《能源法》与中国能源法律制度结构

肖国兴

(华东政法大学经济法学院,上海 264005)

《能源法》与中国能源法律制度结构

肖国兴

(华东政法大学经济法学院,上海 264005)

《能源法》的制度设计是中国能源法律制度与其他法律制度相链接的起点与归属,直接决定中国能源法律制度绩效与制度成本之比,决定中国能源法律的制度结构。《能源法》应以能源基本法定位立法,单行能源法只有根据《能源法》的法理和制度规则进行制定或者梳理、修订,才能成为能源法律体系的有机组成部分。

《能源法》制度设计;能源法律制度结构;制度绩效

《能源法》起草是能源法律制度“体系化”的过程,这个过程既要使能源法律与其他法律相协调、链接,又要使能源法律与其他正式、非正式制度实现协调、链接,以追求能源法律绩效最大化;既要对现行单行能源法改善作出指导,又要对未制定的单行能源法提供制定依据,以保证能源法内部结构的协调统一与完整。因此,《能源法》是中国能源法律制度结构形成的基础。本文对《能源法》与中国能源法律制度结构的相关问题进行讨论,以期为正在进行的《能源法》起草工作提供理性选择。

一、《能源法》应以能源基本法定位立法

《能源法》从立项到送审稿和草案完成一直存在法律位阶的讨论,尽管各种观点都有其合理性,但笔者以为,《能源法》应以能源基本法定位立法。理由如下:

1.《能源法》以能源基本法定位立法符合中国现行立法规定

《立法法》第七条第二款规定:“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”据此,在中国现行法律体系中,构成基本法的法律除了传统的“六法”之外,还有“其他的基本法律”。《能源法》纳入“其他的基本法律”需要三个条件:其一,《能源法》调整的能源社会关系是基本社会关系。能源是可持续发展的动力源泉,也是经济社会发展的“瓶颈”,能源开发利用引起的能源社会关系已经成为决定中国可持续发展的基本社会关系。此次《能源法》起草工作受到国家领导、政府部门及社会各界的高度关注和广泛参与就充分说明了这一点。其二,《能源法》规定了基本能源法律制度,如能源战略规划、能源管理与监督制度、能源财税价格与科技制度、能源投资产权与市场准入制度等。其三,《能源法》由全国人民代表大会制定。这是《能源法》取得基本法资格的形式要件,较前两个实质要件更容易成就。

2.《能源法》以能源基本法定位立法符合法律体系逻辑规则

根据法学理论,法律体系的形成必须有“制度结构”和“规范层次”,即若干法律要构成一个法律体系必须有“结构”与“层级”的区别,同一位阶的法律不可能形成法律体系。同时,法律体系的形成“取决于法律的内容和法律适用方式”及法律功能的同一性①,实现同一的关键在于存在等级和位阶更高的法律即基本法,否则法律的内容、适用方式和功能无法同一。②显然,《能源法》只有作为基本法或单行能源法的上位法,才能成为能源法律体系同一性的基础,只有相互依赖的能源法律内部规范和外部规范,才能形成同一的和有效力的能源法律秩序。能源法律的内外协调是通过能源基本法来实现的,单行能源法不能离开能源基本法而独立存在,它们因能源基本法的内容、适用方式和功能而同一,因能源基本法的内部规范和外部规范而协调。

