论职业培训教育公平的立法保障

周翠彬

(武汉科技大学文法与经济学院，湖北 武汉 430070)

长期以来，人们忽视了职业培训在国家教育体系中的重要作用，事实上，作为我国非学历教育的主要形式之一，职业培训非常符合终身教育的理念，对于国家经济社会全面发展也具有非常重要的意义。而职业培训能否良性发展的关键又在于教育公平是否得到制度化实现，具体而言就是，公民的受教育权能否在职业培训过程中通过制度性的保障而公平地得以实现。保障职业培训教育公平的第一要务则在于完善立法，通过法律制度的权威保障实现公民在职业培训中受教育权的公平配置与救济。

一、职业培训教育公平的缺失及其症结

(一)职业培训教育公平的缺失

尽管国家近年来开始关注职业培训，但是，由于以往的长期忽视，职业培训中的教育公平仍然存在较大缺失。主要表现在两个方面：

1.相比其他教育形式来说，职业培训在相当长的一段时间内，没有得到国家和社会的平等关注。

据调查，2002年，在国有企业中，仅有5%的大型特大型企业有一定的培训支出，20%的国企人均培训经费在10-30元，30%不足10元，其余则几乎没有培训。从不同所有制企业总体来看，半数以上的企业教育经费占销售总额的比例在0.8%以下，少部分职工教育经费占销售总额比例达0.8%以上的企业中，国企所占比例最低，私营企业和外商投资企业比例较高。[1]1981年国家财政部颁布的《关于职工教育经费管理和开支范围的暂行规定》中，明确地规定企业职工教育经费的标准为工资总额的1.5%范围内。这说明我国的职业培训处于一个非常低的水平，尚未达到法律规定的标准。

2.我国目前职业培训的不公平，还体现为弱势群体职业培训参与率低。[1](P-134)主要表现为：

(1)受教育程度低的劳动者职业培训参与率相对较低。如表1所列，学历越高，职业培训参与率越高。

表1 不同学历者的职业培训参与状况(%)[1](P-134)

(2)农村户口的劳动者相比城市户口劳动者，没有工作经历的劳动者相比有工作经历的劳动者，拥有资格证书或拥有高级资格证书者的比率要低。女性虽然较男性拥有资格证书的比例要高，但拥有较高资格证书的比率略低。[1](P-136)见表2。

表2 求职者的职业或技能资格证书持有情况(%)[1](P-137)

(二)职业培训教育公平缺失的症结

造成职业培训不公平的原因有很多，从立法的角度来看，主要有两大症结：

1.立法定位不明。目前我国的职业培训，主要是通过《职业教育法》来规范。事实上，职业培训与职业教育有着很大的区别。我国教育部将职业教育归入学历教育类，而将职业培训列入非学历教育类，这两者之间有着本质的区别。因此，职业培训应该有自己独立的定位，而不应当与职业教育等混同。职业培训从性质上属于非学历教育，从教育阶段上看属于终身教育。

2.立法机制不灵。以职业培训经费来源，我国相关立法对这一关键问题很少提及，如《职业教育法》、《就业促进法》、《教育法》、《民办教育促进法》、《安全生产法》等，在这些法律中，没有一部法律明确地规定了职业培训的经费来源和经费标准。在与职业培训有关的行政法规中，如《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》等，也没有明确规定职业培训经费的来源和经费标准。反倒在位阶层次相对较低的行政规章中，我们发现了关于职业培训经费来源的规定。如财政部1981年发布的《关于职工教育经费管理和开支范围的暂行规定》、劳动部1994年实施的《职业培训实体管理规定》，对职业培训的经费来源和经费标准作出了过于原则而显得模糊的规定，很难发挥实效。

二、职业培训教育公平的立法原则定位

(一)近年来职业培训立法动态与进展

近年来，国家制定了一系列关于职业培训的法律法规和规章，促进职业培训的发展。如2007年全国人大常委制定《就业促进法》，2005年国务院制定《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》、2005年国务院制定的《国务院关于大力发展职业教育的决定》，这些法律法规都推动了职业培训的发展。2009年2月20日，教育部发布了《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》，该通知第1条规定“各级教育行政部门和学校要把做好返乡农民工职业教育、技能培训和子女入学作为当前重要而紧迫的任务”，第8条规定“多渠道解决经费投入。各地教育行政部门要积极争取地方政府和劳动、农业、扶贫、科技等相关部门经费和政策的支持，对职业学校、成人学校开展返乡农民工培训、农村劳动力转移培训和解决返乡农民工子女入学工作提供必要的投入”。该通知生效之后，各地的农民工职业培训取得较大发展。

