国家土地督察制度的初创与探索

肖晋

（中国浦东干部学院 教研部，上海 201204）

国家土地督察制度的初创与探索

肖晋

（中国浦东干部学院 教研部，上海 201204）

国家土地督察制度，作为全面落实科学发展观，切实加强土地管理的创新之举，走过了3年的发展历程。其在业务形式、权力形式和关系距离等方面进行了不懈的探索，取得了显著的成绩，较有力地促进了土地利用和管理秩序的进一步好转。着眼于未来的发展，国土督察工作还应当从着力解决土地督察的制度认同、着力健全土地督察的发现机制、着力提升国土督察工作人员的待遇等三个方面进行进一步的探索。

国家土地督察；制度建设；土地管理

土地是人类赖以生存和发展的最宝贵的自然资源和物质基础。为全面落实科学发展观，切实加强土地管理，2006年7月，国家正式启动土地督察制度，设立国家土地总督察及其办公室，并向地方派驻国家土地督察。过去3年多来，国家土地督察制度在探索中不断总结和完善，充分发挥自身职能作用，较有力地促进了土地利用和管理秩序的进一步好转。作为一种新生事物，国家土地督察的3年实践，远远走在理论研究的前列，另一方面其未来的蓬勃发展、制度建设也亟需科学理论的指导。①《国家土地督察条例》（征求意见稿）自2008年向社会征求意见后，却至今未进入国务院立法程序。依笔者之见，其中原因固然很多，但与没有做好充足的理论准备，在一些关键性、基础性的制度问题上尙没有达成广泛的共识存在莫大关联。加强对国家土地督察制度发展历程和现实问题的研究，不仅有益于国家土地督察制度的完善，也有利于最严格土地管理制度的落实。

一、国家土地督察制度的初创

早在上世纪80年代，面对当时较为混乱的土地管理状况，国家对地方政府土地管理权的监督就开始从组织、机制上进行探索，并逐渐形成了对地方政府土地管理权的监察和对地方政府土地管理权的内部监督两种监督方式。

国家土地管理局于1986年成立后，就一方面开展非农业建设用地清查、土地监察试点，另一方面在土地管理部门内部按照职责划分设置专门负责土地监察工作的职能部门——各级土地监察机构。截止到1994年，除了省级和地市级土地管理部门内普遍建立监察机构外，县级以下土地监察机构也基本建立。[1]（P79）1995年，国土局制定《土地监察暂行规定》，从规章层面上确立了土地监察机构的组织和职权。1998年修订的《土地管理法》不仅在总则部分明确规定了国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，还设专章对土地使用的监督检查作出规定。国土资源部成立后，又在其内部成立执法监察局，专门行使土地监察职能。1997年，我国颁布《行政监察法》，建立行政监察制度。根据《行政监察法》第15、16条的规定，地方政府的土地征收权和土地利用总体规划编制权的行使是由国务院监察机关进行监督。地方政府部门的土地开发整理规划编制权和土地使用许可权的行使由地方政府监察部门进行监督。

尽管如此，这都没有有效抑制耕地面积急遽下滑的趋势。统计显示，1996年我国的耕地面积是19.5亿亩，到2003年耕地减少了1亿亩。从1999-2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩，一些城市的违法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。[2]土地违法屡禁不止，根源还是地方政府的用地冲动。过去的土地监察更像“突击检查”，没有常态化、制度化；更重要的是，现在地方上的不少项目，尤其是国家和省级重点项目如高速公路、铁路，基建项目如水、交通、能源等，因为与地方政府有着各种联系，即便发现违法用地现象，地方执法部门也难以查处。针对这一问题，中央决定改革土地管理体制，重点强化省级政府土地管理的权力和责任，加强中央政府对省级政府土地管理和利用行为的监督。2004年，中央决定对省以下国土资源管理部门实行垂直管理。然而，有限的独立仍然难以抵挡其与地方政府之间千丝万缕的联系。特别是土地垂直管理只到省一级，省和中央一级维持现状，成为土地管理上的软肋。为了弥补这一制度上的缺失，加强对省一级土地管理权的监督和制约，2006年国家土地督察局正式建立。

