建立“法治政府”指标体系 树立“法治 GDP”新政绩观

胡淑珠

(江西省高级人民法院,江西 南昌 330046)

建设社会主义法治国家,尽快实现法治政府这一目标,应当尽快建立起包括政府依法行政指标在内的完整的政绩考核体系 (简称“法治政府”指标体系),树立起“法治 GDP”新政绩观。目前,我国的依法行政还不适应经济社会发展的要求,与人民群众的愿望相比,还有一定的差距,主要表现在:一些省、市经济社会发展中迫切需要的法规、规章尚未出台,特别是社会发展领域的立法相对滞后,一些已颁布的法规、规章针对性和操作性不够强;行政管理体制和机制不够完善,责任不够明确;依法决策的机制不够健全,责任追究制度尚未真正落实;依法防范、化解社会矛盾纠纷的长效机制尚未形成,一些社会矛盾的处置力度较弱、成本较高;推进依法行政工作力度自上而下呈逐级递减的趋势,不同市、县之间也存在差距;依法办事的能力和水平还有待提高,一些行政机关人员特别是有些领导干部对依法行政的认识不够到位,把依法行政看作是一项软任务,缺乏紧迫感;有的领导干部把依法行政与发展经济对立起来,一谈经济发展,就不顾法律约束,擅闯法律“禁区”;一些地方有法不依、执法不严、违法不究的问题仍比较突出,侵害人民群众合法权益的行为时有发生等等。因此,应当尽快建立起包括依法行政指标在内的完整的政绩考核体系——“法治政府”指标体系,树立起新的“法治GDP”政绩观,用“法治 GDP”来评价和推动我国经济社会的全面发展。

一、要充分认识建立“法治政府”指标体系的必要性

改革开放以来,经济快速发展的经验告诉我们,以 GDP为主要考核标准的政绩评价体系在推动我国经济发展方面发挥了极为重要的作用。从某种程度上可以说,正是各级政府及其行政首长们在追求高增长的 GDP过程中,推动了经济的发展。所以,以 GDP为主要考核指标的政绩标准在推动经济发展方面的作用是显而易见的。但是,经济的发展与法治的发展往往是不同步的,经济 GDP与法治 GDP有时甚至是相冲突的。在有些情况下,推行法治被视为是阻碍经济的力量。于是,很多地方出现了违法追求经济发展、以牺牲法治为代价换取经济发展的现象。

然而,在中国这样一个主要依靠行政主导的发展中国家,推行法治与发展经济一样,需要来自政府方面的强大动力,包括法治指标在内的较为全面的政绩考核标准恰恰能够提供这样的动力。如果在我们现行的经济指标、社会指标、人文指标和环境指标等基础之上再增加一个法治指标,那么,各级政府及其行政首长们就不会唯经济指标马首是瞻,而必须顾及包括法治在内的其他指标,就会理性选择推行法治。

为全面推进依法行政、建设法治政府,2004年 3月,国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》),系统规划了未来十年我国全面推进依法行政、建设法治政府的目标、任务和措施。《纲要》是各级政府当前和今后一个时期建设法治政府的行动纲领,为法治政府建设提供了一整套可供遵循的政策依据,但是,《纲要》毕竟不是具体规则,《纲要》的实施还需要有更加具体配套的规则和工作方案。因此,必须建立法治政府指标体系,分解和量化法治政府的总体目标。一则可以将《纲要》规定的法治政府总体要求分解为若干部分或系统予以具体化,以便分别研究制定工作方案加以实施和监督;二则可以将《纲要》的要求予以量化,借助评估指标体系,由上级政府对下级政府、上级部门对下级部门的建设法治政府工作,以分数的形式进行综合、全面、客观的衡量和评价。这样,工作是否做到位可以很直观地反映出来,工作好坏也一目了然,以便帮助地方政府及其部门调整工作重心和服务范围。

二、要把《纲要》作为建立法治政府指标体系的重要依据

《纲要》是国务院关于依法行政规律性认识的概括和总结,总结了多年以来我国依法行政的实践经验,分析了存在的问题,更重要的是它系统地规定了依法行政的指导思想和目标、基本原则和基本要求,而且通过规则分别对行政行为的主要类型设计了行为模式,体现了法治政府的实质要求。因此,法治政府指标体系的建立应当以《纲要》为重要依据。此外,宪法、法律、法规、规章等法律文件中对法治政府的要求也是建立法治政府指标体系的依据。

总之,法治政府指标体系应当按照宪法、法律法规及其法治原则和《纲要》的相关要求进行筛选、归纳、提炼和概括,并在此基础上进行细化和量化,提炼出具体的指标。

三、要确立法治政府指标体系的构成要素和主要内容

法治政府有两项实质的基本要求,一是政府行政有法可依;二是政府行政严格依法。这应成为法治政府指标体系的两个基本构成要素,亦即法治政府的组成部分包括制度建设与制度执行两个方面。

因此,法治政府指标体系的主要内容应包括制度建设法治化、机构职责与编制法治化、行政决策法治化、行政审批法治化、行政处罚法治化、行政服务法治化、行政监督法治化、行政救济法治化、行政责任法治化和财政管理法治化等等。根据建设法治政府工作的进程,其主要内容还可以不断调整和增加。

四、要确立法治政府指标体系的考核对象和方法

这里所说的建设法治政府是针对一个地方政府的总体要求而言,但一个地方政府是由政府及其组成部门构成的,政府及其组成部门的行为总和构成一个地方政府的总体行为、总体形象。建设法治政府,需要把政府及其组成部门作为考核对象,对其提出具体要求和进行考核。因此,一个地方的法治政府指标体系首先需要有一个总体的指标体系,囊括对本级政府和下级政府及其组成部门各方面的法治要求。在考核方法上,则需要分别对各级政府及其组成部门进行评价考核,必要时可以从总体系中分解出对每一级政府和政府各组成部门的分指标体系。对各级政府及其组成部门的评价考核,经过一定的技术处理后,加在一起构成对一个地方政府的法治政府建设状况的总体评价。

五、要制定法治政府指标体系及配套工作方案和考评办法

为保证我国法治政府指标体系的推行,进一步推进建设法治政府工作,建议国务院在组织力量对我国法治政府建设现状进行广泛深入调研的基础上,尽快建立法治政府指标体系,将省、市、县 (市、区)和乡镇政府全部纳入体系内,最大限度地将法治政府的内在要求分解和细化,转化为一个个可以测评的指标。之后,向社会公众公开征询意见。经反复论证可行性和可操作性后,以国务院名义出台《建设法治政府指标体系》及其配套的工作方案和考评办法。要求全国各级政府及其组成的各部门对照具体指标努力建设法治政府,并严格按照考评办法进行考评,考评结果作为今后改进和完善我国法治政府建设的依据。