看作行为;第二种是把“绩效”看作结果;第三种是把“绩效”看作成绩。对绩效的不同理解,会产生不同的绩效管理模式,在此,我们把“绩效”看作结果去理解,结果包括四层含义：一是超过目标的成绩;二是达到目标的成绩;三是低于目标的成绩;四是待改进的成绩。重视绩效、重视结果是美国政府公务员管理的出发点和归宿,正是因为政府对公务员公共行政绩效的重视,才使政府提高了公众的满意度,公务员创造高绩效的公共行政一直被美国政府作为重点工作来管理公务员。对绩效高低的评定是通过绩效考核来完成的,因此绩效考核在公务员管理中扮演着极其重要的角色,成为政府公务员管理的核心所在。

一、美国政府公务员绩效考核的历史发展

从1883年《彭德尔顿法案》颁布以来,美国政府对公务员的管理开始重视绩效并提出按功绩晋升的原则,但是没有提出具体的实施方法。1923年,制定《职位分类法》[1],这是美国公务员制度最大的特色,即最早建立了比较规范的职位分类制度,通过工作分析与职位分类,试图建立一个以工作为中心,对公务员有客观的绩效测量指标、人员编制定量,并实行同工同酬的规范管理制度,使职位分类成为公务员管理各个环节的依据和基础。

1973年,尼克松政府颁布了《联邦政府生产率测定方案》[2],力图使政府机构绩效考核系统化、规范化、经常化。有关部门据此设计了三千多个绩效指标,由劳工统计局负责收集雇员200人以上的联邦政府机构的劳工收入、劳工成本、产出等方面的信息。1974年,福特总统要求成立一个专门机构,对政府部门的主要工作进行成本收益分析。但由于在当时的情况下缺乏有力的技术支持和足够的政治支持,绩效考核未能真正实行。1978年,美国通过《文官制度改革法》,试图解决因过度规制而导致的政府运行低效。这是美国联邦政府第一次尝试超越以规则为本的旧体制,建立结果导向的新的公务员体制。改革的内容很广,提供了人才公平、平等、竞争发展的环境,功绩制的进一步完善仍是改革的重点。具体表现为：在制度上坚决贯彻了评价制,工作表现和绩效不良者,必须改进工作或予以解雇,实行了功绩工资制,除一部分基本工资外,另一部分工资为“可比性工资”,其数额由工作成绩来决定,强调公务员工作中的道德素质和品质,要求公务员应保持高度正直、高尚的行为,要关心公众利益。不过由于缺乏科学的绩效考核体系的支持以及足够的政治支持,1978年的改革成效有限。美国文官制度改革法案之后,美国联邦政府对公务员制度进行了一些微调,如适当增加合同制、淡化职位分类、简化规则、改良绩效工资制等。但也由于没有得到国会足够的支持,这些微调的成效有限。

科学的绩效考核开始于1993年,在这个时期,美国政府的两项举措彻底开始了对政府的绩效考核战略。一个是克林顿总统成立了“国家绩效评审委员会”,由副总统戈尔主持。该委员会的任务就是如何使政府运作得更好而成本更低。该委员会于 1993年 9月发表了《戈尔报告》[3]（From Red Tape to Result：Creating a Government That Works Better and Cost Less）,成为克林顿政府行政改革的行动指南。报告指出,美国政府绩效不佳的问题主要不在于政府职员的懒惰与无能,而在于繁文缛节和过多的规划,因而扼杀了政府职员的创造性。因此,解决问题的出路在于必须抛弃繁文缛节,摆脱那种驱使人只对规划负责的旧体制,创立一种激励人对结果负责的新体制。报告提出了一系列改革建议,这些改革建议归纳起来主要贯穿如下改革原则：（1）简化规则的原则;（2）顾客有限原则;（3）授权与结果导向的原则;（4）节俭效益的原则。

