云南民间组织监管现状、特点及成因分析

刘桂华

(云南师范大学 历史与行政学院，云南 昆明 650222)

关于民间组织的概念，在国外以及学术界，有称“NGO-非政府组织”的，也有称“NPO-非营利组织(机构)”，或者称作“The Third Sector-第三部门”等不同的表述。中国语境下的民间组织在定义上主要是相对于官方而言。1998年国务院批准民政部设立“民间组织管理局”，民间组织正式成为官方用语。基于政府管理的角度，民间组织主要指纳入政府部门管理的社会团体、民办非企业单位和基金会三类组织，即官方概念里的“民间组织”。

自中共十六届六中全会提出要实现党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局之后，党的十七大进一步明确了民间组织在我国社会管理中的重要地位。在这一契机之下，我国民间组织迅速发展。据统计，我国民间组织正以年增长10%～15%的速度发展。云南省截止2008年11月，经民政部门登记的民间组织有9 265个，其中，社会团体6 854个、民办非企业单位2 386个、基金会25个。涉及经济、教育、科技、文化、环保、公共管理、公益等经济和社会生活的方方面面[1]。但现有监管体制、监管手段等由于受多种因素的制约，已明显滞后于民间组织发展的需要。建立有效的民间组织监管体系是新形势发展的要求。

一、现行民间组织监管体制及其评价

现行的民间组织监体管体制是“双重负责，分级管理”，是改革开放后，为了应对民间组织的迅速发展并改善其管理而由政府出台的相关管理办法形成的。其中，以1989年10月国务院发布的《社会团体登记管理条例》为标志。该条例确定了“双重负责，分级管理”的管理体制，1996年下发的《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，提出对民间组织实行归口登记和双重管理体制。1998年10月颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》和修订后的《社会团体登记管理条例》；与此相应，民政部将原先主管社会团体的“社团管理司”更名为“民间组织局”，进一步确立了民政部门主管登记，党政主管部门负责管理日常管理的“分级登记、双重管理”的模式。1998 年 11 月，国务院召开的全国民间组织管理工作会议，提出了对民间组织实行“培育发展与监督管理并举”的方针。对民间组织培育发展工作所坚持的原则是“科学规范、正确引导、完善立法、规范发展”。2004年3月，国务院公布了《基金会管理条例》，进一步完善民间组织的政策法规体系。

这种管理体制的主要特点是：“双重管理”、“分级登记管理”。所谓“双重管理”，指对民间组织的登记注册管理及日常管理实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的体制。所谓“分级登记管理”，是对民间组织按照其开展活动的范围和级别，实行分级登记、分级管理的原则①。

现行的民间组织管理体制非但未能实现制度原有的目标，反而在实践中带来了一系列问题。值得关注的是，学术界在关于这种管理体制的存废上意见分歧很大，出现了三种比较有代表性的意见:一是主张保留，比如赵泳在他的《民办非企业单位报告》中认为，“实践证明，这是一个行之有效的民间组织管理形式，解决了社会团体审批权限过于分散政出多门、社会团体重复设置和擅自成立的问题。为我国社会稳定和经济发展做出了贡献”。二是主张废除，如谢海定在他的《中国民间组织的合法性困境》一文中提出，“从控制型管理转向培育服务型管理，首先需要废除‘双重负责管理体制’。‘双重负责管理体制’不仅不能实现当初的立法目的——配合民政部门实现对民间组织的有效监督管理，而且在实践中产生诸多始料不及的弊端，如阻碍公民结社权的实现，业务主管单位和其所属民间组织相互利用、谋取非法利益、帮助和保护所属民间组织从事非法活动等”[2]。三是主张在保留基础上加以调整，如康晓光在他的专著中认为，由于社团种类繁多，性质各异，民政部门目前没有能力对社团进行资格审查和日常管理，因此需要政府的其他专业部门协助登记机关对社团进行管理。因此，“双重管理”并没有错，而错在管理的方式。业务主管部门的职能和职责应该限定于制定社团的活动规范和监督规范的实施情况，而不是直接干预、参与甚至是“操持”社团的一切活动[3](P10)。

笔者比较倾向于第三种意见。现行的民间组织双重管理体制的形成是社会转型这一特定历史阶段国家与社会关系的反映，也是政府处理民间组织“管”与“放”矛盾的策略选择，有它的内在逻辑性。多年来的管理实践也证明了，实行民政部门宏观管理和业务主管单位的微观管理有它的现实合理性，并在实际运行中，发挥了重要的监督、管理作用。近年来，广东、上海等一些省市根据各地实际情况，积极探索对管理体制的改革与调整，出台了一些相应的条例和管理办法，取得了明显的成效。这从另一方面说明，对现行的民间组织监管体制进行合理性的改革与调整是可行的。

