城市房屋拆迁实质是土地使用权的收回与补偿

■佟绍伟/蔡卫华

（国土资源部法律中心，北京 100034）

目前，城市房屋拆迁成为公众高度关注的社会问题，引起了政府和社会各界的高度重视。有的主张应该将原《城市房屋拆迁管理条例》改为《城市房地产征收条例》；有的认为城市土地属于国家所有，不存在征收土地的问题，因此该条例应改称《国有土地上房屋征收与补偿条例》。其实，从把握问题实质的角度分析，上述两种主张均有偏颇，城市房屋拆迁的实质应当是土地使用权的收回与补偿。

1 城市房屋拆迁的实质是国家以土地所有权人的身份收回土地使用权而不是对房屋的征收

从法理上来说，城市房屋所有权人通过出让或者划拨等方式从土地所有权人处取得的土地使用权，其实就是传统民法中的地上权。地上权可以依照法律或协议设定。在地上权存续期间，地上权人有对土地的占有、使用和收益的权利，在地上权终止时，地上权人有权收回其地上建筑物或附属物，或向土地所有人取得补偿，但地上权人承担拆除建筑物、恢复土地原状的义务。

从法律规定来说，国家是城市土地的所有权人。城市房屋的所有权人所取得的只是土地使用权。国家作为所有权人对所出让或者划拨的土地使用权拥有收回的权利。对此，我国的法律有明确的规定。如《土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”；《城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”；《物权法》第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”等。

从拆迁实践来说，城市房屋拆迁的关键是土地使用权的补偿。目前城市房屋拆迁给被拆迁房主的补偿实质上是对土地使用权的补偿。因为离开了土地的房屋，也就剩下木头和砖头，没有多少价值。另外，城市房屋拆迁的唯一目的是为了取得被拆迁房屋的土地使用权，而不是房屋的所有权。如果国家履行了土地使用权收回程序，对土地使用权给予了补偿，那么土地使用权人应当主动拆屋腾地，履行恢复土地原状并将土地交还所有权人的义务，国家不需要对土地权利人的房屋进行征收。

2 城市房屋拆迁问题产生的根源是公权私权不分，房地关系本末倒置

国家与被拆迁人之间属于土地使用权收回与被收回的经济或者民事关系，而不是管理与被管理的行政关系。国家是基于所有权人的身份收回土地使用权，其作为土地所有权人，与作为土地使用权人的被拆迁人是平等的民事主体，双方是土地使用权的收回与被收回之间的关系，依法享有相应的民事权利，承担相应的民事义务。国家拥有收回土地的权利，同时要承担给予权利人补偿的义务，而权利人承担拆房还地的义务，同时享有得到补偿的权利。双方之间的关系属于经济或者民事法律调整的范畴。开发商也可直接从被拆迁人处取得土地使用权，但两者之间是土地使用权的转让关系，直接由《合同法》调整规范。目前的拆迁，大多由地方政府主导。地方政府往往不是以土地所有权人身份，而以行政管理者身份，按照公法在行使其行政管理的公权力，不是按照私法以所有权人身份收回土地。长期公权力与私权利不分，只注重自己公权力的使用，不行使自己的私权利，导致若干严重问题：一是被拆迁人感觉不到政府作为土地所有权人在行使私权，感觉不到自己与政府是平等的民事主体，总是以为政府在使用公权力，从而严重影响政府在群众中的形象。二是个别地方对遵法守法的被拆迁人滥用公权力，就出现暴力拆迁，流血拆迁，甚至有的地方发生被拆迁人自焚、当事人与政府对峙等极端事件或群体性事件，严重影响了社会的和谐与稳定。三是对个别不断提出非分要求的被拆迁人姑息纵容，导致私权恶性膨胀，产生所谓的“钉子户”，严重影响了拆迁工作的进程。

土地与房屋之间是主物与从物的关系，是皮与毛的关系。受计划经济思想和观念的影响，我国长期以来无论是在理论上还是在实践上，都不承认土地的商品属性和市场价值，导致土地和房屋的关系长期处于本末倒置，本是主物的土地反而成为房屋的附属物，有关部门出于部门利益，在城市拆迁工作中也有意回避土地的补偿。如1991年的《城市房屋拆迁管理条例》只是规定“按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”作价补偿。这种做法从城市拆迁工作的开始就不断受到非议和批评，使得城市拆迁工作难以为继。尽管如此，有关部门对土地补偿依然采取回避的态度，2001年修订的《城市房屋拆迁条例》尽管不愿提对土地补偿，但不得不将房屋所在的区位作为补偿的因素，而实际上补偿的差别恰恰表现在区位上。如果本次该条例的修改仍然不能理顺房与地的关系，仍然还把土地作为房屋的附属物，就会产生严重问题：一是房地关系本末倒置的结果严重违反《物权法》和《土地管理法》、《城市房地产管理法》的有关规定，必然损害众多国有土地权利人的权利，必然遭到被拆迁人的阻拦和反对，不但会影响拆迁工作的正常进行，也会影响社会的和谐和稳定。二是将“政府收回土地使用权及对地上附着物的补偿”说成是“对城市国有土地上房屋的征收”，显然是用错了公权力，给被拆迁人留下“政府在用公权力侵犯私权”的印象。三是严重干扰城市土地管理制度的建立和完善，如果仍然采取以房代地、地随房走的管理体制，就无法有效保护土地权利人的合法权利，城乡土地统一管理的职能就无法完全到位。

