“县改市”如何理性推进

■许安拓

(作者系财政部财政科学研究所研究员)

积极推进“县改市”是必然的趋势，目前的思路应当从两方面展开：一是加大“县改市”公共产品的建设，提高其城镇综合承载能力；二是加快非农人口的转变。

前不久，十一届全国人大常委会第十三次会议上提出重启中断近13年的县市改革议题。一时间，各地相关县市闻风而动，积极展开运作，地方权力和利益的博弈又悄然拉开了帷幕。

水到渠成的产物

现在的“市管县”格局随着体制在计划经济向市场经济过渡时期曾发挥过重要的作用，它通过加大行政层级，强化了中央集权，确保了国家经济指标与政治指令顺利的下达和执行，同时，也在一定程度上形成了以城市为核心的经济辐射能力，带动了周边地区经济的发展，促进了政治的稳定和改革的顺利进行。

然而随着市场经济制度的确立，“小政府，大社会”的行政体制走向，使得政府的职能必须由以前的万能治理、全面控制向有限、高效、优化、负责的服务性政府职能转变。压缩行政级次，提高行政效能，就成了我国行政乃至政治体制改革的必由之路。从这个意义上说，此次重新启动“县改市”应该就是我国政治和经济发展水到渠成的产物。

同时，“县改市”将加速城镇化进程，为中国经济第二轮快速增长提供动力支持。如果不放开县域行政管理的限制，城镇化进程就会受到瓶颈制约，尤其是当今在外受金融危机影响致使出口受阻，内受社保不完善、收入增长缓慢致使消费又难以启动的情况下，只能将加快城镇化建设作为拉动经济第二轮快速增长的引擎，实现我国经济新一轮的跨越。因此，必须适时实行“县改市”，以清理现行行政管理的结构性障碍。

此外，“县改市”有利于规范各级政府行政职能，深化分税制改革。虽然目前各地都在做“省管县”试点，但大部分试点都不是真正意义上完整的省直管县，只是在财政体制上的“省管县”，而诸如人事、计划、项目审批等行政权力仍由原来的市级政府直接管理。这种“两个婆婆”都管的行政模式必将导致各级政府职能定位模糊，事权、财权纠缠不清，新的内耗层出不穷，分税制改革无法深入的窘境。因此，只有在行政上彻底对符合条件的县进行改市才能做到各级政府职能的规范和财权事权的统一。

此次“县改市”的内容主要有以下两个方面：一是加快研究和制定设立“县改市”的标准，即以人口、经济、财政、税收以及城市建设状况为制定标准的硬指标，其他地缘、民族、历史等条件为软约束来全面考虑制定指标的科学性和合理性；二是要做到适度的“县改市”，不搞一哄而上、遍地开花。

我国县域经济的改革基本上是按照强县扩权——“省管县”——“县改市”展开的，这种行政扁平化的改革路径也是随着经济和政治发展的逻辑必然，它不是最终的，接下来还可能通过诸如县市同级、扩省等手段重新区划行政管辖，在建制上迫使政府的行政职能进一步向着有限、高效的服务性政府职能转变，进而为建立完善的民主政治铺平道路。

“县改市”的路径选择

由于“县改市”涉及到对旧体制下利益格局的重新调整，尤其涉及到众多官员和地方的切身利益，应该充分估计它的利弊得失，选择可行的政策路径。

目前思路主要是从两方面展开：一是加大“县改市”公共产品的建设，提高其城镇综合承载能力；二是加快非农人口的转变工作。把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制。通过这两项措施作为切入点，可以通过不断增加的基础设施建设投资，拉动内需，促进消费，形成新的经济辐射区，进而由点带面，全面展开。