(二)立法进一步完善的原则定位

长远来看，我国对职业培训中教育公平的立法保障必将不断完善和深入，从原则定位上，相关立法必须把握两大基本原则：结果公平和弱势补偿。

1.结果公平原则。职业培训中教育公平的法律价值，从社会宏观的角度来看，是一种结果公平。这种公平理念认为，由于个体先天条件和后天生活环境的差异，每个社会成员能拥有和获得的机会和条件是不可能完全相同的。为避免因上述差异导致分配结果产生过大差异，要通过政府行为进行干预，将社会资源平均分配，达到一种相对的结果公平。比如，当社会成员之间的贫富差异过大的时候，国家和社会必须通过税收、福利等相关手段，调整社会成员的收入，减小贫富差距，达到一种结果公平。同样，当个体的受教育程度和生存能力出现较大差距的时候，也应该对处于弱势的群体进行补偿，达到一种受教育程度的相对公平。在以起点公平为价值追求的基础教育结束之后，社会成员因为其自身条件等各方面原因，会出现分化，很多人不能通过学历教育的入学考试，无法在基础教育的基础上进一步接受系统教育。这个时候，非学历教育的重要形式之一职业培训的存在，是非常必要的。

2.弱势补偿原则。与基础教育的严格平等立法原则不同，[2]职业培训的立法应该贯彻弱势补偿原则。在职业培训中，应该对处于受教育弱势的群体进行倾斜和补偿。如果说结果公平是目的性原则，弱势补偿就是工具性原则。弱势补偿原则要求在立法中对处于教育弱势的群体进行倾斜，弥补其因为先天因素或者后天因素造成的竞争不利状态，通过给予教育补偿的方式，提升其竞争能力和就业能力。职业培训中的弱势群体主要指因为职业技能原因而失业，难以再就业者；或者因为技能落后处于失业边缘的劳动者。在工业化进程中，我国面临的一个主要瓶颈就是劳动力素质问题——缺乏高技术、高技能、高素质的工人。[3]我国目前正由粗放型经济发展模式向集约型经济发展模式发展，需要更多教育程度相对较高的劳动者，教育程度低的劳动者往往不能满足企业和社会的需求而失业。对于因为职业技能原因而失业的弱势群体可以采取提供免费或低收费的职业培训方式来进行补偿。职业培训由于不设置入学考试，所有需要接受教育的相关人员都可以直接参与学习接受教育，因此，它可以弥补因为丧失学历教育机会而带来的不足。国家应当通过设立社会福利等相关制度，让处于弱势的群体可以接受公平的职业培训。

三、职业培训教育公平的立法机制与对策

(一)制定专门的《职业培训法》

我国虽然在《职业教育法》、《就业促进法》和《劳动法》等法律中都对职业培训作出了规定，但是，这些零散规定不能替代专门的职业培训法律。职业教育与职业培训有着很大区别，应该分别立法。制定专门的《职业培训法》势在必行。

从世界范围来看，大多数发达国家都有自己专门的职业培训的法律。如德国在1969年制定了《职业培训法》、匈牙利1993年制定《职业培训法》、挪威1980年制定《职业培训法》、丹麦1999年《职业教育培训法》等等。从与国际接轨的战略出发，我国也非常需要制定一部专门的《职业培训法》，而不是将职业培训的规定依附于职业教育或者劳动、就业相关的法律。在未来的《职业培训法》中，应该坚持结果公平和弱势补偿的原则，对职业培训的教育公平加以科学的定位。

下面，以职业培训经费来源立法为例证，详细阐述保障教育公平实现的立法机制和对策。

(二)教育公平与职业培训经费来源立法

1.我国职业培训经费的立法现状。劳动部2004年颁布的《职业培训实体管理规定》第21条中规定：“职业培训主要经费来源：(一)政府财政部门和办学主管部门的拨款；(二)地方政府预算安排的就业经费中用于失业青年就业训练的经费；(三)当年收缴的失业保险费中用于失业职工的转业训练经费；(四)按规定收取的培训经费；(五)地方发展教育基金用于职业教育的部分；(六)企业营业外支出和职工教育经费中用于职业培训的部分；(七)职业培训实体所办企业的创收；(八)境内外机构及个人捐款、援款和贷款；(九)其他经费来源”；农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部和财政部联合发布的《2003-2010年全国农民工培训规划》中指出：“农民工培训经费实行政府、用人单位和农民工个人共同分担的投入机制。中央和地方各级财政在财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作。用于补贴农民工培训的经费要专款专用，提高使用效益。”“用人单位负有培训本单位所有农民工的责任。用人单位开展农民工培训所需经费从职工培训经费中列支，职工培训经费按职工工资总额1.5%比例提取，计入成本在税前列支。符合条件的教育培训机构，均可申请使用农民工培训扶持资金。获准使用农民工培训扶持资金的各类学校和培训机构，须相应降低农民工学员的培训收费标准。……对参加培训的农民工实行补贴或奖励”；2009年教育部发布的《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》第8条规定：“多渠道解决经费投入。各地教育行政部门要积极争取地方政府和劳动、农业、扶贫、科技等相关部门经费和政策的支持，对职业学校、成人学校开展返乡农民工培训、农村劳动力转移培训和解决返乡农民工子女入学工作提供必要的投入。我部将采取有力措施，推动做好返乡农民工职业教育、技能培训和子女入学工作。在今后安排有关专项经费和项目时，向返乡农民工职业教育培训、子女入学工作成绩突出的地区和学校实行政策倾斜”。从这些部门规章的相关规定可以看出，我国职业培训的经费来源渠道众多，但是，由于缺乏更高位阶层次的立法，这些规定在实践中并没有发挥实效，实践中职业培训的经费主要是来自于企业和公民个人。