另外一个举措是在《戈尔报告》出台前的两个月,即1993年7月,美国国会通过了《政府绩效与结果法案》（The Government Perfo rmation and Results Act,简称 GPRA）。GPRA的立法议案最早在1990年由共和党参议员威廉·罗斯正式提出,议案中列举了加利福尼亚州桑尼维尔市10年来实施政府绩效管理的成功经验。但由于得不到民主党议员的支持,该法案在随后的几年中虽经广泛修订,却一直被搁置于参议院的政府事务委员会中,迟迟难以通过。直到民主党的克林顿当选总统之后,在他的直接推动下,包括民主党在内的多数议员不断加入到罗斯的阵营当中,才最终使这一议案得以在众参两院获得两党的联合支持,从而顺利通过。

小布什接任总统后,联邦政府的改革仍然持续进行,关注的重点依然是政府绩效。布什明确指出,政府应该是以结果为导向的,由绩效来引导而不是由过程来引导。为此布什政府确立了新的政府改革的三大指导原则：以公民为中心、以结果为导向和以市场为基础,并制定和着手实施如下的改革措施：（1）实施人力资源管理战略。改革公务员制度,建立和完善结果导向的绩效考核体系,奖励有卓越表现的人员,以吸引更多优秀的人才来从事公共服务;（2）推行竞争性采购,以节约政府成本,提高绩效;（3）加强绩效审计,强化政府责任;（4）发展电子政府,增强政府的回应性;（5）强调绩效与预算紧密挂钩,从资源配置方面推动部门绩效的提高。可见,美国政府从1883年开始形成的对政府和公务员绩效考核的想法,到了20世纪90年代才基本兑现,对绩效的评价实现了科学化的发展。

二、美国政府公务员绩效考核的文化背景

从公务员管理实践来看,绩效考核确实对政府和公务员的管理起到了良好的效果,通过绩效管理实现了政府的组织目标,那为什么美国政府如此重视绩效考核,而且自开始公务员管理时就一直致力于政府及公务员的绩效考核呢?

（一）西方文化的历史根源决定了绩效考核在政府公务员管理中的作用

西方文化主要有两大来源,即古希腊的唯理论哲学和宗教伦理。唯理论哲学可以追溯到以苏格拉底、柏拉图,亚里士多德等为代表的古希腊时代,其特点是：（1）实证主义,即强调通过实证、观察、数据来验证假设,发现和寻找规律;（2）理性主义,即排除对事物认识中的情感因素,突出强调人的行为的合理性;（3）分析主义,即强调通过分解、通过对事物各种构成因素的细微分析,来达到对事物的认识;（4）形式逻辑主义,即重视量的概念,追求建立严密的合理化的演绎逻辑体系。而基督教伦理,尤其是后来发展起来的新教伦理,其核心是个人主义,突出强调个人的自我利益,个人的成就欲望,以及勤奋的工作态度;其主张建立权利和义务清晰的抗衡制约关系,并提倡竞争,宣扬适者生存以及永无止境的进取精神等。实证主义和理性主义的思想要求对政府及公务员做出的功绩给予证明,而分析主义和形式逻辑主义决定了要以量化的形式来对政府及公务员的功绩做出客观的判断。

（二）西方管理思想影响着政府对公务员管理的绩效考核

“由于地理环境和生产方式的特殊性,西方海洋民族的管理思想从一开始就具有鲜明的特征：外向性,科学性,重实际。”[4]西方管理思想具有明显的外向性。因为海上交通的发达、人员交流的频繁形成了外向性的民族心理。西方管理思想也具有科学性,这表现在善于思辨,重视逻辑推理,依靠科学试验,并把管理理论建立在感性丰富、知识清晰的基础上,正是这种思想促使泰罗提出《科学管理理论》[5],以及管理丛林的诞生。同时西方管理思想还具有功利性,亚当·斯密提出经济人理论,认为人都是自利的,都是追求自身利益最大化的。为了获得最大的经济利益,柏拉图早在两千多年前就提出了标准化管理的思想,标准化管理及以后所有管理思想的出现,都是为了追求利益最大化这个宏伟的目标。