二、云南民间组织监管的现状及特点

云南省民政厅从1990年开始将民间组织进行清理登记、管理。笔者在对云南省民间组织监管情况的调研中发现,云南省对民间组织监管方面原则上跟我国现行的民间组织监管体制没有差别，在监管的具体动作方式上有自己的特点。同时，由于受多种因素的制约，要发挥政府在对民间组织有效监管方面还有许多问题亟待解决。

(一)民间组织的培育发展

自改革开放以来，为适应社会经济发展的需要，云南省立足本省实际，一手抓培育，一手抓监管，促进了云南民间组织的持续发展。特别是近几年来，云南省民间组织开始有了较快发展。

1990年-2008年云南省民间组织发展如图1所示①。

图1

从图1中数字变化可以看出：一是近几年来，特别是2002年以来，云南民间组织发展速度比较快、年平均增长速度达20.5%，增长速度高于全国平均水平；二是各类社会组织已初具规模，民间组织的门类、数量都有着不同程度的增加,结构基本合理；三是纳入云南政府监管的民间组织主要是三类(社会团体、民办非企业单位和基金会)。

显然，这个发展的统计数字不能完全反应云南民间组织的发展状况，尚有众多不符合登记条件未能有效统计的所谓草根民间组织和境外非政府组织存在。据统计,“截止2006年末，境外在滇非政府组织270多个,数量之多在全国位居第一”[4](P372)，至2007年底，仅楚雄州就有未登记的境外非政府组织28家[5]。

(二)民间组织的监督管理

1.监管的法律法规依据

目前我国针对民间组织的立法主要有几个部分: (l)法律(全国人大或人大常委会制定):如《中国人民共和国民法通则》、《公益事业捐赠法》;(2)法规(国务院制定):如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》;(3)部门规章(国务院所属部门根据授权规定):如《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》、《取缔非法民间组织暂行办法》、《社会团体分支机构、代表机构登记办法》、《事业单位、社会团体、民办非企业单位所得税征收管理办法》等②。

上述我国现行的法律法规是云南省对民间组织的监管的根本依据。近几年来云南省根据党中央、国务院有关精神并结合具体情况，制定相应的监管措施和办法，下发了《关于切实加强我省民间组织管理工作的通知》、《关于进一步推进农村专业技术协会发展的意见》、《关于加快发展农民专业合作组织的意见》、《关于进一步加强基金会管理的意见》、《关于培育发展行业协会的指导意见》等一系列文件，对民间组织培育发展、监督管理、健全制度、开展活动、发挥作用等方面提出了明确要求。这些法规与我国现行的法律法规一起，共同成为云南省具体部门对民间组织进行监管的主要依据。

2.监管的手段及特点

(1)实行“统一登记，分级负责，双重管理”的监管体制。民政部门作为登记机关，主要是宏观管理，具体负责登记、年检，对违反条例的行为予以处罚；业务主管单位主要是微观管理，负责登记前的审查，监督、指导民办非营利组织遵守法律法规和国家政策，按章程进行活动，年检初审，协助有关部门查处违法行为，指导清算[6](P99)。

(2)在培育发展与监督管理并重的前提下，突出培育发展主题。在培育发展与监督管理并重的指导方针下，云南省委省政府针对云南民间组织发展的具体情况和云南经济发展的需要，突出培育发展，并采取了具体措施：一是积极引导、培育发展适应全省经济社会发展需要的民间组织，重点是行业协会、商会、农村专业经济协会及各类公益性民间组织，并坚持分类指导；二是采取调研先行、培育示范、现场观摩、经验交流、会议部署推广等有效方法，加大对几类重点民间组织的培育力度；三是民政部门主动协调相关职能部门出台了《关于民间组织税务、收费管理有关问题的通知》、《关于民间组织参加社会保险有关问题的通知》、《关于规范社会团体开展业务培训有关问题的通知》等政策性文件，为民间组织创造有利于发展的环境、提供发挥作用的条件。同时还制定了相关的发展目标和具体指标，力争“民间组织年均增长20% 以上，到2010年达到2万个”[7] (P485)。

(3)严把入口关和年检关，并通过制度建设逐步规范对民间组织的监管。入口关即登记审查。由业务主管单位对章程、资金、人员、场地、设备等初审，看其是否符合相关《条例》中规定的条件。登记管理部门根据程序进行受、审查、核准、发证及公告。不符合规定的不予登记。