2.职业培训经费立法的国际经验。纵观各国职业培训，值得我国借鉴的模式主要有：(1)德国模式。职业培训经费主要有国家财政拨款和失业保险金两种来源。德国在1969年颁布了《联邦教育法》、《劳动促进法》和《职业培训法》，每年国家财政都给予资助，鼓励企业搞好职业培训。凡是开展培训的企业，政府给予税收优惠，以补偿培训费用。1970年颁布《联邦教育促进法》，将失业保险的工作重点，逐步从发放失业保险金转向职业介绍、职业培训。1991年，德国失业保险费用的总支出额为700亿马克，其中用于失业保险金的只有270亿马克，用于职业培训的的费用就有230亿马克。[4](2)意大利模式。职业培训的经费主要来源包括地方政府的公共基金、国家用于职业教育和培训的基金以及欧洲社会基金。[5]意大利在1978年制定了《职业培训法律纲要》，确定了职业培训的地位，保障了财政对职业培训的投入。此外，意大利的职业培训课程对学生是免费开放的。(3)中国香港地区模式。香港地区职业培训的经费来源主要包括六个方面：政府直接投资、开征行业培训税、雇用外地劳工征款、学费收入、捐赠及其他援助、利息收入等。其中，主要经费来源于政府的财政拨款，除直接拨款外，还通过立法对特殊行业开征行业税来开展职业培训，根据《雇员在培训条例》开征雇佣外地劳工款是职业培训经费的又一个来源。此外，捐赠和其他援助也是一个来源。同时，香港各职业培训机构将通过各种渠道筹集到的资金都存入银行而得到的利息收入，也是职业培训经费的来源之一。[6]

3.保障教育公平的职业培训经费立法对策

职业培训的权利主体是劳动者，义务主体则应当包括国家、企业和社会。国家通过财政拨款的方式给劳动者提供职业培训的机会，企业应当从工资中提交一定比例的职业培训基金，社会通过失业保险、事业救助等补贴的方式为劳动者提供部分职业培训教育经费。国家、企业和社会共同对处于教育弱势的群体进行补偿教育，推进职业培训的发展。

我国未来的职业培训经费立法可以借鉴德国模式和我国香港地区的模式，从政府直接投资、开征行业培训税、雇用外地劳工征款、学费收入、捐赠及其他援助、利息收入、失业保险金等多种渠道来筹措。更为重要的是，职业培训的经费来源和经费标准必须通过位阶层次较高的法律或者行政法规确认下来，保证其发挥实效。

[注释]

①国际劳工组织认为，职业培训是指在经济活动中的所有领域，为了就职及升迁(提高)而进行的准备或再培训。我国《职业教育法》第14条规定：“职业培训包括从业前培训、转业培训、学徒培训、在岗培训、转岗培训及其他职业性培训，可以根据实际情况分为初级、中级、高级职业培训。职业培训分别由相应的职业培训机构、职业学校实施。其他学校或者教育机构可以根据办学能力，开展面向社会的、多种形式的职业培训。”

[参考文献]

[1]教育发展研究中心.2006年中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告[R]北京:教育科学出版社,2006.134.

[2]周翠彬.论我国义务教育公平的立法基础及步骤[J].长沙理工大学学报(社会科学版),2009(3).

[3]陈宇.职业资格证书培训与终身教育体系[A].郝克明,周满生.终身教育国际论坛报告集萃[C].高等教育出版社,2005.260.

[4]刘军.德国失业保险制度及对我国的启示[J].云南法学,1999(3).

[5]李利.意大利职业教育的财政状况[J].职教论坛,2003(9).

[6]香港职业培训经费来源及其启示[J].中国培训,2003.(5).