根据国务院办公厅《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（以下简称“《通知》”）精神，国家土地督察机构是经国务院授权对省级及计划单列市人民政府的土地利用和管理情况进行监督检查的机构。授权的主体是国务院，被授权的主体是国土资源部。国土资源部通过设立国家土地总督察来行使监督检查权。派驻地方的国家土地督察局是代表国家土地总督察行使监督检查权的法定机构。

二、国家土地督察制度的探索

（一）督察业务形式的探索

国家土地督察制度建立3年来，派驻各地的土地督察机构围绕耕地保护和发现、查纠和预防土地管理违法问题，开展了大量工作，探索出专项督察、例行督察、审核督察为核心的多种督察业务形式。

1.例行督察

例行督察，就是国家土地督察机构集中利用一段时间，对督察区域内一个地区某时间段内的土地审批和供应情况进行全面审查和评估，从而及时发现土地利用年度计划执行情况、中央土地调控政策和国家产业政策执行情况、建设用地审批的合法性和真实性、供地政策执行情况和节约集约用地等存在的主要问题。根据需要，也可以组织开展延伸督察。

例行督察有以下六方面内容：一是耕地保护情况；二是土地规划计划管理情况；三是建设用地管理情况；四是土地登记情况；五是土地执法情况；六是广泛征求、听取对土地督察工作的意见和建议，同时全面总结例行督察地区土地利用和管理的情况。从形式上，例行督察综合运用天上看、地上查、资料审等多种方式，对一个地区的土地利用管理情况进行审查，如同对该地区土地利用管理领域进行全面“审计”和“体检”，可以有效掌握该地区特定时段的实际用地情况和土地违法底数，从而对当地土地管理工作进行全面、客观、公正的评价。对出现的问题，依据《违反土地管理规定行为处分办法》及有关法律法规进行问责。督察结果作为土地违法问责的重要依据。例行督察作为土地监管方式的一种创新和举措，它全面审查一个地区一定时间内土地利用和管理情况，同时采用卫星遥感图片和GPS技术等先进科技手段，对建设用地等进行实地核查，使督察工作变局部监督为全方位监督，变临时性监督检查为经常性监督检查，变“发现问题、再行督察”的被动督察为“提早介入、审查复核”的主动督察，提高了监管的主动性、全面性、准确性和科学性，大大增强了督察工作的威力和效力，因而成为土地督察工作的品牌。

2.专项督察

专项督察，是国家土地督察机构根据群众来信举报、新闻媒体曝光、自身调研等渠道掌握的情况，针对一些地方擅自设立或变相扩大开发区、大量闲置建设用地、违反土地供应政策等突出问题，组织开展专门督察的活动形式。2007年土地督察制度甫一亮相，派驻各地的全国土地督察机构先后就北京市顺义区“以租代征”问题，河南省政府通过调整土地利用总体规划，在焦作市擅自改变基本农田位置的行为问题、云南省曲靖市违法占用基本农田进行非农建设，地方政府不制止、不查处问题，大连市未经批准、非法占用农用地问题，开展专项督察，并向这些省、市政府发出整改意见书，引起极大反响。2008年又根据媒体披露、网友网上举报、网下群众举报、实地巡查等所掌握的情况，对存在问题的9个省（区、市）、66个市（县、区）开展专项督察，对土地违法违规问题突出的6个省发出整改意见。这其中，就包括影响较大的浙江省东阳市横店圆明新园项目违法用地问题、海南省海口市和文昌市严重“以租代征”问题、河北省石家庄市公安干警在农村圈地建别墅问题等。除了向相关省市政府发出整改意见书，国土资源部还暂停了一些市县2008年当年的土地利用计划指标执行。国家土地督察机构通过专项督察适时“亮剑”，不仅有效制止了土地违法事件，还有力增强了土地督察机构的权威度和公信力。

3.农用地转用和土地征收审批事项督察

农用地转用和土地征收审批事项督察，又简称“审核督察”，是指国家土地督察机构依照规定的权限和程序，对应报国务院审批和由省、自治区、直辖市人民政府审批的农用地转用和土地征收事项及批后实施情况进行监督检查。农用地转用和土地征收审批事项督察，不改变、不取代省、自治区、直辖市人民政府的行政审批职权。

