预防腐败视角下我国公务员薪酬制度改革探析

杨华枝

(河南省工艺美术学校,河南郑州 450008)

预防腐败视角下我国公务员薪酬制度改革探析

杨华枝

(河南省工艺美术学校,河南郑州 450008)

腐败问题已经成为社会关注的一个焦点问题,尽管党和政府不断加大惩处力度,但腐败的势头依然未能得到有效的遏制。公务员薪酬制度作为公务员制度良性运转的重要保证,是反腐倡廉制度体系中非常重要的一环,在预防腐败中发挥重要的作用。因此,打造行之有效的反腐倡廉制度体系,有必要将公务员薪酬制度同反腐倡廉要求结合起来,建立与反腐倡廉制度体系相配套的公务员薪酬制度体系。

公务员;薪酬制度;预防腐败

目前,腐败问题已经成为社会关注的一个焦点问题。打造行之有效的反腐倡廉制度体系是当前反腐倡廉工作的重要内容。在反腐倡廉制度体系中,公务员薪酬制度是非常重要的一环,在预防腐败中发挥重要的作用。从建立反腐倡廉制度体系的大计着眼,有必要将公务员薪酬制度同反腐倡廉要求结合起来,建立既有利于公务员队伍建设、又同反腐倡廉制度体系相配套的公务员薪酬制度体系。本文从公务员薪酬制度与预防腐败的关系出发,阐述公务员薪酬制度在预防腐败方面的作用,分析我国现行公务员薪酬制度存在的问题及对公务员廉洁程度的影响,从而提出完善公务员薪酬制度的相关建议。

一、公务员薪酬制度与预防腐败的关系

公务员薪酬制度是公务员制度体系中的一个重要环节,其制度设计得是否合理,直接影响到公务员队伍的稳定性、公务员工作的积极性、公共行政管理的效率和公正性。同时,建立科学合理的公务员薪酬制度,对预防腐败也有重要作用。

1.公务员薪酬制度及其构成要素

美国著名薪酬管理专家乔治·米尔科维奇认为,薪酬是指雇员作为雇佣关系中的一方所得到的各种货币以及各种具体的服务和福利之和。总的薪酬包括直接以现金支付的工资或通过福利和服务支付的薪酬。目前我国公务员的薪酬以“工资”为主要表现形式,它是指在国家公共管理部门工作、执行国家公务的这一部分特定的公职人员,以自己的知识和能力,在一定时间内为国家和人民服务所得的劳动报酬。从狭义上讲,薪酬是指单位按月发放给公务员的固定工资,包括基础工资、工龄工资、职务工资和级别工资;在广义上薪酬还应包括国家其他福利待遇,单项奖励与奖金等。

公务员薪酬制度是指用人单位为激励公务员,采取各种手段向其支付多种形式报酬的有关规范、标准、方法的总称。它包括薪酬制度的分配原则、薪酬结构、薪酬标准、薪酬调整机制、配套的津贴福利制度、离休退休人员待遇等内容。公务员薪酬制度还包括公务员劳动岗位的设计、招聘、培训、上岗、绩效考评、奖励和惩罚等制度安排,包括公务员薪酬的补偿安排等。

2.公务员薪酬制度的预防腐败功能

科学合理的薪酬制度具有多方面的功能,除了保障功能、调节功能、增值功能、激励功能外,还具有预防腐败的功能。它不仅有助于国家稳定和吸引人才,而且有助于建立廉洁、高效的公务员队伍,有效预防和减少腐败现象的发生。

(1)科学合理的公务员薪酬制度有助于平衡公务员收入、减少腐败行为。完善公务员薪酬制度,使之同市场经济接轨,使公务员收入在系统内部公平合理、在外部与其他社会成员的收入实现均衡,有助于平衡公务员的社会心理和收入,在一定程度上减少腐败行为的发生。

(2)科学合理的公务员薪酬制度有助于消除权力寻租和腐败现象。建立科学合理的公务员薪酬制度,实现公务员收入合理化、透明化,可以使纳税人知道,为公务员支付了多少报酬,有益于实现政府的受托责任,有助于从根本上消除一些部门隐蔽地利用权力寻租现象。

(3)科学合理的公务员薪酬制度有助于调节收入分配、减少腐败机会。建立科学合理的公务员薪酬制度,实现公务员收入的规范化,可以避免各部门通过各种渠道发放津贴补贴,避免公务员因所在部门不同而收入悬殊,强化公务员薪酬制度在调节收入分配上的力度,减少公务员腐败的机会。