3.《能源法》以能源基本法定位立法符合部门法律建设要求

一国法律体系中,在基本法之外的部门法中制定带有基本法性质的法律不仅不会破坏该国法律的逻辑结构,反而会使该国法律体系的逻辑结构更为紧密。中国法律体系中已形成部门法律体系,部门法律体系中有存在基本法的先例。中国环境保护法律体系就是在《环境保护法》这部带有基本法性质的法律的作用下,由《大气污染防治法》等六部污染防治法、《环境影响评价法》、《清洁生产法》、《循环经济促进法》和相关法律构成的,其逻辑之严谨、制度之规范、体系之科学已成为部门法立法的楷模。虽然《环境保护法》在其他环境保护法出台之前就已颁布,但其后续的修订工作一直不断,并且与其他环境保护法的制定和修订形成互动、相得益彰。当然,《环境保护法》的修订对其他环境保护法的制定和修订具有决定作用。目前,《环境保护法》的“法典化”就是以其上升为环境基本法为目的的立法活动。在环境保护部推动下,《环境保护法》的基本法立法进程会进一步加速。能源即环境,环境即能源。有关环境的问题与能源问题从来都是一体两面的。特别是环境问题大部分是因能源不合理开发利用而造成的,从能源开发利用与污染控制的因果关系来看,如果《环境保护法》可以上升为基本法,则《能源法》更有理由上升为基本法。因为能源问题的解决远比环境问题的解决更实质、更关键,它不仅决定了一国可持续发展的动力源泉,也解决了可持续发展的保障与后顾之忧问题。

4.《能源法》以能源基本法定位立法符合法律制度建设要求

中国现有五部能源法即《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》和《石油天然气管道保护法》,未来还将制定《石油天然气法》、《原子能法》等,为使这些法律协调一致、制度衔接,共同构成能源法律体系,客观上必须有一部能源基本法。从法律调整范围与制度安排来看,能源法律体系中只有《能源法》才能担当能源基本法,其他法律都属于单行能源法的范畴。然而,由于体制、政策等历史原因,这些法律都已在《能源法》之前出台,本应最先出台的《能源法》迄今还未出台。不过,这并不妨碍《能源法》作为能源基本法而存在。一方面,《电力法》和《煤炭法》的修订可以暂行搁置,即使已经修订了,待《能源法》公布后再修订或者重新制定也是一种选择。另一方面,尚未制定的单行能源法如《石油天然气法》、《原子能法》等,可以根据《能源法》及其制度进行制定。目前已经颁布的单行能源法的修订工作步履维艰的重要原因是作为能源基本法的《能源法》尚未出台。从国家能源局到国家能源委员会,中国形式上成立了统一的能源行政执法部门和决策机构,但其偏弱的执法能力和权力无法实施有效的管理,工作中经常与其他部门掣肘。中国统一的能源监管机构尚未建立,能源管理与能源监管的对立与矛盾依然是能源法制度设计和执行的困难所在。这些问题都需要《能源法》统一作出安排。新修订的《节约能源法》扩大了调整范围,制度也更趋完善,但若无《能源法》定位能源主管部门及其职能,其必然实施困难。《可再生能源法》上无基本法协调,下无法规接应,即使一再修订,也将面临执行上的尴尬。显然,中国能源法律制度建设需要《能源法》来充当能源基本法的角色。③

5.《能源法》以能源基本法定位立法符合制度设计要求

市场制度和政府制度是《能源法》制度设计的根本性路径依赖,《能源法》的主要内容因此展开。市场制度在《能源法》制度设计中表现为产权管理,包括能源资源所有权和开发权制度、能源市场准入制度。这两项制度既是产权及其资格的制度,也是《能源法》的创新制度。政府制度在《能源法》制度设计中表现为能源战略与规划、能源管理体制、能源管制制度、能源市场监管制度和检查与监督制度。这些制度分别确定了政府管理的目标、方向和过程,以及管理主体、管理方式、管理程序等。《能源法》设计、安排的原则和基本制度是单行能源法必须贯彻的原则和制度。在能源法“体系化”完成后,单行能源法的原则或制度都是《能源法》原则与制度在某一能源领域的具体化和操作规则。从这个意义上讲,《能源法》与单行能源法之间的“渊源”与“适用”关系是构成的。