农用地转用和土地征收审批事项督察作为土地督察的一项核心业务，在派驻各地方的督察局全面开展起始于2008年。为此，国土资源部在征求各地意见的基础上专门出台了《农用地转用和土地征收审批事项督察办法》，于2008年10月8日发布并实施。据此，国家土地督察局根据农用地转用和土地征收审批事项督察工作需要，可以查阅、复制其他与农用地转用和土地征收审批事项相关的材料，省、自治区、直辖市人民政府应予以配合。对未按规定抄送和提供有关材料的地区，由有关国家土地督察局责令改正。未按要求组织改正或者改正不力的，有关国家土地督察局应及时向国家土地总督察报告，由国家土地总督察责令改正。国家土地督察局可以根据需要，采取日常重点抽查、实地核查等方式对抄送备案的农用地转用和土地征收审批事项进行督察。国家土地督察局对省、自治区、直辖市人民政府报国务院审批的单独选址建设项目的农用地转用和土地征收事项进行督察，发现有违法违规问题的，应及时向国家土地总督察报告。一年来的实践证明，审核督察是一种很有效的威慑手段，它既可以让地方不感到压力过大，又能发挥土地督察工作的作用。

（二）督察权力形式的探索

土地督察权力是国家土地督察制度的一个核心问题。对此，国务院办公厅《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》曾作出明确规定，归结起来，土地督察权共包括调查权、审核权、纠正权和建议权四种形式的权力。经过3年的探索，这四种形式的权力也被全部写进《国家土地督察条例》（征求意见稿）之中。

1.调查权

国家土地督察机构通过巡回检查、接受举报、调查研究、相关部门提供材料、运用遥感监测技术等方式就地方政府的耕地和基本农田保护情况，土地利用规划和年度规划的执行情况，土地审批、征用、出让或划拨等过程中的违法违规等情况展开调查。在进行调查过程中，有权要求地方政府对土地管理和利用情况向其报告，查阅复制案卷，进入违法现场进行实地勘察，规定相关部门的协助配合义务，以及所掌握的材料转移提交的义务。这种调查带有强制性，因而是最能体现土地督察人员的地位和权威的权力。

2.审核权

依据 《农用地转用和土地征收审批事项督察办法》，土地督察机构对农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定的权限、标准、程序等进行合法性审查，对于应报中央人民政府审核和由省级人民政府审核的农用地转用和土地征收事项，在审核批准后仍然要对其实施情况进行监督检查。

3.纠正权

土地督察机构对有关地方政府的土地违法或失职行为，有权提出整改意见，要求其改正。这种纠正，不是直接采取行政措施针对土地违法行为强制撤销、改正，而是尽可能让违法行为主体自己先行改正。

具体地说，国家土地督察机构发现有关政府土地行政行为有违法违规情况，应当在30日内提出纠正案，发出纠正意见书。纠正案由土地督察机构移送省级行政机关，督促其改善与处理。省级行政机关应当自接到意见之日起30日内进行纠正，并将纠正情况及时报派驻地方的土地督察局，如果预期未反馈的，土地督察机关有权质询。有关政府机关未按要求进行纠正或者没有达到纠正要求的，由国家土地总督察责令整改，地方政府应采取措施进行整改，并将整改情况及时反馈。有关地方政府未按整改要求进行的，由国家土地总督察责令限期整改，省级人民政府应当在3个月内，采取有效措施进行整改并及时报告。在责令限期整改期间，暂停被责令限期整改地区的土地审批。有关人民政府在结束整改后，将其整改的情况报派驻地区土地督察局审核，派驻地区的国家土地督察局应该进行验收，对已经达到整改要求的下发《结束限期整改通知》，并恢复该地区的土地审批。

4.建议权

土地督察机构的建议权，包括督察工作建议权和督察问责建议权两大内容。其中土地督察工作建议权又包括对轻微违法行为的建议权和完善土地管理工作的建议权。国家土地督察机构在监督过程中，发现地方政府的土地利用和管理工作处有可能产生严重后果，或者未造成严重后果的情节较轻的违法违规行为，有权提出改正的督察建议。关于土地督察问责建议权，土地督察机构发现违法土地行政行为时，国家土地督察机构有权根据调查、审查的结果，对负有领导责任的人员和直接责任人提出问责建议的权力；土地督察机构认为需要依法给予国家工作人员以行政处分的，通过《国家土地督察移送通知书》的方式，向行政监察机关提出给予行政处分的建议。