(4)科学合理的公务员薪酬制度可以增强公务员抵御腐败的能力。建立科学合理的公务员薪酬制度,特别是制定和完善“薪酬法”,可以消除公务员的后顾之忧,实现公务员的终生收入目标,即“当期收入最大化 +未来风险最小化”,给公务员一个满意的制度安排,使公务员不想腐败、不敢腐败,自觉抵御权力和金钱的诱惑。

二、我国现行公务员薪酬制度存在的问题及对公务员廉洁程度的影响

1.我国现行公务员薪酬制度存在的问题

我国现行的公务员薪酬制度是伴随着我国公务员制度的建立,在由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡过程中确立起来的。历经十多年的运行,公务员薪酬制度中诸多不完善的地方逐渐暴露出来,日益受到人们的关注。

(1)公务员薪酬制度改革滞后,工资水平相对不合理。随着市场化改革进程的加快,企业薪酬制度改革已经取得了长足进步。与之相比,公务员薪酬管理体系仍带有一定的计划经济色彩。从整体来看,现行公务员薪酬制度还存在缺陷,缺少同市场经济接轨的制度创新机制设计。公务员收入既不能在系统内部体现公平合理的差别,又不能与其他社会成员的收入实现均衡,从而衍生出一系列社会问题。低薪难以保廉成为一个十分现实的问题。

(2)公务员收入渠道多元化且缺乏透明度。除了国家规定的基本工资之外,各部门通过各种渠道发放的津贴、补贴名目繁多,在公务员实际收入中占相当大的比例。而且公务员的收入也因其所在区域、部门的不同而差距较大。这不仅削弱了公务员薪酬制度在调节收入分配上的力度,增加了薪酬管理的难度,也在一定程度上为腐败提供了机会。而公务员收入缺乏透明度,也使得一些部门很容易隐蔽地利用权力寻租。

(3)公务员考核制度不健全,工资正常晋升缺乏严肃性。我国公务员考核的内容大多是原则性的规定,缺乏系统的科学考核指标体系。由于缺乏具体的细化标准,考核过程难以体现针对不同类型、不同层次公务员考核的有效性。用习惯而统一的标准对公务员进行泛泛考核,其结果往往体现的是一些领导者的个人好恶,存在明显的主观性,从而有失公正。在考核方法上,由于我国考核制度中的民主测验、民主测评机制不够健全,考核手段缺少制度化、规范化,考核结果难以落实。

(4)公务员薪酬制度的激励功能难以有效发挥。公务员薪酬的最大优势是比较稳定、风险不大,而最大的缺点是吃大锅饭,职务薪酬大多论资排辈,不能突出体现能力高低、贡献大小和工作多少的差别,不能充分发挥薪酬分配的激励导向作用。现实中公务员往往因在不同部门工作而收入差距很大,在同一部门不同岗位工作收入差距却很小。前者扭曲了不同政府部门公务员收入分配的公平性,后者抹杀了不同岗位工作人员收入分配的效率原则。纵观 1993年以来的历次调资,凡同职务、同级别的公务员不论行业、岗位、政绩、贡献、工龄等因素,均可获得同等加薪。这种实际上的平均主义,大大弱化了加薪的内部激励作用,对优秀公务员而言无疑是挫伤性的负激励。

(5)公务员薪酬制度缺乏法制性。市场经济比较发达的国家政府大都对公务员薪酬水平的确定、增长原则、调整依据等以法律形式加以规定。如美国的《联邦工资改革法》(1962年)、《联邦工资比较法》(1970年)、《文官改革法》(1978年),日本的《国家公务员法》,法国的《公务员总章程》,德国的《联邦工资法》等。而迄今为止,我国除了国家《公务员法》对薪酬问题有一些原则规定外,尚无一套成型的公务员“薪酬法”。

2.我国现行公务员薪酬制度对公务员廉洁程度的影响

目前,我国公务员薪酬制度是由工资收入、非工资收入、实物收入、无形收入等共同构成。客观地讲,公务员收入在社会各行业收入水平排名中并不算低。然而,公务员收入隐性因素过多,非货币形式收入比重较大,严重影响公务员的廉洁和高效,不可避免滋生腐败。