受西方管理思想的影响,不论公共组织还是工商组织都形成了其独特的管理方式,即：以条文、规章、程序、标准等一系列规定做为基础;明确组织内每个人的权利义务关系;追求效率以及最优的方案,争取用最少的时间、最小的成本,来取得最高的利润、最好的质量等。科学管理理论的鼻祖泰罗就曾把工人在生产作业中的每个动作用秒表进行分解,以省去每一个多余的动作,追求最高的劳动效率。

绩效考评作为诞生在西方的一种管理工具,其产生和发展深深地打上了西方文化的烙印。西方管理者设计绩效考评的目的就是为了提高组织和个人绩效,以获得最大的经济效益。在设计绩效考评的方法及指标体系时,都充分运用逻辑推理进行了长时间和范围较大的实证调查,同时西方研究者用严格的条文、规章、程序和指标来设定绩效程序、方法,这才促使绩效考核体系的形成。西方人长期在这种文化熏陶下,能够从内心深处认同并愿意认真执行绩效考评的规定和要求,才使得绩效考核不论在公共组织还是工商业组织都能生根、发芽、结果。

三、美国政府公务员绩效考核的价值所在

美国政府重视对公务员绩效考核结果的应用,把政府预算、公务员改革及组织优化都建立在绩效考核的基础之上。政府认为,任何解释和说法都是无力的,只有绩效的结果是客观的,是能够说明问题的。

（一）美国政府对绩效考核结果的利用

随着绩效考核在政府部门的大力推广,美国不断探索绩效考核结果的利用与管理的相关问题。一是将评价结果与政府预算联系起来,以实现公共支出效益最大化。20世纪80年代的预算危机促使各国政府纷纷对预算制度进行改革,使绩效预算在美国西方发达国家得以兴起,随后,OECD的国家如英国、澳大利亚、新西兰等都先后形成了以产出和结果为导向的预算改革,将绩效考核结果用于优化政府预算支出。二是将评价结果用于公共部门人事改革。美国注重对政府雇员的绩效考核,其结果成为工资增加、职位变动、绩效奖金等确定的主要因素。同时下放财务权及人事管理权等,给地方管理者及第一线管理者更多的自主权限,以此建立绩效考核的激励机制。20世纪末美国的公务员制度已经发生重大变革,逐渐废除了公务员的终身制和资历工资制,把公务员的雇佣、晋升、工资与其绩效直接联系起来。三是将评价结果用于组织的优化。美国政府把绩效考核结果作为推行政府管理体制改革,特别是实现组织优化的重要依据。具体办法是针对绩效考核中出现的问题,简化冗余的政府机构及部门人员,下放行政财权和事权,限制并削弱官僚机构的权力,改变那种只对规则负责的旧体制,而转向对产出和结果负责,从而实现组织在体制上以及方法上的优化。另外,在英国、新西兰、加拿大等国家都根据绩效考核的结果广泛开展了机构改革,保障了组织较为顺畅的运行。

（二）政府对绩效考核结果的功能分析

1.有利于导向绩效预算,促进财政资金的有效利用。绩效预算是指预算不再仅仅依照法律规定的份额进行编制,而是以政府绩效考核结果为依据编制预算、执行预算、审查预算的一种公共支出模式。美国联邦政府削减财政赤字的一个重要举措就是根据绩效考核结果削减可办可不办的支出项目和绩效不高而财政支出额大的项目。此外,美国著名学者凯瑟琳·魏罗毕提出了“电子预算”,认为“电子预算将为政府预算提供一个全新的自动化操作框架,并把预算与绩效信息之间的融合制度化”。

2.根据绩效考核结果进行人事制度改革,建立绩效考核的激励与反馈机制。具体而言,绩效考核结果可以用于以下几个方面：首先,可与公务员的薪酬奖金挂钩。其次,可用于职务的变动。职务升降具有复合性,其变动会影响到工资、奖金、工作环境等的变化,因而是很重要的激励措施。应将评价结果与职务变动联系起来,对在绩效考核中连续取得优秀的被评者以相应的职务变动或作为升职予以优先考虑的重要因素,并切实保证落到实处。最后,还能帮助建立有效的收益共享和结余机制。如在美国的印第安纳波利斯,政府雇员可以分享到政府由于提高效率而节省下来的部分资金。具体的方式有三种：账目可以做得很细的地方,分配剩余;账目难以准确的地方,发放特别资金;节约资金用于预算外活动的投资。此外,还可以进行嘉奖、记功、绩效告诫、通告批评、典型强化、能力开发与提高等奖惩措施,并注重物质激励与精神激励并举,使政府部门真正产生改进绩效的长久驱动力。

