健全勘查区块退出机制 加快促进地质找矿突破

■ 许书平

（国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034）

探矿权具有排他性，实行“宽进宽出”的探矿权管理政策，不但不能起到鼓励矿产资源勘查的目的，反而造成了“跑马圈地”、“圈而不探”，把真正的矿产资源勘查投资者排除在外。为实现找矿突破，提高国内矿产资源保障能力，本文剖析了建立矿产资源勘查区块退出机制的意义，并提出健全矿产资源勘查区块退出制度政策建议，以促进形成流转有序的探矿权市场，加快矿产资源勘查进程，实现矿产资源勘查进退有序。

1 我国矿产资源勘查区块退出制度的政策回顾

1986年我国颁布实施了《矿产资源法》，1987年国务院发布的《矿产资源勘查登记管理暂行办法》第十七条规定：“勘查项目的工作范围在施工中应当达到核定的要求，对达不到核定要求的，登记管理机关应当会同有关部门核减其勘查工作范围。”第十九条规定：“勘查许可证有效期以勘查项目工作期为准，但最长不超过5年。需要延长工作时间的，应当在有效期满前3个月内办理延续登记手续。”按照《矿产资源勘查登记管理暂行办法》规定，探矿权可以申请延续，但对达不到核定要求的，要缩减勘查面积。

1996年《矿产资源法》修正后，1998年国务院发布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定：勘查许可证有效期最长为3年；但石油、天然气勘查许可证有效期最长为7年。需要延长工作时间的，可以延续，每次延续时间不得超过2年。《矿产资源勘查区块登记管理办法》对探矿权延续是否缩减勘查面积没有作出明确规定。为了防止探矿权申请人“跑马圈地”、“圈而不探”，《矿产资源勘查区块登记管理办法》运用了经济手段，规定了探矿权使用费标准和最低勘查投入标准，促使探矿权人在延续时能够主动缩减没有取得找矿突破的勘查区块面积。

由于当时矿业不景气，矿产资源勘查社会投资不足，为鼓励矿产资源勘查，在探矿权管理中，没有规定探矿权有效期最长期限，探矿权人在延续时不主动申请缩减勘查面积，只要履行了法定义务，探矿权在同一勘查阶段多次延续，管理机关也不要求探矿权人缩减勘查面积。同时考虑到当时地勘单位的承受能力，制定的探矿权使用费标准与世界各国相比偏低。

2 探矿权无限期延续带来的管理问题

允许探矿权无限期延续，不规定探矿权有效期最长期限，不缩减勘查面积，对吸引社会资金投资矿产资源勘查，取得了积极成效。但近年来，随着矿产资源勘查投资趋热，其弊端也越来越明显，主要有以下几方面问题：

一是助长了“跑马圈地”行为，资源合理配置管理目的被扭曲。由于探矿权具有排他性，探矿权人不退出已取得探矿权的勘查区域，其他投资者不得进入已设探矿权的勘查区域进行勘查作业。当年为鼓励矿产资源勘查，矿产资源法律法规对矿产资源勘查准入门槛要求较低，但“宽进”的同时，没有实行“严出”，反而还实行“宽出”，允许探矿权无限期延续，使一些投机者虽然没有投资能力，但仍大量申请探矿权，进行“跑马圈地”，取得探矿权后，也不会主动注销探矿权或退出勘查面积。因此，一些有资金能力、有技术优势的投资者，则苦于不能取得探矿权，使资金无处可投、技术优势无法发挥作用，资源未得到有效配置。

二是助长了“圈而不探”行为，延缓了矿产资源勘查进程。经过经济社会十多年的发展，矿产资源法律法规制定的探矿权使用费和最低勘查投入标准,目前明显偏低，如一个10平方公里勘查面积探矿权，探矿权人每年最多只需要完成10万元的勘查投入，最多只需缴纳5000元探矿权使用费，就可以满足法定要求。探矿权持有成本较低，而且又可以无限期延续，一些探矿权人有资金就多投入，没有资金仅按法定最低勘查投入标准进行投入以维持探矿权。目前，有相当一部分探矿权已延续过多次，持有时间超过十年，但仍处于普查勘查阶段，探矿权人“圈而不探”行为较为严重。

三是加剧了探矿权非理性炒作，市场优化配置资源的作用未能得到有效发挥。探矿权可以无限期延续，探矿权人不用担心持有的探矿权会因超过时限而废止，使一些既没有投资能力又没有投资意愿的投机者有机可乘，通过各种方式取得探矿权，目的并不是从事矿产资源勘查，而是伺机炒作，进行倒买倒卖。随着矿业复苏和繁荣，大量投机者涌入探矿权市场，进行炒作，击鼓传花式买卖，完全忽视了矿产勘查高风险性，严重扰乱了探矿权市场秩序，把真正的投资者排斥在外，优势企业通过探矿权市场取得探矿权的难度和成本加大，资源难以向优势企业集中。