“基础性法律”有别于基本法。《能源法》要担当起建设中国能源法律制度结构的重任,就必须成为能源基本法,即《立法法》中的基本法,而不是“能源领域的基础性法律”。目前阻滞《能源法》成为基本法的是立法程序。从国家立法程序来看,基本法的通过至少要经过三次全国人民代表大会,全国人民代表大会每年召开一次,基本法的通过就至少需要三年。全国人大常委会一年开六次会,如果顺利,其一年就可以通过一部法律,但如此程序通过的《能源法》存在法律效力的问题。尽管《能源法》中可以规定其与其他单行能源法是指导与协调关系,如明确规定其“对能源领域单行法律起指导和协调作用”,但《能源法》毕竟与其他单行能源法是同一个等级的法律。当然在执法主体都是国家能源局的情况下,按单行法程序通过的《能源法》也有可能对其他单行能源法起指导和协调作用,前提条件是国家能源局在执法中确实把《能源法》放在基本法的地位,如同环境保护部将《环境保护法》放在基本法地位一样,但这实际上是把法律效力建立在行政机关的意志而不是法律程序上,如此就具有很大的不确定性。因为行政本身具有较大的随意性,《能源法》的法律效力可能因执法机关的意愿而改变。

无论怎样,在制度设计上应当考虑将《能源法》作为基本法。当然,《能源法》要起到形成中国能源法律制度结构的作用,必须在法律规范上实现原则性规范与规则性规范的同步或结合。原则性规范是《能源法》形成能源法律制度结构的基础,规则性规范则是其形成能源法律制度结构的条件。《能源法》的原则性规范要体现能源战略思想,指导能源规划及其他重大能源政策的实施,规则性规范则要安排单行能源法据以运行和操作的基本能源法律制度。如果说《能源法》起草是使能源法“体系化”并建立能源法律制度结构的过程,则《能源法》的基本制度就是使能源法“体系化”并建立能源法律制度结构的规则基础。《能源法》之所以能成为基本能源法,就是因为其设计、安排了能源法律基本制度。离开能源法律基本制度,《能源法》不可能实现能源法“体系化”和建立能源法律制度结构。

二、《能源法》与中国能源法律制度外部结构

中国目前法制不完善与正在向市场经济渐进的现实是相吻合的,这决定了《能源法》在协调与相关法关系时具有较大的制度安排空间。其实,中国现行的大部分法律都无法满足经济与社会可持续发展的要求,相关制度都是需要创新的。创新是整个国家的法律结构和法律规范的重塑,这决定了《能源法》与其他法律制度的链接是需要政治智慧的。

1.《能源法》与根本法

《宪法》作为根本法是包括《能源法》在内的所有法律的渊源,因而是《能源法》必须遵循的最高规则和最高制度。《能源法》必须按照《宪法》的原则和宪政制度进行制度设计与安排,必须维护国家的政治经济制度如坚持社会主义基本经济制度、维护能源资源的国家所有权、贯彻环境保护原则等,这是《能源法》坚持正确的政治方向的基本要求。目前很少有国家在《宪法》中直接规定能源开发利用规则。从未来发展看,可持续发展思想入宪在中国是迟早的事情,为此,《能源法》必须解决可持续发展在能源开发利用领域从政治口号变为行动的问题。当然,如果未来《国家能源战略》能够成为宪法性文件,则《能源法》就会有更直接的宪法依据。