3.通过绩效考核结果的比较功能,实施标杆管理。西奥多·H·彼伊斯特在《公共与非赢利组织绩效考评：方法与应用》中提出绩效考评至少在以下五个方面具有重要的标杆作用：一是用于当前与过去的比较;二是实际绩效与绩效标准或目标的比较;三是组织或项目等单位间绩效的比较;四是一个组织或项目的绩效与其他相似组织或项目绩效之间的比较,而且强调建立“外部标杆”、“公共类标杆”以及“统计性标杆”等以使标杆在多个层面上实施。美国俄勒冈州标杆管理、佛罗里达标杆管理、明尼苏达里程碑以及得克萨斯明日计划等都是利用标杆提高绩效的典范。将绩效考核结果用于比较功能,即比较个人、组织以及不同项目之间的绩效水平。应该将比较绩效指标限制在工作条件非常相似的机构或者项目中,在所有可能的类似组织中,由于它们在重要环境因素上可能差别很大,因此应该建立一个“对照组”,即由很少几个在工作内容上更具可比性的组织组成。五是可用于激励和促进作用。如可以建立全国范围的“绩效标杆库”,对评价过程中的典型加以推广,以形成强大的示范效应,激励和促进落后个人及部门为改进绩效而不断努力。

4.以绩效结果为导向,实现公共服务市场化,提高公民的满意度。从一定意义上讲,公众的受益水平和满意程度才是评价政府绩效的终极性标准。基于公众满意度的绩效考核可以巩固政府行政的合法性及合理性：一方面,通过绩效考核引入竞争机制和市场机制,实现竞争性选择和公共服务市场化,提高公共产品和服务的质量;另一方面,通过顾客满意标准的实施,评价政府部门提供的公共服务与顾客满意度之间的差距,并通过资金使用效率的优化,降低公众使用公共服务时的资金性和非资金性成本,真正建立起服务型和效能型政府。绩效考核的结果也可以用于政府决策优化、绩效考核方案的完备、政府审计、机构重组以及资源的有效配置等方面。

四、美国公务员绩效考核对我国政府公务员改革的启示

（一）我国政府公务员绩效管理存在的问题

1.政府对公务员进行绩效管理动力不足。我国政府对公务员的绩效管理来源于法制化,而关于公务员绩效管理的法制化道路,也非来源于自身内部的改革动力,而是来源于中央的决定和人大的监督。这样的一种状态决定了政府对公务员的绩效管理只能是一种被动式的改革,略显动力不足。

2.公务员行政不作为是政府对公务员绩效管理面临的最大问题。从法律的层面来讲,行政不作为是指行政主体（也就是政府和其下属的工作部门）根据行政相对人的申请,负有做出相应行政行为的法定义务,但在法定或合理期限内未按照法定程式履行或完全履行职责的消极行为。就是这样的消极行为,使得公众对政府满意度大大降低。虽然其危害程度不似超越职权、滥用职权的“行政乱作为”那样恶劣,但是行政不作为正在侵害着公务员队伍和政府形象,而且这个问题也是公务员绩效管理中面临的一大难题。

3.政府职能定位存在的问题。公务员绩效管理效果不佳的原因之一是政府职能本身不明确,造成政府对公务员绩效管理目标并不明确。第一,针对政府职能缺位、不到位的问题,强化社会管理、公共服务及涉外管理部门,在投入与编制方面予以倾斜。第二,针对政府职能越位、错位的问题,对一些越位、错位行使职能的政府部门实行“瘦身”。第三,针对一些政府职能在相关机构间配置不合理的问题,按照决策、执行、监督适度分离又相互协调的要求进行改革,构建政府组织机构的总体框架。第四,针对政府机构设置不合理、职能交叉普遍的问题,在逐步推进政府机构综合设置的基础上,稳步推行“大部制”。第五,针对一些专门领域的管理体制不科学、相关职能在不同政府机构间的职能配置不尽合理的问题,参考国外经验,重点研究完善一些专门领域的管理体制和机构设置。第六,针对一些职能需从政府转移出去,又无相应承接主体的问题,全面推行事业单位分类改革,规范和发展行业协会、商会等社会组织,为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。