至于具体路径，一是，通过集中财力，提高行政效率，促进经济发展。前几年实行的“省管县”试点已经证明县域经济和财力在摆脱市级行政束缚后得到了加强，“县改市”更将全方位地加大其财政留成比例，有利于继续深化分税制改革。当初江苏省由“市管县”体制下的13个发展主体变为县市处于平等地位的65 个独立发展主体，减少了行政层级和财力截留，从行政管理体制上激发了县域经济发展的活力；安徽在通过“省管县”试点后，采用激励和淘汰相结合的机制，使得责权统一、重心下移，在财政体制、转移支付、财政结算等方面能放都放，到2010年，试点县（市）规模以上工业增加值、财政总收入要比2005年翻一番以上。可以肯定，全面放权的“县改市”在全国范围内实行以后，将极大地加快区域经济的发展步伐，为更好地解决三农问题和新农村建设创造条件。

二是，进一步理顺市县两级政府的关系，规范各自的行政职能，缓解县乡财政困难的局面。在现行的市管县体制下，市级机构实际上多是起上传下达的作用。而“县改市”将预示着政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到“减少层级”的行政改革。这使得未能达到“县改市”标准的县级政府更专注于新农村建设和农业的发展，继续通过“省管县”体制使财政困难县可以从体制补助、税收返还、转移支付等方面直接核定并运作到位，可以起到不断缓解县乡财政困难的局面。而符合“县改市”条件的县以后可以在金融贷款额度、项目审批权限、财力税权分配、人事变动等重要问题上享受与现在的市级政府一样的待遇，专注于城市建设。

三是，“县改市”将有利于中小企业和民营企业在地方经济发展中发挥着更大的作用。通过将符合改市条件的县晋级为市，必将加大这些城市在地域经济发展的辐射和带动作用，在借款和资金调拨上更有利于发挥对中小企业和民营企业的直接支持。我国75%的就业是靠中小企业与民营企业解决的，就业人口扩大了，收入就会增加，消费就能不断启动，城乡差距就能进一步缩小。同时，“县改市”将加速非农人口的转移速度，为城市化发展提供充足的劳动力资源。

谨防三种消极倾向

凡事有利就有弊，“县改市”在带来上述好处的同时也会产生一些问题，如果处理不好，就会事与愿违，增加行政成本。

首先，如果控制不当，可能会导致改市过程中侵占农用耕地的现象发生。1997年停止“县改市”的原因就在于此，我国是人多地少的国家，如果突破了18亿亩耕地的红线，那就会危急到13 亿人民的吃饭问题，进而会影响社会的长治久安。因此，“县改市”决不能碰触和跨越这道红线。

其次，“县改市”所筹措的资金投向必须受到一定的约束。虽然国家提倡“县改市”的政府积极引导，多渠道筹资，进行公共产品建设，提高城市的综合承载能力，但各地应量力而行，要防止那种将城市所有公共产品市场化后进行抵押融资，留给市民代代相传的巨额债务，最终由继任者以各种税费负担的形式无限转嫁传递下去。同时，也要约束和监督地方债的发行规模和绩效。政府所背负的债务原则上应同本届借债的政府领导人的职务调动相挂钩，制定诸如偿债率、偿债年限，市民的平均税负等相关的技术指标，没有达到要求的政府领导人不得调离本岗位，从而形成一定的问责机制。

再次，提高管理效率、既不能搞一哄而上，也不能搞“一刀切”，要因地制宜，逐步推进。“县改市”对各级县政府而言，有着极大的内在冲动：行政级别的普遍上调以及行政区划的调整。这可能引发新一轮公务员规模的扩张，推高行政运行成本。而另一方面，那些现在管辖“有可能被改市的县”的市级政府，会提前将县辖区内的优质乡镇提前划归本市，抢夺税源，阻碍这些县达标。所以“县改市”以前要冻结地方区划的变动。

在县市平级后，加上未达标“县改市”条件的县依然实施的“省管县”体制，必然扩大了省级政府的管理半径，使其行政效率和管理能力有可能下降。另一方面，扩大的城市带来的非农人口的大量增加，加剧了就业的难度，给社会稳定也带来不小的压力。因此，必须要慎重实施“县改市”，严格控制改市条件，细化改革步骤，符合一个改一个，不能一哄而上，更不能下硬指标，搞”一刀切”。目前，只能以“县级市”为试点逐步改市。