2.《能源法》与《民法通则》等基本法

无论《能源法》最终能否成为基本法,其都必须贯彻国家的基本制度。因此,基本法也是能源法的渊源,是《能源法》进行制度设计所必须遵循的效力第二位的规则。《能源法》应当贯彻《民法通则》、《物权法》、《合同法》中有关民事主体权利能力、民事法律行为、财产权及其平等保护、法律责任等基本民事制度,这些制度是能源开发利用制度的基础。《能源法》应当在基本民事制度的基础上进行能源法律制度设计。当然,《能源法》也可以弥补基本法的不足。如《物权法》明确规定了国家对矿藏、水流和海域资源的所有权,却没有关于能源矿藏、水能和海洋能所有权的内容,而这些内容直接决定了能源投资业的发展前景,因此,《能源法》可以规定“能源矿藏、水能资源和海洋能资源属于国家所有”,并设计能源资源开发权,以充实和丰富矿藏、水流、海域所有权和他物权的内容,为资源国家所有权在更大范围的实现提供法律依据。如果说民事法律制度是一国的基本经济制度,则《能源法》所规定的能源基本制度就是基本经济制度在能源领域的具体形态。从这个意义上讲,《能源法》理应与民法制度相匹配甚至是为之服务,而不是补充甚或修正民法制度。问题在于,中国现行民法必须对其中不适应市场经济或者阻碍市场经济发展的制度进行自我完善,如此才能捍卫其应有的法律权威。

《能源法》是以规范政府管理为主的法律,其必须根据《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等行政基本法律进行制度设计,如根据《行政处罚法》,严格规定能源管理机关作出行政处罚的情形、情节、种类、程序、限制等。《行政许可法》和正在起草中的《行政强制法》都是直接规范政府产权管理行为的法律,从内容上看,二者应当与《行政处罚法》同属规范行政程序的基本法,但立法程序将二者错位成了法律。考虑到政府行政体制与格局的稳定性以及维护现行行政法律制度的权威,《能源法》也应当参照这两部法律进行制度设计。如参照《行政许可法》第 12条,设计并安排能源矿产资源开发项目准入、水能和海洋能资源开发项目准入、能源加工转换项目准入以及“关系公共利益和国家安全的能源批发、零售、进出口等供应业务”准入制度。《能源法》应参照《行政许可法》第 13条的规定,缩小行政许可的范围,以保证政府许可制度不影响产权效率、不增加社会交易成本。

《能源法》应当遵守《刑法》等刑事法律的规定,明确因能源开发利用而构成犯罪的主体、行为及刑罚根据。如规定政府能源监管工作人员滥用职权、玩忽职守,特殊能源企业不履行管网开放义务和普遍服务义务,一般能源企业妨碍或不配合执法等行为的刑事责任。从立法例,《能源法》应只规定能源犯罪的主体与情节,具体刑罚适用刑法的有关规定。

3.《能源法》与公司法、企业法和竞争法

公司法、企业法等规定了市场主体的权利能力、能源投资者的组织形态等,这些具有基础性作用的法律是能源法基本制度建设的前提,《能源法》首先应遵从这些法律,其次应有节制地设计特别能源法律制度如规定能源投资主体的特殊资质等。完整意义的公司法人制度再造的空间条件是公平竞争,而能源领域公平竞争的政治、经济与法律维度将通过《能源法》具体表现出来。基于能源的稀缺性及其开发利用的竞争性等特点,根据《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《产品质量法》和《消费者权益保护法》的有关规定,《能源法》可以将“发挥市场在能源领域资源配置的基础性作用”确立为法律原则并设计具体制度,制度内容包括投资产权多元化、价格管制、能源资源产权、市场准入、公平竞争与反垄断、管网设施开放、用户和消费者保护、节能市场机制等,它们分别构成了能源投资产权及其主体制度、能源市场价格及竞争机制、能源市场国家或政府管束机制,形成了较为完整的中国能源市场法律制度。

能源投资产权及其主体制度是能源市场形成的前提性条件。《能源法》可以规定能源领域实行多元化投资产权制度,将“国有资本控股或国有独资投资产权”定位在“关系国家安全和国民经济命脉的能源领域”,即规定除核能、天然气、电力开发和热能管网由国家资本控制外,其他领域对市场开放,从而为能源开发、加工转换、供应与服务和能源节约市场的形成奠定制度性基础,使“各种所有制主体依法从事能源开发利用”成为可能。同时,《能源法》应当在相关领域分别设置相应的产权,通过项目准入使市场主体取得能源资源开发产权、加工转换产权,通过业务准入使市场主体取得供应与服务产权和能源节约产权。无论投资者是谁,只要其在法律上符合项目或业务准入条件,就都可以拥有产权。这些产权为能源企业在各个能源领域的市场活动提供了产权博弈的动力源泉,使能源市场主体有了较为实在的激励、约束空间。值得指出的是,各类市场准入制度赋予了产权主体完整的权利能力资格或资质,也为产权效率奠定了坚实基础。