年检关即年度检查，这是政府对民间组织的日常管理的主要内容之一。由社会团体(或民办非企业单位)每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5月31日前报送登记管理机关，登记管理机关就其组织遵守法律法规和国家政策的情况、依照本条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况等，对之进行严格的年度检查。不符合规定的予以取消。以年检制度促民间组织的健康发展。

制度建设和规范管理方面：首先，推行秘书长公开招聘制度，率先在全国推行秘书长持证上岗制度，努力使秘书长专职化、职业化；其次、向各基金会派出监事，在内部督促其完善财务管理制度，披露重要信息，管好用好基金；第三、表彰先进与惩处违规违法的组织和行为。2002年、2006年分别表彰了100个社会团体和100个民办非企业单位，还与省科协联合表彰了100个农村技术协会。从2001年以来，到2007年初,通过年检、社会举报和主动捕捉信息，登记管理机关共查处民间组织违规违纪80多起，撤销登记社团60多个，取缔、解散非法民间组织30多个[4](P378)。第四、指导和规范民间组织内部的管理工作。建立并实施了章程核准制度、重大事项报告制度等。

(4)加强民间组织的机构建设和管理人员的培养，提高监管的层次和能力。

2007年12月7日，经云南省机构编制委员会办公室批准，撤消省民政厅民间组织管理处，在省民政厅加挂云南省民间组织管理局牌子，设综合处、民间组织登记处和民间组织管理处，履行民间组织登记管理职能。将民间组织的管理机构独立出来，理顺了管理关系，有利于职能的有效发挥。与此同时，还通过教育和培训，增强登记管理机关和民间组织的法律意识和法制观念。如2007年9月14-17日，省民政厅在曲靖市举办了“全省民间组织管理行政执法培训班”，来自全省11个州市、县(市、区)的119名民间组织管理人员参加培训[8](P344)。这对提高政府监管的能力起了重要作用。

总的说，在民间组织的培育发展和监督管理方面，云南政府的主导作用非常明显，而且登记管理部门的监管作用正在加强。值得注意的是：相关部门在创新监督管理机制方面已经有了新的思路，着力推行“三为主”的管理方式，即：在管理机制上，以自律管理为主，要求社会组织遵守法律法规和自己的章程。在管理手段上，以法律管理为主，运用法律法规和政策约束社会组织，减少行政管理。在监管方式上，以间接管理为主，政府不再直接管理社会组织的内部事务，其选举、活动、班子变更、制度设立、经费筹划等均由社会组织自己处理，让他们成为真正独立的法人组织[ 7](P487)。

三、云南民间组织监管的制约因素

上述民间组织监管特点的形成，跟云南民间组织监管的制约因素有很大的关系。具体说来：

(一)民间组织发展环境方面的制约

民间组织监管的制约因素中，除了制度环境外，还有云南本身民间组织发展环境方面的影响。云南省地处祖国西南边陲，边境线长，民族众多，有民族自治州8个，自治县29个，民族乡197个。在25个世居少数民族中，有18民族实行了区域自治，民族自治国土面积占全省总面积的70。2%，是典型的边疆省，也是民族大省。云南省民间组织管理有很强的民族地区特征。长期以来，由于受经济发展水平、特定的人文生态、社会历史基础等条件的影响，经济社会欠发达，群众结社和参与社会组织活动的意识不强。这在很大程度上影响到云南民族地区民间组织发展的数量、质量和规模，也影响到云南民族地区各级政府对民间组织以培育为主导的监管方式。而对民间组织的培育不仅要有政策更要有财政上的支持，目前财政上支持力度跟内地发达省份相比，还有较大差距。

(二)政府部门监管力量的不足

对民间组织“重登记、轻管理服务”这种普遍现象，在云南同样存在，并且更突出一些。造成这一情况的原因很多，主要又是跟政府部门工作任务繁重，监管力量不足有关系。据调查了解，目前云南省各级民政部门担负着全省8 000多个民间组织的登记和管理工作，属于超负荷运转，在许多方面无暇顾及，存在管理隐患。现有机构人员的配备与日益增大的业务量极不适应，而且基本上都没有专项工作经费。如省民政厅民管处既要直接负责700多个省属民间组织的登记管理，又要对全省民间组织管理工作进行指导，工作量很大，但只有7个编制，全省有6个州、市民政局还没有独立设置民间组织管理机构，县区民政局基本都还没有民间组织专职工作人员。面对增速不慢的民间组织，仅登记审核一项就忙不过来，登记完后在具体的管理上往往力不从心，既便民间组织发展过程中有什么问题，有时也不能及时发现，或者发现后也不能及时处理。负责对民间组织的人事、财务及对外交往等重大活动进行领导和监管责任的业务主管单位，也常常因为精力有限而不愿或不能管理民间组织的这些具体的日常活动。许多委、办、局将任务下放到某个具体的科室，而科室则确定一名联络员兼职做此项工作，严重影响到对民间组织的实际管理。