（三）督察关系距离的探索

围绕政府监管制度设计问题，西方学者布莱克于1976年提出了“关系距离”的关键词。他认为关系距离既影响着利用法律调节社会关系的条件（作为一种监管工具，法律更有可能在关系距离的中间层次发挥作用，而不是非常高或非常低的层次），也影响法律的执行效果（法律执行的严格程度因监管者和被监管者之间关系距离的不同而有所变化）。[3](P64)受此启发，英国等国家在监管制度的设计上非常注重关系距离的探索。①在一些英国学者看来，关系距离甚至构成了地方政府监管制度设计的一个中心问题。参见[英]克里斯托弗·胡德等著.《监管政府》，北京：三联书店出版社,2009年版，第108-111页。国家土地督察制度在出台伊始和三年的实施过程中，也非常注重监督者和被监督者的关系距离问题，并为此进行了积极的探索。

1.国家土地督察局建立之初，干部实行异地任职，定期交流。从国家土地督察制度创立之初，国务院办公厅《通知》中就明确了这一点，以消除长时间在一地工作与被监察方可能形成的过近的关系距离，最大限度地减少和避免土地督察中督察方和被督察方的人情因素，减少乃至消除监管者被被监管者同化的可能，从制度上确保土地督察制度的公正性。另外，为了保证国家土地督察局能独立、尽职地行使职权，《通知》中还规定，其所需经费列入中央财政预算，其行政编制也独立于国土部门。无数事实证明，监管者在人事和财务上保持独立，与被监管者之间保持适当的距离是督察能够取得实效的制度性前提和根本性保证。

2.尽管从建立土地督察制度的直接目的上讲，土地督察机构与地方政府间是督察与被督察的关系，但这绝不意味着两者只是如猫与老鼠那样对立的关系。土地督察机构与地方政府固然在利益的关注点和侧重点有不同，地方政府更多关注当前地方GDP的增长，土地督察机构更多关注的是依法依规用地，但从保障地方经济社会的可持续发展和长久和谐稳定的最终目的讲，土地督察机构和地方政府还是可以达成统一和一致的。以例行督察为例，例行督察刚开始推行时，曾一度搞得地方政府很紧张，但时至今日即便是地方政府也认为这是一件皆大欢喜的好事，因为土地督察机构把土地督察做成给地方政府土地利用管理“体检”这样一件事。“通过例行督察查查体，没什么事，说明身体不错；有毛病就快治”。此外，过去三年的土地督察工作，也绝不仅仅是对违法违规的事例进行查处，在督察过程中积极发现、树立地方政府在土地管理方面的正面典型，大张旗鼓地进行宣传，从而从正面规范和引导各地依法依规用地。2009年7月中旬，国家土地督察上海局的例行督察组在浙江省永康市惊喜地发现，国土资源系统当前大力倡导的土地管理共同责任机制，早在2004年就已在永康悄然萌生时，果断将永康土地管理共同责任机制建设的经验作为典型大力宣传报道，[4]促进了土地督察机构与地方政府关系的改善，收到了良好的社会效果。

3.土地督察权在权力配置上不仅拥有调查权等带有强制性的硬权力，还有建议权这样的软权力（soft power），软硬权力搭配使用，有效改善和融洽了土地督察机构与地方政府之间的关系距离，也切实提高了土地督察工作的实效性。土地督察机构拥有对地方政府轻微违法行为的建议权和完善土地管理工作的建议权。这样国家土地督察机构在监督过程中，发现地方政府的土地利用和管理工作处有可能产生严重后果，或者未造成严重后果的情节较轻的违法违规行为，通过对地方政府提出忠告，防止了更多、更严重的错误的发生，从这个意义上讲，土地督察机构的这种建议虽然会使地方政府产生一些即时的尴尬，但从长久效果来看无疑是正面的、积极的和建设性的。在与地方政府的关系上，土地督察机构同时扮演了一种诤友的角色。由于这种建议的软权力后面，有督察问责的建议权以及通过新闻媒体和年度公告向社会公布的制度压力作支撑，大部分的建议能够得到较好的听取和执行。