4.《能源法》与价格法和财税法

能源价格不是一般的市场价格,是需要制度拟定的价格。为使“影子价格”更有效率,使能源价值评估机制在价格上表现出来,《能源法》要在《价格法》有关规定的基础上明确能源市场价格和竞争机制以及确定价格的根据。如可以要求“国家按照有利于促进节约能源和保护环境的原则,建立合理反映市场供求关系的能源价格机制”,对“具备市场竞争条件的能源产品和服务实行市场调节价”,而将政府管制价格限制在“自然垄断经营的能源管网输送价格以及影响国计民生的重要产品和服务的价格”。如此可以在较大程度上确定市场相对价格在能源领域配置资源的主体作用。同时,《能源法》应创新性地规定对可再生能源和新能源的激励性价格机制,以及对高耗能、高污染企业、产品和服务的约束性价格机制。

中国现行财税体制亟待完善,现行财税制度不利于能源产业平均利润的公平分配,更不利于形成激励性投资机制。但是,按照现行税法体制,有关税收 (所得税除外)的制度设计与安排是由行政法规完成的。现行法律除《节约能源法》、《可再生能源法》外,其他基本不涉及税收制度。《能源法》可以较多地规定财税制度,如规定能源领域的预算、专项资金、政府投资、政府采购、税收激励与限制、资源税费、消费税及财税政策的适用等。《立法法》第八条(税收法定条款)与《能源法》规定税收并不冲突。

5.《能源法》与《科技进步法》

能源技术创新是能源产业发展的直接动力。无论是不可再生能源开发利用水平的提高、节能,还是新能源的替代以及可再生能源的开发利用,都需要技术创新。然而,技术创新不是通过规定提高技术或装备水平就能实现的,激励才是实现技术创新的重要路径。《能源法》必须在《科技进步法》的基础上,对提高能源科技自主创新能力作出明确规定,如要求政府制定和完善激励企业能源科技投入的财税、价格和金融政策,逐步增加能源科技投入,开展能源领域的重大科技攻关和创新性研究、开发与应用,支持能源科技自主创新,加强能源教育和能源人才培养等,从根本上解决已成为能源发展瓶颈的保障机制问题,为中国构建能源科技创新的制度体系和培养创新人才提供法律保障。

6.《能源法》与《安全生产法》

能源领域是事故多发领域,为了在能源领域落实《安全生产法》的有关制度,《能源法》可以规定能源开发、加工转换企业应当具备法定的安全生产条件,并规定能源开发利用中安全设施与主体工程的“三同时”制度等。

7.《能源法》与自然资源法和环境法

能源资源具有资源物的共性,因此《能源法》必须遵守《矿产资源法》的一般规定;能源资源又具有能源的特性,这决定了能源资源还必须有特有的规范,这为《能源法》的制度设计留下了空间。另外,《矿产资源法》主要是资源管理法,不是矿业法,其主要规定矿权的取得、消灭与管理,而对矿权的运行特别是矿产资源的生产过程几乎不予涉及。《能源法》必须考虑到这一实际情况进行制度设计,如基于能源矿藏的特殊性,将准入从《矿产资源法》的采矿许可准入前置到探矿许可准入,由此将政府的管束推向前端,防患于未然。目前能源矿业采矿秩序的混乱已经让政府部门特别是资源管理部门无法面对百姓的责问,其原因是政府在许可开采的源头没有把好关,以至于即使在以后的管理中采取了许多措施,也无济于事。《能源法》如果将采矿许可准入前置到探矿许可准入,将对于彻底扭转能源矿业秩序具有重要意义。需要注意的是,《能源法》的规定只适用于能源矿产的开发与探测,其他矿种是否实行探矿许可准入应依《矿产资源法》之规定。