(三)现有的法律政策不健全的影响

这是我国目前在民间组织监管上存在的主要问题。一是尚无真正完整的民间组织监管的法律文本，有关的政府监管规定主要在《社会社团登记管理条例》，《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》中的“监督管理”条款部分；二是现行相关的法律法规的某些内容相互有冲突，以民办非企业单位为例，在对民办学校的登记管理方面，《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》在名称规定方面有冲突，相关部门衔接不一致，影响登记效率。在注销登记的清算上，对清算的主体规定矛盾，出现多重清算的问题[6](P103)。因为没有刚性的依据和明确的标准，在要不要管、管得多或少、管得松或严等方面，会因时间、对象和管理人员经验的不同而呈现出很大的差异性。尤其是在民间组织的成立审批环节，对其是否“适应社会需要”，无论是业务主管单位还是登记管理机关，自由裁量权都很大。

从云南的具体情况看，目前被纳入政府监管的主要是社会团体、民办非企业单位和基金会这三类组织，这些被称为法定的民间组织。事实上有些民间组织由于不能找到相关的业务单位而不能进入登记程序，这些未曾进入登记的所谓草根组织的数以万计。特别是，有NGO“摇篮”之称的云南，还有大量的境外非政府组织的存在。云南省在对这一块的监管上几乎是一片空白，缺乏可供操作的法律法规，相关部门也无法进行登记和进行具体的监管，存在监管的漏洞和隐患。

(四)民间组织自身建设和发展能力的局限

云南民间组织自身认识不高，行政依附性强。许多民间组织对自身作为独立法人组织的性质和职能没有清醒定位，与行政部门存在很强的依附关系，人员、财务、办公用房与行政机关纠缠不清，官办行政色彩较浓，工作中主动性、创造性不足，对自主办会、发挥更好职能作用信心不足。据对38个省属行业协会的调查统计，其中19个协会会长或秘书长为党政领导干部兼任，11个协会的办公场所由业务主管部门提供，2个协会和业务主管部门合署办公。政府在培育其自身的建设和发展能力方面尚需做许多工作。

四、构建适合云南省情的民间组织监管体系的思考

健康快速发展的民间组织，离不开政府对它的科学和民主管理。现有的民间组织监管制度从总体上看不仅包括自我审查、业务主管部门的初审，还包括登记主管部门的正式审查。而且年检的内容也面面俱到。客观地讲，现有的民间组织政府监管框架已经基本形成，政府监管也取得了一定的成效。但是“管理的权力很大，管理的能力很弱”。“良好的民间组织运行机制的建立和完善，是在政府管理、社会监督和民间组织自律相结合的多元调控格局下实现的。”[9](P231)结合上述云南民间组织发展和监管等方面的实际情况，笔者以为，要构建适合省情的民间组织的监管体系框架，才能充分发挥政府在对民间组织有效监管方面的作用。目前适合云南省情的民间组织监管体系，应是以政府管理为主导、社会监督和民间组织自律相结合的多元监管体系。而要发挥政府管理的主导作用，以下几个方面需要关注。

(一)强化政府的有效监管

以政府管理为主导，并不意味着政府过度直接的行政干预，政府监管的目标应是实现对民间组织的有效监管。首先，政府监管部门要树立有效监管的理念即依法监管、有限监管、经济监管和透明监管的理念。其次，进一步加强有效监管的能力，强化相关部门管理机构及队伍建设，配齐配强工作人员，特别是地州市的民间组织管理机构的工作人员，并尽快到位，以增强民间组织的管理力量。第三，改进现行监管手段 加强分级管理和分类管理。在落实双重管理体制的过程中，按照民间组织分类分层的特点，建立省、州、县三级管理体制。针对民间组织的功能作用、活动层次和影响面的不同，实行不同层面的管理。对于那些对云南社会经济发展影响比较大的民间组织，如民办非企业单位的管理，既要发挥就近管理的优势，也要强化省级管理机构的作用和权威。第四，降低登记的门槛，注重对民间组织发展的动态管理。靠不予登记的手段来控制不合条件的民间组织的成立，并不能阻止它们的自行活动。事实上未曾登记的所谓草根民间组织数以万计。尽可能地将它们纳入政府监管的政策范畴，不失为一种有效可行的办法。第五，加大对境外非政府组织的监管力度。在国家未出台有关管理法规之前，云南省先尽快出台相应的管理规章，并设立专门管理机构，变被动管理为主动管理。