三、对国家土地督察制度发展的建言

国家土地督察制度成立已有三年多时间了，在受到世人关注，取得一些成绩的同时，质疑之声也从未消失过。如何向世人证明土地督察制度作为中国行政管理体制改革的新生事物其光明的未来，尚需要冷静思考和着力解决至少以下几个方面的问题。

（一）必须着力解决土地督察的制度认同问题

制度认同是民众内心深处对一项制度的拥护程度。要实现民众内心深处的制度认同，就必须在增强制度绩效和提升话语优势两个方面做文章。[5]（P2）具体到国家土地督察制度上，如何用实绩证明国家通过提升监管规格，建立国土督察不是叠床架屋之举，也不是历史上已有的靠机构升格治顽疾这样一种“行政依赖症”的再次发作，[6]如何能够用实实在在的业绩来表明土地督察部门坚决查处各地违法违规用地行为和确保守住18亿亩耕地红线的信心，不可谓不任重道远。

另一方面，土地督察制度还远没有在理论上建立一套能完整表述其自身特点的逻辑和语言表达体系，还未能在制度建设的发展和评述中占据语言和道义上的高点。这种理论上的滞后，在事实上也间接影响了土地督察事业的更快发展。如果说过去三年间国土督察这种“摸着石头渡河”发展实属不得已的话，那么三年后的今天，国家土地督察事业的长足发展，就亟须科学理论的建构和指引，就必须倚赖科学制度的保驾护航。这种科学理论和科学制度的最终创立和形成当然不是面壁虚构、从天而降的玄思妙想，除了派驻各地方的土地督察局大胆试点、积极探索的成功经验的升华和固化，更需要在放眼全球和回顾历史中寻求智慧和灵感。虽然世界上只有极少数国家实行土地督察制度，而且相互之间可借鉴性较差，但发端于两个世纪前、现通行于世界的行政监督专员制度可以在很大程度上为我国国家土地督察制度提供制度成长上的灵感。当然，如果我们视野更为宽阔的话，中国古代历史悠久的监察制度，特别是极具代表性的唐朝监察和宋朝台谏制度都可为我国土地督察制度的科学发展提供历史的镜鉴和滋养。囿于篇幅和主题，笔者对此拟另文展开。

（二）必须着力健全土地督察的发现机制

“善于发现问题是土地督察工作成败的重要前提，如何发现问题是当前土地督察急切面对的一项重要工作。”[7]各派驻地方的国家土地督察机构，一方面干部人数有限，另一方面督察区域广，监管任务重，这两方面之间的张力构成了土地督察工作必须突破的一个难题。为此，就需要拓宽发现渠道，健全发现机制。必须对省级人民政府抄送的上报国务院和本级审批的农用地转用和土地征收事项进行认真细致的审查，从中获取新增建设用地和农用地转用情况信息；通过利用卫星遥感等现代监测技术，对重点区域及时检测、快速核查；通过新闻曝光、网络曝光、上访接待，与辖区内的各级国土资源管理部门实现联网，从基层国土资源管理部门动态巡查和立案查处的情况中获取信息；此外，还有必要探索新的机制。