3 国外勘查面积退出机制

在国外，许多国家都规定了探矿权人要延长勘查时间的，进行探矿权延续，必须缩减一定的勘查面积。如澳大利亚西澳州，探矿权有效期为5年，可延期5次，每次延期有效期为1年；小矿探矿权有效期2年，可延期2次，每次延期有效期为1年；探矿权保留有效期为5年，可再延期5年。探矿权每次延期时，都应缩减一定的面积。

加拿大魁北克省，探矿权有效期为5年，可延期5年；地表物质探矿权有效期为2年，可延期2年。探矿权延期时应按照部长要求缩减相应面积。

还有一些国家对探矿权整个勘查时间作了规定。如日本，探矿权有效期为2年，可延期2次，每次延期有效期为2年。墨西哥，探矿权有效期为3年，可以延期3年。葡萄牙，金属矿产探矿权有效期最长为5年，其他矿产探矿权有效期最长为3年。

4 我国各地进行矿产资源勘查区块退出的探索

为规范矿产资源勘查行为，加快勘查进程，维护探矿权市场秩序，加强探矿权管理，2006年8月，原国务院副总理曾培炎在昆明召开的全国整顿和规范矿产资源开发秩序工作会议上，明确提出要研究建立勘查区块退出制度。一些地区积极进行探索，出台了一系列管理措施，严格探矿权延续管理，实行勘查区块退出制度，取得了积极成效，但在探索过程存在一些问题也亟待规范。

青海省人民政府办公厅2007年1月出台了《关于印发青海省商业性矿产资源勘查暂行规定的通知》（青政办〔2007〕8号）,明确规定了商业性矿产勘查项目探矿权出让年限，根据项目大小及勘查阶段，原则上预查、普查分别为1-2年，可以转入详查直至勘探的，详查、勘探时间分别不超过2年。探矿权人直接用于勘查的资金每平方公里不得低于以下标准：第一勘查年度5000元，第二勘查年度10000元，第三勘查年度及以后每年25000元。

云南省人民政府2008年11月出台了《关于印发云南省探矿权采矿权管理办法等3个文件的通知》（云政发〔2008〕241号），明确规定探矿权在同一勘查阶段第1次延续，有效期为2年，再次延续的有效期为1年。在同一勘查阶段每延续1次，探矿权人应当自行提出核减不低于50%的勘查区块面积。探矿权人直接用于勘查的资金每平方公里不得低于以下标准：第一勘查年度1万元，第二勘查年度1.5万元，第三勘查年度2万元，从第四勘查年度起，每增加1个勘查年度增加1万元。

5 我国建立矿产资源勘查区块退出机制的必要性

随着我国城镇化进程的不断加快，工业化进入重化工业期，对矿产资源的需求量还将持续增加，而我国矿产资源勘查明显滞后于发展需求，矿产资源供需失衡，对外依存度不断攀升，油气、铁、铜、铝等大宗、战略性矿产对外依存度都已接近或超过50%。党中央、国务院高度重视地质工作，多次对地质找矿作出批示和指示，2009年8月李克强副总理在视察国土资源部和中国地质科学院时，强调能源资源要立足国内，要切实加大国内矿产资源勘查力度，增强能源资源保障能力，减轻对外依存度。

目前，我国有效探矿权数达3万8千多个，勘查面积近500万平方公里，其中非油气矿产勘查面积已达70万平方公里，全国适宜勘查开发的区域已基本上都被登记。但是矿产勘查投入明显不足，以2007年为例，全年勘查投入为623亿元，每平方公里勘查投入不到1.5万元；非能源类矿产勘查投入为60亿元，每平方公里勘查投入刚超过1万元，稍高于国家法定最低勘查投入。因此，为促使探矿权人主动加大勘查投入，尽快实现国内找矿突破，提高矿产资源保障能力，建立勘查区块退出机制非常有必要。

6 建立勘查区块退出机制的预期成效

2009年12月31日国土资源部出台的《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》，明确规定了探矿权延续必须提高勘查阶段，或缩减相应的勘查面积。这表明我国探矿权不能再无限期延续，建立起了矿产资源勘查区块退出管理制度。

6.1 有利于实现资源优化配置

建立勘查区块退出机制后，探矿权不能无限期延续，没有勘查能力的探矿权申请人，不会再像以往一样大量申请探矿权；已取得探矿权的，探矿权人在没有取得勘查突破的情况下，会主动放弃一部分勘查区块；没有投资能力的探矿权人，不能再待价而沽，会加快探矿权流转，促进探矿权市场繁荣健康发展，这些都为有勘查能力的投资者取得探矿权营造了良好的外部环境，使探矿权流向有资金实力和技术优势的投资者，实现探者有其权，促进矿产资源勘查健康可持续发展。