（二）我国政府公务员绩效管理问题的原因

从管理学的角度来讲,管理需要法制化、科学化和正规化,这样组织的管理才可能见到其效。因此,政府对公务员的绩效管理,不仅要建立在法制化的基础上,更应该加强绩效管理的科学化和正规化建设。而我国历次的公务员管理改革正是缺乏了这样的一种“科学化、正规化”的精神。

1.观念问题：认为“减员就能增效”。从我国历次的政府机构改革来看,大都贯彻一种思想“减员就能增效”,通过政府职能的确定,来决定政府机构的组成,再减少公务员的数量。减少公务员数量,从公共预算来说,可以为政府机构节约开支,但在工作效率方面,未必能起到良好的效果。因此,“减员”不应该作为公务员效率提高的目标,“增效”也不应该作为政府机构调整的假设。

2.递进关系改革：公务员改革被动,公务员改革未与机构改革联系。政府机构改革的主要目的在于,通过政府机构改革来提高政府的行政效率,以提高公众满意度。但是,从我国政府机构多次改革来看,效果并不太明显。其原因在于,政府职能改革、机构改革和公务员管理改革呈现出“递进关系式”改革,即定职能决定政府机构,政府机构再决定公务员管理,始终使公务员绩效管理的改革处于被动状态,使公务员绩效管理要适应政府职能和机构的改革。从人力资源管理的角度来讲,如果把公务员作为组织的一种资源来看待的话,那么公务员的绩效管理必须放在组织的层面来看待。例如,如果公务员绩效管理改革放在与机构改革同一层面来看的话,那么公务员绩效管理改革与政府机构改革将呈现出“平行关系”,会考虑如何从组织机构的角度来管理公务员,有一种方法就是,在组织机构中设立一个相关的独立性机构,来主要管理公务员的工作绩效等问题,如果还是“递进关系式”改革,那么这种假设将不会出现。

3.公务员绩效管理缺乏独立的监督机构。我们常常提到“对政府公共行政的监督,对公务员工作的监督”,而且监督机构包括人大的监督、政协的监督、政府内部的监督。但是,这些机构都未对公务员的工作绩效进行监督,而公务员的工作绩效是反映公务员队伍和政府公共行政的关键因素所在。政府的内部监督,主要指监察机关和审计机关的监督,监察机构主要对政府公务员的滥用职权行为进行监督,而审计机关主要对政府预算监督,在公务员工作行为和绩效方面是缺乏监督机构的,因此,造成了公务员管理上的机制性问题。

4.权力分配不当。上面谈到了政府机构改革与公务员改革的“递进关系”所产生的公务员绩效管理的问题,现在谈政府职能改革与机构改革的“递进关系”所产生的公务员绩效管理问题。政府职能的改革决定了政府的机构改革,职能的确定需要机构的支持来保证职能的实现,这个思路完全正确。但是,在职能改革和机构改革中,没有考虑到“小三权”（行政决策权、执行权和监督权）和“中三权”（事权、人权和财权）的合理配置问题,造成了公务员绩效管理的低效率。政府某项职能的高效率实现,必须考虑“小三权”的分离和“中三权”的统一。在“小三权”中,监督公务员行为和绩效的监督权是缺失的;在“中三权”中,事权与人权、财权是分离的,因此,造成了公务员管理的低效率。