水资源的多重属性及其制度设计的多样性决定了《能源法》进行水能资源开发权制度设计的合理性。按照《水法》第 21条和《取水许可和水资源费征收管理条例》第五条的规定,取水权“首先满足城乡居民生活用水,并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要”,可见该权利本身并不包含开发利用水能的内容。这样《水法》第 26条规定“国家鼓励开发、利用水能资源”就不仅缺乏相应的物权制度基础,反而经常成为无偿开发水能的制度根据。鉴于此,必须在法律上设立相应的水能资源开发权,保证国家水能资源所有权的实现。同时,水能资源开发权是一项民事权利,根据《立法法》第八条的规定,民事权利应由法律安排,在《物权法》、《水法》等法律未对水能资源开发权作出安排的情况下,《能源法》对之作出安排是非常及时和必须的。

《能源法》有关海洋能资源开发权的规定可以弥补现行《海域使用法》的不足。海洋资源与水能资源在属性上同类,在制度设计上表现出多样性,这是《能源法》可以进行相应制度安排的原因。按照《物权法》第 122条和《海域使用管理法》第一章第三条、第三章的规定,海域所有权是通过海域使用权来实现的。《海域使用管理法》第 25条规定,海域使用权的范围包括养殖、拆船、旅游、娱乐、盐业、矿业、公益事业、港口、修造船厂等建设工程用海。显然,海洋能资源开发利用未被列入海域使用权的范围,因此必须在法律上设立相应的海洋能资源开发权,以保证国家海洋能资源所有权的实现。目前涉及海洋能资源开发权的争议尚不多,但《能源法》对这一权利作出规定并不多余。“21世纪是海洋的世纪”,从未来发展看,作此规定是必要和必须的。

《能源法》与环境保护法的制度必须衔接。多数环境问题都是能源利用造成的,能源即环境以及能源资源的理念都表明,必须将能源与环境资源法律制度结合起来进行安排。但是从法律分工来看,《能源法》毕竟是规范能源开发利用的法律,这决定了其应有所侧重。《能源法》应将推动环境友好型社会建设作为立法目的,在相应章节中规定清洁能源开发、替代能源开发、能源清洁利用、生态补偿、“三同时”、企业的环保义务以及相应的财税、科技支持措施等具体制度。

《能源法》中不宜规定“能源战略与能源规划纳入环境影响评价”。按照《环境影响评价法》第二条、八条的规定,战略 (至少是国务院制定的能源战略)不属于环境影响评价的范围,纳入环境影响评价的仅限于国家能源主管部门及特定机构编制的能源规划。因此,国家能源战略与能源规划不宜纳入环境影响评价,而能源专项规划或地方能源规划应纳入环境影响评价。实际上,按现行《环境影响评价法》的规定,规划环境影响评价是规划编制者自己要做的,这就使环境影响评价本身具有了弹性。

8.《能源法》与《循环经济促进法》

无论《循环经济促进法》是经济法还是环境法,以追求“3E”(Energy、Econom y、Environm ent,能源、经济、环境)为己任的《能源法》都必须与追求“3R”(Reduce、Reuse、Recyc le,减量化、再利用、再循环 )的《循环经济促进法》相衔接,尽管限于法律的功能,《能源法》不必明确规定关于“3R”的具体制度。实际上,《能源法》规定的能源效率和环境保护制度本身已经包含着循环经济的“3R”制度,只是在制度设计上更注重安排能源领域关于“3R”的激励结构,因为“3E”和“3R”都需要发育较成熟的市场经济。由于能源领域是发展循环经济的主战场,所以从一定意义上讲,《能源法》的制度安排将直接决定《循环经济促进法》的实现。