笔者认为，有必要强化对公民个人举报方式的运用，通过建立据实举报有奖的方式，激励广大民众特别是基层百姓——不限于利益直接受侵害者——参与到国家土地督察事业中来，使人人关心土地督察，人人都是土地督察员，形成民众——国土督察——地方政府三方互动格局，从而降低土地督察机构对地方政府的监督成本。相比较传统的举报制度，这种据实举报有奖的机制，既可以认为是对民众热心土地管理保护的有效激励和奖掖，①从制度设计上，与其将制度的有效运行建立在对人性的积极向善一面怀抱太高期望的基础之上，不如以适当的激励机制来引导人去做有益于国家和大众的善事来得更为有效。正是本着后者的理念，为减少和防止服务业企业偷税漏税的发生，有奖发票一经在国内推出就在实践中获得巨大成功。在刑事大要案的侦破中，侦查机关悬赏征求破案线索，悬赏抓捕嫌犯，其内在机理也是如此，因此此举完全可以在国土督察中加以大胆尝试。也是实现土地督察工作社会化和大众参与机制，降低土地督察成本的有效尝试，同时亦可以看做土地督察机构购买社会服务的大胆突破和有益探索。②国家土地副总督察甘藏春等领导曾提出要充分考虑市场经济的特点，通过多种形式来加强基础建设，比如说探索购买服务的方式。上述据实举报有奖的思路无疑符合上述精神。参见甘藏春.解放思想 以改革创新的精神推进国家土地督察能力建设[J].国土资源通讯,2008，(7).当然，为避免举报集中到各派驻地方的国家土地督察局，“督察”泛化为“都查”；为避免各地国土资源监督职能部门职能虚化的情况发生，有必要将这种据实举报有奖的激励机制延伸至各地国土资源监督职能部门，进一步形成民众举报对地方国土资源监督职能部门工作的倒逼机制以及对地方国土资源职能部门与各派驻地方的国土督察机构的联动机制。

（三）必须着力提升国土督察工作人员的待遇

根据笔者的调研，在派驻各地方的国家土地督察工作人员中间，独自一人在异地工作的情形占据绝大多数。不能经常与家人在一起，家里有什么事也鞭长莫及，生活之不便甚至苦闷由此可以想见。很多从基层招考选拔上来从事土地督察的干部，离开了原来熟悉的工作岗位和舒适的工作环境，有些甚至是告别了原来的高收入，重新干起多年不再从事的琐碎工作，在户籍、房子、家人等无法安置的现实情况下不辱使命为国督察。辛苦工作之余，心理上的落差和工作的迷茫在某种程度上无可避免。在这种情势下，如何在努力做好其思想政治工作和丰富国土督察干部业余精神文化生活的同时，落实优来高走的政策，用相对优厚的待遇保证土地督察岗位的神圣性和工作动力的持久性，已不再是单纯的待遇问题，更是关乎体制机制科学、长久、健康运作的重大关键性问题。为此，除了确保各派驻地方的国土督察人员的工资和福利待遇不低于当地公务员平均水平外，还应当通过适时适当提高其职级甚至职务的方式，从政治待遇上对土地督察工作人员给予一定的倾斜和照顾。对于在工作中表现突出，做出突出贡献的集体和个人，应给予记功或其他表彰奖励。总而言之，只有切实重视和有力解决待遇问题这个国土督察队伍建设和能力建设的关键环节，国家土地督察事业的蓬勃发展才有了坚实的基础和可靠的保证。

[1]中国土地年鉴编委会编.中国土地年鉴(1994-1995)[M].北京：人民出版社,1995.

[2]王寿臣.我国土地督察制度面临权力与利益博弈[N].中国改革报, 2006-08-22.

[3][英]克里斯托弗·胡德，等.监管政府[M].陈伟，译.北京：三联书店出版社,2009.

[4]冯培丽,汪传军.构建齐抓共管大格局——浙江省永康市土地管理共同责任机制建设纪实[N].中国国土资源报,2009-10-13.

[5]鲲水.制度之争与制度认同[M].北京：人民出版社,2009.

[6]谢作昱.靠机构升格治顽疾是一种行政依赖症 [N].中国青年报, 2006-12-08.

[7]蒋朝阳,胡能灿.九路钦差如何救驾——国家土地督察机构有效行使职权的思考与建议[J].西部资源,2007,(2).

[责任编辑 李冲锋]

On the Foundation and Exploration of Land Supervision System of China

XIAO Jin
（China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204，China）

As a innovation of implementing scientific outlook on development and strengthening land administration,land supervision system has undergone three years’exploration.It makes great progress on forms of business,forms of power and distance of relationship.For the sake of the perfection of land supervision system,it’s essential to solve the identification of the system,perfect the mechanism of finding,and promote the treatment of personnel.

land supervision system;institution construction;land administration

2009-11-18

肖晋（1980-），山东泰安人，中国浦东干部学院教研部讲师，博士。