5.事权不清。目前我国处于经济体制转轨时期,政府职能和作用范围与发达国家有所不同,具有一定的阶段性、过渡性特征。

第一,现行政府事权界定存在着一定程度的“内外不清”问题,市场与政府职能的界定不明确,政府“越位”与“缺位”同时存在。作为转轨中政府,由于历史原因承担了一些具有较高能力的政府才可以承担的职能,但作为发展中政府,一些必须由政府承担的基本的公共服务职能没有履行好。政府“越位”主要表现为：一方面,政府承担了不少应该由市场去做的事情,财政尚未退出盈利性领域,继续实行企业亏损补贴和价格补贴等方面。另一方面,能力比较低的政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能。政府职能“缺位”主要表现在对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足。

第二,各级政府事权分配不合理,存在着一定程度的“上下不清”问题,事权长期层层下移,造成中央与地方事权错位、地方各级政府之间相互错位。由于最基本的公共产品职能往往由供给能力比较低的基层政府承担;能力比较强的省市政府没有提供基本公共产品,而是试图提供一些促进市场发育的中级功能;能力最高的中央政府虽然全面介入各个层次的公共产品提供,但存在轻基本、重高端的特点,甚至国防、外交、海关等部分事权也分解给了不同的地方和基层政府。中央政府过多承担了本应由地方政府承担的基础建设和经济发展方面的支出责任,而且不合理地直接干预微观企业层面的运营。同时,上下级政府之间事权范围的划分随意性很大,在垂直体制下,上级的法律事权往往成为下级的当然事权,现实中上级通过评价、一票否决等程序将本级责任分解成了下级的责任,出现所谓上级请客、下级埋单的状况。还有,省以下各级政府事权划分不统一、不规范,省与市县政府间事权错位。较高级政府集中了过多的基础建设和经济建设支出份额,对农村的扶助支出主要落在县乡政府身上,基础教育和公共卫生这类区域性外溢效应较强的公共品过多地由县乡政府承担,主要的社会保障支出落在地县两级政府。计划生育任务被作为强制指标分配给地方政府,尤其是县乡政府,直接增加了基层政府的事权负担。

（三）对我国政府公务员进行绩效管理的建议

从我国政府机构改革来看,数次机构改革主要集中于三个方面：一是政府职能改革;二是政府机构改革;三是公务员改革。公务员改革依托于政府职能改革和机构改革,而且公务员改革主要集中于从数量上进行精简,认为“公务员工作效率的提高在于减员问题上”,自《国家公务员暂行条例》和《国家公务员法》开始,公务员改革从数量改革转向了管理改革,从公务员的招聘、培训、薪酬、福利、晋升等公务员管理的各个职能模块入手,从管理的角度来提高公务员的工作效率,尤其是在第五次机构改革后,政府工作开始“以科学发展观”为指导,公务员数量问题不再是一个主要问题,公务员的工作效率将成为政府效率的衡量标准,即公务员的绩效被提上议事日程。但是,从我国政府第六次机构改革的情况来看,提出了“三定原则”,即定职能、定机构、定编制,仍然是把职能、机构和编制改革作为了一个“递进关系”来处理,笔者认为有失偏颇。应该把三者的关系认定为一种“平行关系”,这样,政府机构改革才会更科学,效果才会更明显。公务员绩效管理的有效性,需要通过有效的管理来实现,同时,公务员工作是依托于组织、依托于职能的,因此,谈公务员绩效管理改革必然要谈到政府职能改革、机构改革等方面。笔者认为,历次政府机构改革存在的主要问题是：职能应该如何定位的问题;机构中“大三权”、“小三权”和“中三权”如何处理的问题;公务员绩效考核应该怎样运用科学的方法和技术,如何建立有效监督机构和监督机制的问题。此三大问题是我国政府机构改革和公务员改革取得成功的关键性问题。从本文的论述中也可以看出,公务员的绩效管理是一个体系,不是通过单纯地研究绩效管理的技术和方法就能够解决公务员的绩效管理问题的。第一,应该从组织的层面解决职能的配置问题;第二,从组织的层面解决合理的机构设置问题;第三,从公务员绩效管理的层面解决方法和技术问题。