9.《能源法》与《对外贸易法》

推动中国与国外的能源贸易,充分利用国内外两个能源市场、两种能源资源以保证中国的能源供应安全,这是《能源法》始终追求的制度目标。《能源法》可以在《对外贸易法》的基础上,结合能源贸易的实际,进一步作出对外贸易部门与能源主管部门及其他部门促进对外能源产品、技术和服务贸易以及加强境外能源贸易监管的规定。

10.《能源法》与《突发事件应对法》

根据《突发事件应对法》的相关规定,总结中国应对经济突发事件的规律,结合中国应对突发事件的一般做法特别是应对能源应急事件的经验和教训,《能源法》应建立中国能源应急事件分级管理体系,强化政府在应对能源应急事件中的责任,如确定能源应急事件的发生、能源预警、能源事件的认定、处置和善后等责任。为了防患于未然,《能源法》还必须建立能源应急预案,加强能源应急能力和应急措施建设,构建能源应急保障、应急恢复制度等,以保证能源应急事件的处置及时、到位,提高能源行政效率,保障能源产权安全、公共利益和经济安全。

11.《能源法》与《统计法》和《标准化法》

基于能源统计的特殊性,为了夯实能源基础数据,《能源法》必须明确规定由统计主管部门会同能源主管部门建立完善的能源统计体系,依法发布统计信息。同时,为了保证能源产品的质量,《能源法》应强化主要能源产品、高耗能产品和设备的国家标准的法律效力。

12.《能源法》与能源战略规划、能源政策和非正式制度

《能源法》可以使能源战略法律化,即在法律意义上的《国家能源战略》公布之前,规定能源战略的地位和效力,为贯彻实施能源战略提供制度基础。《能源法》可以规定能源规划的内容、地位和效力,保证其合法、科学、严谨,为其实施提供法律依据。《能源法》可以总结中国能源文化,吸纳相关主体在能源开发利用中的“自治偏好”,为能源法律制度更趋合理提供理性与规则。

中国能源法律制度外部结构建设是一个复杂的系统工程,《能源法》作为基本法所承载的法律负担或非法律负担太多,但这也正是《能源法》起草的意义所在。《能源法》带来的不单是法律形式革命,更是法律制度革命。

三、《能源法》与中国能源法律制度内部结构

《能源法》是能源法律精神和法律文化的精髓,是能源法律制度的源泉,单行能源法只有根据《能源法》的法理和制度规则进行制定或者梳理、修订,才能成为能源法律体系的有机组成部分,其制度才能纳入能源法律制度的逻辑构成,其制度绩效才能成为能源法从效力到实效的合力。

1.《能源法》与《节约能源法》

《能源法》设计与安排效率革命—能源效率—能源利用效率,由此成为《节约能源法》实现制度功能的制度基础。能源利用效率以能源结构效率和产业效率为前提,而能源结构与能源产业效率又以市场与竞争效率和政府管理与监管效率为保证,《能源法》只有覆盖能流全过程,设计与安排能源多元投资结构,确定能源产权交易,扩大能源竞争边际,建立“强化市场型政府”(m arket2augm enting govern2 m en t),才能保证能源利用效率的全面实现。④

2.《能源法》与《可再生能源法》

基于可再生能源投资成本高,产业化与商业化潜力不明,在世界范围内都是靠政府财政激励和豢养的现实,《能源法》在制度设计与安排上必须给予可再生能源更多的关爱。产业化和商业化是可再生能源自成长的路径依赖,可再生能源亟待能源产业从整体上进行市场化改革推进,其发展规划与包括财政激励在内的政府支持制度,以及涉及信息共享、交易等跨域的制度协调、衔接,都只能通过《能源法》来完成。因此,《可再生能源法》不可缺少规范更基础、更基本的能源关系的《能源法》的支撑。