6.2 有利于加快推进矿产勘查进程

在起草矿产资源勘查区块登记管理办法等三个国务院配套文件时，曾对1998年以前我国登记的勘查项目进行过统计，金属矿产普查、详查、勘探的平均期限为2.5年左右，三阶段总期限为8年；非金属矿产勘查三阶段的平均期限为1.3年，三阶段总期限为4年左右；地下水勘查三阶段总期限为4.6年，煤矿勘查三阶段总期限为6.1年；油气区带工作勘探平均年限为3.25年。1998年以后，探矿权可以无限期延续，探矿权勘查时间明显偏长。因此，建立勘查区块退出机制，要求探矿权在延续时提高勘查阶段，能够促使探矿权人加大勘查投入，缩减没有取得勘查突破的勘查区块，能有效地避免探矿权人圈而不探，有利于加快勘查进程，尽快实现找矿突破。

6.3 有利于抑制非理性炒作

建立了勘查区块退出机制后，对探矿权持有时限作出了规定，在规定的时限内探矿权不能完成相应工作量，将面临缩减勘查面积甚至注销勘查许可证的风险，这一规定让炒作探矿权的投机者，有所顾虑，不敢再轻易炒作探矿权，进行待价而沽，有利于探矿权流转回归理性，形成流转有序的探矿权市场，充分发挥市场对资源基础性配置的作用，有利于探矿权市场健康有序可持续发展。

7 健全完善矿产勘查区块退出制度政策建议

《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》从政策上要求探矿权人在规定的期限内提高探矿权勘查阶段或缩减勘查区块面积，建立了勘查区块退出机制，遵循了地质找矿工作规律。但是为了使探矿权管理更好地适应社会主义市场经济发展要求，还需要运用市场经济调节机制来规范矿产勘查区块退出的调控作用，健全和完善矿产勘查区块退出制度。

7.1 提高探矿权使用费和最低勘查投入标准，充分发挥经济手段的调节作用

我国探矿权使用费和最低勘查投入标准是1998年国务院以法规形式规定的，至今已12年时间了，标准已明显偏低。我国探矿权每平方公里使用费标准为：第一勘查年度至第三个勘查年度100元，从第四个勘查年度算起，每年增加100元，但最高不超过500元。美国矿业权人每年须按面积支付租金（相当于我国使用费），标准为：前5年每年2.5美元/英亩（约4215元/平方公里），第6～25年每年5美元/英亩（约8430元/平方公里），不同的矿种还略有不同；秘鲁缴纳年金（相当于我国使用费）的标准为每公顷3美元（约2050元/平方公里），取得矿业权后两年不开展勘探或开发工作，年金标准提高至每公顷9美元（6150元/平方公里）。过低的探矿权使用费和最低勘查投入标准，削弱了经济手段调节矿产资源勘查进入退出的调控作用，成为造成目前矿产资源勘查中“跑马圈地”、“圈而不探”等问题的重要原因之一。

因此，为进一步发挥探矿权使用费和最低勘查投入的经济杠杆作用，有效遏制“跑马圈地”、“圈而不探”等行为，需要根据当前经济社会发展形势和矿产资源勘查形势，提高探矿权使用费标准和最低勘查投入标准，加大探矿权人占用勘查区块成本和迫使探矿权人加大勘查投入，促使探矿权人自愿退出找矿不能取得突破的勘查区块。

7.2 严格对勘查实施方案和勘查工作阶段性总结报告审查，强化技术管理手段

为防止探矿权人在没有取得勘查进展的情况下，在探矿权延续申请时，人为地提高勘查阶段，规避缩减勘查区块面积的规定, 登记管理机构在办理探矿权延续申请时，要严格审查地质勘查工作阶段性总结报告内容，以确保勘查区块退出制度能够得到有效贯彻落实。登记管理机关在审查勘查实施方案和地质勘查阶段总结报告过程中，发现弄虚作假的，提交虚假报告的，应及时告知地质勘查资质管理主管部门，由地质勘查资质管理部门按照《地质勘查资质管理条例》规定对编制虚假报告的勘查单位进行处罚，以规范地质勘查单位的勘查行为，防止勘查单位与探矿权人串通欺瞒管理机关,从源头上确保勘查区块退出制度能够得到有效地贯彻落实。

7.3 加强对勘查施工过程监督管理

地方各级国土资源管理部门和各级矿产督察员要按照经批准的勘查实施方案对勘查施工进行监督管理，要督促探矿权人按照批准的勘查施工方案进行勘查施工和投入相应的实物工作量；对于探矿权人在勘查过程中需要调整勘查实施方案的，要督促探矿权人尽快重新编制勘查实施方案，向登记管理机关备案，防止探矿权人“圈而不探”。

[1]国土资源部矿产开发管理司.矿产资源开发管理常用法律法规文件汇编[M].北京:中国地质出版社,2009.

[2]国土资源部地质勘查司.各国矿法选编（上册、下册）[M].北京:中国地质出版社,2005.