1.“定职能”须考虑行政机构的“小三权”配置。在定职能时,考虑并确定行政机构中“小三权”的配置：行政决策权是指行政主体依法对其所辖领域或范围内的重大行政管理事项有做出决策的权利;行政执行权是指行政主体根据有关法律、法规和规章或者有关上级部门的决定和命令等,在其所辖范围内具体执行行政事务的权力;行政监督权由专门行政机关依法对其他行政机关及其公务员行使职权和与行使职权有关的行为实施监督而拥有的权力。

职能是政府需要履行的职责和任务,实现职能科学化的管理手段是把行政决策权、执行权和监督权进行分离,形成相互监督的局势,以促进政府职能的高效实现。行政“小三权”的分离必须由相对独立的行政机构来行使其权力,在我国政府机构中,行政决策权和执行权基本分离并由专门的行政机关来实行,但是行使行政监督权的机构,即对公务员工作绩效的监督机构尚未建立,应该建立此机构来监督政府和公务员的工作绩效。

2.“定机构”须考虑行政机构的“中三权”配置。在以上对政府职能的定位研究中,我们可以看出政府职能的作用：政府职能规定了国家行政活动的基本方向;政府职能是建立行政组织和进行机构设置、人员配备的最基本依据;行政职能的变化必然带来行政机构、人员编制以及运作方式的调整或改造。因此,从政府职能正确定位可以导出我国政府机构设置的目标,从本质来说,机构设置就是政府为完成特定职能,而设置特定的政府机构来实现。机构设置的具体内容应该包括：机构权力的划分;机构的层次与幅度;机构的流程安排。其中,机构权力的划分应该包括“小三权”的划分和“中三权”的划分。我们认为,权力的划分对机构设置来说起到了关键性的作用,它决定着政府机构工作的效率。

在定机构时,应考虑并确定“中三权”的实施过程。事权是各级政府对所管理的国营企业与事业的行政管理权,它反映各级政府管理职能的划分,突出行政隶属关系;财权是指在法律允许下,各级政府负责筹集和支配收入的财政权力,主要包括税权、收费权及发债权;人事权就是不受第三方制约独立行使人事聘用、调动、任免权。简单地说,事权是某项事务归哪一级政府管,财权是某项财政收入归哪一级政府使用。因此,政府行政机关为了实现某项职能,必须把人权、财权和事权加以统一,管理公务员,分配资金完成公共目标,使事权与财权、人权相匹配。从根本上解决“跑部钱进”一类的问题,必须采取釜底抽薪之策,重新划分与调配中央与地方的事权与财权、人权,分清楚中央和地方应该做的事情,并确定相应的财权和人权,使三者相匹配。

第一,合理界定各级政府的事权,明确划分各级政府的公共支出责任。将地方政府能有效提供的公共服务,作为地方政府的事权;中央只承担地方政府难以有效行使或不宜由地方政府行使的事务。对于涉及中央和地方共同承担的事务,应明确规定各级政府应承担或分担的比例,并使之稳定和规范化。借鉴国外经验并结合我国国情,可考虑将义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等方面的公共服务主要由中央和省级政府共同承担;公共基础设施、廉租住房保障、社区服务等方面的公共服务主要由省级以下地方政府承担。

第二,简化政府管理级次和财政管理级次。目前我国政府管理级次分为中央、省、市、县、乡五级,相应的财政也是五级管理。由于级次较多,政府间职能重叠、财权交叉,加大了事权和财权划分的难度。乡级财政除供养人员和支付公用经费外,通常没有可支配的财力,实际上已名存实亡。因此,可考虑将乡镇一级政府改为县级政府的派出机构,解除市、县政府之间的隶属关系,使市、县成为处在一个级次的平行政府,进而让政府级次和财政级次都变为中央、省、市县三级,市县成为基层政府由省直接管理。这样,非常有利于清晰划分各级政府之间的事权和财权。