3.《能源法》与《煤炭法》

煤炭资源开发利用涉及作业或操作安全、社会环保等方面的关系和利益,在以煤炭为主要能源的中国,煤炭开发利用几乎涉及社会生活的各个方面。在应对气候变化、发展低碳经济的当下,煤炭开发利用的制度化建设已经远远超出了行业法或产业法的内涵。从宏观上规划能源结构、能源产业及能源可持续发展的制度规则的《能源法》必须担当起从整体上驾驭煤炭发展的重任,为《煤炭法》的制度建设提供相关法律依据,并保证降低煤炭产业和煤炭结构的交易成本和其他风险成本,实现清洁生产、低碳发展。

4.《能源法》与《电力法》

从电力革命到能源革命,从清洁能源革命到能源效率革命,电力发展始终是革命的主导因素或评估尺度。从公共事业自然垄断向厂网分开,竞争向输电、配电、供电延伸,特别是从煤电、油电领域转向水电、风电、太阳能电、潮汐能电领域。这种竞争早已打破了电业既存的格局,电力与电业的制度化建设已远非《电力法》所能承受。《能源法》除进行电力规划与发展、电力市场与竞争等安排外,还可以作出比《电力法》更为基础性的安排,起到拾遗补缺的作用。

5.《能源法》与其他单行能源法

随着石油天然气的价格起伏及其供应风险的增加,以及中国在建核电规模的扩大 (核电堆数居世界第一),《石油天然气法》和《原子能法》的出台已经刻不容缓。从理论上看,《能源法》要在为这两部法律留有确定的法域的同时,对产业发展、投资、市场与竞争、管理与监管等作出指导性安排。能源产业是无围墙产业,管道等设施的保护涉及多方主体和利益,即使在有《石油天然气管道保护法》等财产保护法的情况下,《能源法》也可对政府管理与监管(甚至包括社会治安)作出一定安排,以保证能源法律与其他法律的链接。

四、结语

综上所述,能源法律制度结构建设是一个复杂的系统工程,它可能涉及国家整体法律结构的重构。中国现行法律体系不可能满足《能源法》对制度结构创新的需求,但如果不加以改变,提升能源市场效率的能源法律制度就不可能建立,即使建立了也不会有效率。一个可行的办法是:《能源法》立法者积极参与相关法律修改,在其中体会能源法律外部结构的真谛,同时区分基础性制度设计与技术性制度设计,合理定位能源法律内部结构。

能源法律体系化与能源法律制度结构形成的过程是一个立法过程,更是一个政治过程,政治家的睿智抉择可能是加速《能源法》立法进程的关键。法律革命通常不是法学家实现的,而是政治家实现的。

注释

①[英 ]约瑟夫·拉兹:《法律体系的概念》,吴玉章译,中国法制出版社,2003年,第 120页。②参见 [英 ]H.L.A.哈特:《法的概念》,许家馨等译,法律出版社,2006年,第 109—111页;[美 ]E·博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社,2004年,第 347—359页;[奥 ]汉斯·凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,中国大百科全书出版社,1996年,第 318页。③国家能源办公室:《中华人民共和国能源法 (征求意见稿)》,新华网,h ttp://new s.xinhuanet.com,2007—12—04.④[美 ]曼瑟 ·奥尔森:《权力与繁荣》,苏长和等译,上海世纪出版集团,2005年,第 134—154页。

责任编辑:邓 林

D 922.67

A

1003—0751(2010)06—0078—07

2010—08—06

国家社会科学基金项目《中国能源法律制度研究》(06BFX038)、国家能源办公室立法研究项目《〈能源法〉与相关法关系研究》、上海市第三期重点学科经济法学 (S30902)的成果。

肖国兴,男,华东政法大学经济法学院教授,郑州大学私法研究中心研究员,国家能源法专家,博士。