(1)收入形式的多样性导致统计上的不便,给腐败以可乘之机。在计划经济条件下,为适应当时国家的生产力状况,我国国家机关公务人员薪酬制度采取了工资加福利、待遇的方式。这在调动了公务人员积极性的同时,也保证了行政的效率和廉洁。伴随着市场经济的建立,其他行业收入逐步向单一货币形式发展,与此同时,公务员的工资收入并没有跟上其他行业的发展速度,这使得公务员单靠工资收入已不能满足其需要。而无形收入由于难于监督的特性,已经转变为一部分公务员追求的目标,于是腐败现象应运而生。

(2)工资收入偏低导致公务员正激励效应下降。改革开放以来,我国公务员的工资收入虽然经历了几次涨幅过程,但仍不能适应现实情况的需要。作为有一定社会地位的公务员来讲,凭借较低的收入满足基本生存和安全之外的需要基本上是不现实的。因而,一些公务员开始谋求工资之外的收入,甚至是非法收入。

(3)公私产权界定不清晰,使得公务员“贪污型”、“寻租型”腐败有机可乘。由于制度变迁过快,一些新的产权界定还未形成。这给一些公务人员利用信息的不对称性挪用甚至私吞公款或者将公共资源的权力市场化、进行非法交易、获取非法收入提供了可乘之机。“贪污型”腐败和“寻租型”腐败现象的出现,就是公私产权界定不清晰的具体体现。

三、预防腐败视角下完善我国公务员薪酬制度的建议

在目前条件下,为适应改革所带来的制度变迁和预防腐败的需要,改革和完善公务员薪酬制度是十分必要的,也是十分紧迫的。

1.改变公务员薪酬构成,实行单一货币制、财产申报制,加强监督

对公务员的薪酬体系进行变革,可以借鉴新加坡及我国香港的经验,实行单一货币工资制和财产申报制。单一货币制有以下优点:可以简化工资计算、发放及合适的程序,有利于效率的提高;可以使公务员工资水平具有更大的可比性,准确定位公务员的收入状况,便于适时调整;便于公务员之间及与社会其他行业之间进行比较,从而使工资的激励作用明显化。在单一货币工资基础上进行的全面财产申报可以有效反映公务员的收入状况,及时发现其非正当收入,从而增加腐败的风险成本,起到监督和预防腐败的作用。

2.适度提高公务员的工资水平,发挥其积极激励效用,预防腐败

在实行工资的单一货币制改革后,应适度提高公务员的工资水平,增加公务员的合法收入以满足其正当需要。公务员工资水平的适度提高至少有以下积极作用:可以吸引更多高新技术人才,为国家建设高素质的公务员队伍提供保障;可以提高腐败成本,是国家公务员廉洁自律的必要条件;有助于树立职业的崇高形象,是国家公务员勤政的有效激励机制;可以适应经济规律,重塑政府形象。

3.明晰产权制度,将公务员利益直接与其行为挂钩,遏制腐败行为

制度是在不断的变迁中与其时代背景相适应的。我们的改革目标是要建立新的适应中国特色市场经济的新的制度体系。明晰产权制度,即是要对公共权力及公共资源的归属权及其使用做一权威界定。具体到公务员制度,就是要把公共资源的公利益和公务员的私利益区分开来,找到二者的依存关系,从而保证互不侵犯。如可以设立国家公积金制度,在保证公务员退休后仍能享受良好生活条件的同时,约束其在职期间的行为,若其工作期间有腐败行为则剥夺其享有养老金的权利。再如把公车使用费打入公务员自身账户,使其有权属感,而不再肆无忌惮地挥霍公款。

4.建立公务员薪酬水平的平衡比较机制和正常增资机制

公务员薪酬水平应根据国民经济发展、财力、物价水平以及企业相对人员工资水平等因素定期调整,即在薪酬调查的基础上建立公务员薪酬水平的平衡比较机制和正常增资机制。薪酬水平的平衡比较机制应考虑到不同单位之间的工资差距。同时,从公务员职业的重要性及其人力资本含量较高的特点来看,公务员薪酬水平应该处于社会的前列才能保证外部的公平性。需要指出的是,完善薪酬制度的一个基本依据是“等量贡献获取等量报酬”。因此,在提高公务员工资待遇的同时,应建立完善的优胜劣汰机制,不断加强公务员的竞争意识,提高行政效率,实现“双廉”政府的目标。

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责任编辑:随 园

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1003—0751(2010)06—0133—03

2010—9—30

杨华枝,女,河南省工艺美术学校纪委书记,高级讲师,法学硕士。