第三,完善财政管理体制。按照市场经济要求和公共产品层次来规范各级政府的事权与财权,对各级政府共同承担的事务,可按支出责任和受益程度的大小确定各级政府负担支出的比例。建立真正意义上的分税制,合理划分税权,确保地方政府有稳定的收入来源。要适当降低中央财政占全国财政的比重,使中央财政和地方财政在全国财政收入中所占比重大致相当,或地方财政所占比重略高。这样的分配比例,既可以保证中央政府的宏观调控能力,又可充分发挥地方政府的积极性,促进地区经济发展,地方增加的财力主要用于解决基层财政的困难。加快建立公共财政体制,合理界定财政支出范围,控制建设性支出在财政支出中的比例,集中力量保证公共产品和服务方面的支出。明确分配职能、合理设置机构是确保公务员绩效管理的前提,但是为了保证政府对公务员进行有效的绩效管理,在“定机构”时,还需要考虑保证公务员绩效管理顺利实施的监督机构设置,虽然我国在新一轮的机构改革中提到了“大部制”的核心是将“行政三权”进行分离,但是实践中仍然可以看到行政决策权、行政执行权和行政监督权还是没有很好地分开,这样监督的作用将会大打折扣。因此,合理的设置行政监督机构,有效行使对公务员绩效的监督权,将是“定机构”环节所必须考虑的重要一项内容。

3.“定人员”须考虑公务员绩效管理的有效实施。2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》和2008年《公务员考核条例（试行）》的正式颁布实施,对公务员的绩效评价与激励应有所突破,但是从实际运作来看,还缺乏一定的操作性。绩效评价与激励是人事行政的反馈环节,它关系到公务员管理工作绩效的不断改进、自我能力开发的驱动力。

第一,绩效评价制度应有所突破。公务员法第三十三条规定：对公务员的评价,按照管理权限,全面评价公务员的德、能、勤、绩、廉,重点评价工作实绩与公务员暂行条例相比只是增加了“廉”的因素,总体并无大的变化。这一评价体系在现实中遇到了极大的挑战。最近,我们在对北京市基层政府进行相关调研时发现,基层公务员对这一绩效评价体系颇为抵触,普遍认为这种绩效评价没什么用,评价不出什么东西来。出现这一现象的关键原因在于,这一评价体系没有配套的行为特征指标体系,目前的评价主观性过强,信度和效度都很低。此外,许多公共部门的工作都是事务性的,要对其绩效进行明确的测评比较困难,这些职位不适合以绩效为主的测评,而以能力为主的测评反而会更为适合对各级政府主要领导人员的绩效评价,正在从注重单一经济指标的误区向全面的发展社会综合指标体系转变,这是一种良好的趋势,但这些都需要相应的法规与之相配套。

第二,激励措施应更加有效。激励分为正激励和负激励。关于负激励的内容,公务员法中的惩戒条款已作了较为详细的规定,惩戒力度也逐渐递增直至降级、撤职、开除,并规定受处分期间不得晋升职务和级别,但是公务员法所规定的奖励力度却与惩戒的力度并不平衡。奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号,对受奖励的公务员给予表彰,并给予一次性奖金或者其他待遇。这些奖励措施都不涉及职务和级别的晋升。山东济南市委组织部2003年的抽样调查显示,80.6%的被调查者认为职务晋升是对公务员最有激励效果的因素。公务员法所规定的奖励并不是公务员的核心需求。所以,制定配套法规,并在公务员法的“其他待遇”范畴内对激励制度进行变革和完善,同样是人事行政改革的着力点。

第三,需要科学的公务员绩效管理。从公务

员绩效评价的内容来看,应该对评价的目标进行细分,分为一级指标、二级指标,甚至三级指标;对指标要给予相应的权重赋值;每一个评价指标要有指标值;要建立标准卡;要有评价值。从公务员绩效评价的方法来看,应采用360°评价方法,根据对公务员评价指标的不同,需要上级、同级和公众给予绩效评价。从公务员绩效评价的结果和作用来看,绩效评价应该重点放在对公务员绩效改进方面,一个评价周期结束后,上级领导或人事部门要对公务员绩效评价结果做出总结,对绩效不佳的公务员进行绩效辅导,帮助其改进绩效。

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D523 < class="emphasis_bold">文献标识码：A文章编号：

1008-7168（2010）02-0051-08

2009-11-20

胡晓东（1976-）,男,山西太原人,中国劳动关系学院讲师,博士。

刘琼莲]