(二)引导和整合社会力量,发挥其监督作用

由于客观条件所限,政府不可能全程监督民间组织运作。鉴于云南民间组织行政依附性强的特性及政府的监督条件不可能在短期内得到提升的现实,引导和整合社会力量,发挥其监督作用是至为重要的。

从社会监督看，目前还缺少独立的机构专门对民间组织进行监督和绩效评估，媒体监督因渠道不畅，其功能还远远没有得到应有的发挥，其大部分能量还处于限制状态。而媒体与公众的监督与评估是规范民间组织行为非常关键的一道防线。媒体的普及范围广、影响大，因而对一些民间组织具有很强的威慑作用。因此,要充分发挥电视、网络、报刊等媒体的监督作用。与此同时，还可以借鉴美国的经验，建立独立的第三方评估机构。例如美国的国家慈善信息局,自行拟定了9条标准,专门评估公共筹款机构和服务机构的工作成效,他们每一季度推出一张季报,捐献者会根据季报内容来进行捐赠,利用给非营利组织评级影响筹款的方式对其进行监督。它们可以对非营利组织所提供的信息存在疑点和那些曾经有不良记录的组织进行重点检查[10]。评估机构可以淘汰不良的组织，促进健康的组织更好的发展。

(三)进一步加强培育民间组织自身建设和自律能力

他律需要通过自律起作用。建立外部监督机制的同时,更为关键的是加强组织的内部监督，因为内部的信息优势是影响监督成效的关键因素。

从民间组织的内部治理看，有关法律法规对民间组织的社会责任、内部治理结构、活动规则、财务管理、事务公开等都没有明确的规定，致使民间组织的自律没有可依据的规范，不能形成制度化的自律机制。责任机制和运作规则的缺失，也使多数民间组织将其运作和财务情况作为机密，不向社会公众甚至会员公开。云南“中国妈妈”胡蔓莉违规使用善款，用社会捐赠资金购买私宅并送女儿出国留学事件说明，公益领域同样可能产生腐败问题。而且在现行的会计制度下，民间组织向政府报告有关资金的财务信息是不完全的。云南省相关的民间组织管理部门在加强民间组织自身能力建设、完善内部法人治理结构、健全民间组织运行机制、提高民间组织自主性等方面做了不少工作。但进一步加强培育民间组织自身建设和自律能力，仍是政府所面对的重要任务。政府可以促成民间组织引入理事会监督员，对董事、执行人员的行为进行监督，通过制定的各种规章制度，如筹款管理制度、办事程序制度等预防违规行为，通过强化组织的信念、使命促进民间组织成员的自律。

总而言之，目前对民间组织的社会监管尚处于真空状态，也缺乏相应的监管渠道，民间组织内部的自律机制尚在培育中。在一定时期内，政府在民间组织的监管过程中仍将扮演主要角色。与不受约束的权力必然导致腐败一样，外部监管机制的缺失会导致民间组织公共责任的缺失，因此民间组织应该接受政府的监管是一件自然而然的事情。建立以政府管理为主导、社会监督和民间组织自律相结合的多元监管体系，应是当前政府实现对民间组织有效管理的途径和目标。

[注释]

①参考《社会团体登记管理条例》第6条和《民办非企业单位管理条例》第5条。

①数据来源：云南省民政部门的统计数据，笔者进行了整理。

②更多的法律法规政策可以登陆中国民间组织网站，http://www.chinanpo.gov.cn。

[参考文献]

[1]云南省民政厅公告全省社会组织年度检查工作情况[DB].中国政府网 http://news.hexun.com/2009-03-15/115643286.html

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[3]康晓光.权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁[M].杭州:浙江人民出版社，1999.

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[8]云南年鉴(2008)[K].昆明:云南年鉴出版社,2008,(23).

[9]王建芹.非政府组织的理论阐释—兼论我国现行非政府组织法律的冲突与选择[M].北京:中国方正出版社,2005.

[10]杨团.美国的非营利组织与基金会[J].21世纪,1995(6).