3 正本清源，通过立法厘清公权私权以及房地之间关系

建议由全国人大制定出台《国有土地使用权收回法》，作为《物权法》的配套法律，对土地使用权的收回条件、收回程序、地上物补偿标准等做出明确规定，使土地使用权的收回更具有权威性和可操作性，取代目前由国务院法制办正起草制订的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。理由：一是不存在对房屋征收的问题，称《国有土地上房屋征收与补偿条例》于法理上说不通。二是由于城市房屋拆迁时，土地的收回方——政府与被收回方——城市房屋所有权人是平等的民事主体，因此由国务院出台相关的规定于法理上也不合适。必须由全国人大依据《物权法》的有关规定出台相关法律。

如果近期不能出台《土地使用权收回法》，应当由国务院出台《土地使用权收回与补偿条例》，而不是目前所公开征求意见的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。从源头上改变目前公权力和私权利不分，房地关系本末倒置的拆迁管理体制，明确政府与被拆迁人之间的土地所有权人与使用权人的民事法律关系，恢复地房之间的主从关系，将补偿的对象从房屋转移到土地，从根本上解决城市房屋拆迁问题。

4 主动介入，积极作为，全面落实土地管理职能，真正实现城乡土地统一管理

由于城市拆迁的实质是国有土地使用权的收回，关键是对土地使用权的补偿，而不是征收房屋，因此国土资源管理部门才应该是城市拆迁的主管部门。为此，国土资源管理部门必须主动介入，积极作为，切实履行自己的职责，保证土地管理职能在城市能够全面到位。

一是积极参与城市房屋拆迁法规的修改。据理力争，充分表达我们的观点和意见，城市房屋拆迁的实质是土地使用权的收回和补偿，而不是因为征收房屋对土地使用权的补偿。切实解决公权力和私权利不分、房地关系本末倒置的问题，以主人翁的姿态积极介入到城市房屋拆迁工作中去，全面履行城市土地管理职能，彻底结束“以房代地、地随房走”的历史。

二是加强土地使用权的收回管理。加强对新增建设用地的管理无疑是正确的，但同时也不能忽视土地使用权的收回管理。必须加强各类土地的收回管理，使各类土地依法有序地得到收回。不能只供不收，否则不久的将来将出现无地可供的局面。只有做到有供有收，才能形成完整的管理链条，促进土地管理的良性循环，全面落实土地管理职能。虽然《土地管理法》第五十八条、第六十五条分别对国有土地和集体土地的收回情形做出了规定，但是究竟如何收回，国家没有任何规定。也正是由于收回程序的缺乏，符合《城市房地产管理法》和《闲置土地处置办法》规定的闲置土地的收回难以操作，致使开发商大量囤积闲置土地，导致房价高涨，影响民生。因此，国土资源部门不仅要重视土地“批供用补查”等管理环节，而且要重视土地的收回环节。

三是加强城市存量国有建设用地管理。为了保护耕地红线，国家实行最严格的耕地保护制度，中央高度重视农村土地的管理，国土资源部门也特别重视新增建设用地的审批管理。但是对于城市存量国有土地的重视程度和管理的力度显得不够。因此，必须加强对城市存量建设用地的管理，除了加强国有土地使用权的收回管理外，特别要加强城市存量用地的产权管理，建立完善的城市地籍管理制度和土地产权管理制度，保证土地管理职能在城市真正到位。

[1]秋风.成都女拆迁户自焚，能否换来《城市房屋拆迁条例》废除？【N/OL】.（2009-12-03）[2010-04-08]http://nf.nfdaily.cn/huati/content/2009-12/03/content_6793140.html .

[2]时代信报编辑部.《城市房屋拆迁条例》修改 公益能否“覆盖”私权？【N/OL】.(2010-01-04）[2010-04-08]http://cq.cqnews.net/shxw/wylcs/201001/t20100104_3943110.html.

[3]国务院法制办.《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》【N/OL】.(2010-01-29)[2010-04-06]http://politics.people.com.cn/GB/1026/10874048.html.