后危机时代中国经济发展方式“加快转变”的“着力点”分析①

赵泉民

（中国浦东干部学院 教学研究部，上海 201204）

后危机时代中国经济发展方式“加快转变”的“着力点”分析①

赵泉民

（中国浦东干部学院 教学研究部，上海 201204）

经济发展方式与经济结构有着一定刚性和惯性，由此决定了转变必然是一个长期的、复杂的、系统性的工程。这就需要促成制度系统的“合力”来实现所谓的“加快转变”：新全球化的外部环境是转变的牵引力，基础性制度建设是转变之关键，技术创新为转变的核心驱动力，意识形态的形塑或创造性转换是转变的根基。归结到底就是要“找回政府”：凸显和强化政府作为“政治实体”或社会公共品的“中性”特征，实现政府职能的“重塑”或“回归”，以让政府专心于公共服务建设，致力于寻求“社会福利的最大化”。 也就是要让领导干部由现在已经“异化”了的“‘企业家型’政府官员”回归为“工具理性”中的“‘政权代理人型’政府官员”，这是“关键中的关键”。而政府改革实质就是政府自我革命，这一任务能否完成，决定着市场化改革和转变的成败。否则，经济发展方式和经济结构也只能是在中央和地方“两个积极性”不对称博弈中继续重复着“昨天的故事”。

经济发展方式；加快转变；职能回归

①该文中的部分观点，一是吸收和借鉴了来学院一些经济学家如许小年、张维迎、周其仁、胡鞍钢、王小鲁、张燕生等人的授课内容；二是参考了2010年3月20日至4月2日期间举办的省部级领导干部“加快转变经济发展方式与经济结构调整”专题研究班部分领导提交的研讨资料和讨论时的发言材料，在此特做说明并致谢。

进入21世纪的中国，正在从“转型中国家”转向“城市化国家”。[1]（P4）在这一过程中，根据世界发达国家转型经验，城市化进程及人口区域分布格局变化的基本动力在于经济结构的变化，经济结构（产业结构）的变化在城镇发展过程中的主导性作用愈来愈突出。[2]（P98-125）由此而言，一方面中国要转型成为真正意义上的城市化国家，其经济结构调整和变化必须要成为未来时间段中的内在需求和主动选择；另一方面也是因为2008年下半年来全球性金融危机使得中国经济早已存在的“层次较低”问题突显出来，并导致了经济结构现存许多缺陷与经济社会发展新阶段、人民群众新期待及参与国际竞争新要求不相适应等问题。两方面叠合，使得“转变经济发展方式”成为“国策”和当前及今后国内的 “重大战略任务”，而且将其提到了“痛下决心、狠下功夫，坚决打好转方式、调结构这场硬仗”和“刻不容缓”等前所未有的高度。也就是说，后危机时代中国经济发展方式和经济结构已经不再是危机前的“要不要”及“向什么方向”转变和调整的讨论，而是升级为“如何加快”、“怎样才能加快”转变和调整的问题。本文以此为立足点，围绕着发展方式“加快转变”和经济结构“调整优化”的“着力点”做一简要分析。

一、全球经济“再平衡”中的“新”全球化：中国经济结构调整的世界背景

众所周知，经济全球化是当代世界经济重要特征之一，也是世界经济发展的重要趋势。进入21世纪后，经济全球化与跨国公司的深入发展，既给世界贸易带来了重大推动力，同时也给各国经贸带来了诸多不确定因素，使其出现许多新的特点和新的矛盾。从这一意义上说，2008年下半年出现的全球性的金融危机，实质上是全球经济不稳定“常态”化下的区域经济波动和危机的国际传染、各成员国经济主权独立性下降、地区之间贫富差距扩大等经济全球化“代价”的必然结果。从某种意义上说，这次“大危机”是原有的全球经济和金融平衡被打破的产物，其带来的影响远远大于危机本身。之所以言此，是因为从“大萧条”以来的百年金融史来看，现在的全球性金融危机并非是一次常规性的经济景气循环，而是全球化的世界经济体系遭遇的第一次经济危机。与先前经济危机不同之处在于：其不仅中止了全球近30年的大景气周期，使得传统的经济全球化模式中孕育的矛盾和风险充分暴露，而且其对既有世界经济格局的全新挑战，促使经济全球化的模式发生新的变化。

应该说，危机本身具有两面性，它既昭示着旧的平衡格局难以为继，也预示着新的平衡格局由此开始形成。危机发生前，世界范围中既成的经济全球化模式建立在金融中心和制造业中心相分离的国际分工格局基础之上，运作机制是：美、欧、日三大经济体凭借经济实力、政治实力和军事实力支撑其美元、欧元和日元资本向全球输出，一部分流向中东、南美等资源类国家，一部分流向了“金砖四国”、东南亚等出口导向型国家，最后再由发展中国家和新兴市场生产各种商品并出口到美、欧等终端消费市场，支撑起美欧国家居民高消费的生活。其中亚洲作为世界制造业基地提供着越来越多的产品供给，美国作为世界消费市场消化着全球新增的生产能力，资源供给国的能力被激活，为全球提供着初级产品；与实体经济领域中形成的“扩张性环流”相对应的是虚拟经济出现了另外一个环流，亚洲和资源供给国等板块是通过出口赚取的巨额外汇储备再通过购买国债、公司债等方式回流到三大经济体，特别是流向美国的资本市场，从而完成了全球经济的再生产循环。在实体经济与虚拟经济两个环流相互作用下，世界经济相互依赖，形成了“资本-商品-资本”的单向流动路径和紧密锁定的产业供给链条及资金供给链条，高增长、低通胀也就成了危机前全球宏观经济的基本特征。[3]（P1-2）也正是在此循环过程中，形成了多年来推动全球经济蓬勃增长和财富增加的“美欧消费、亚洲加工”的经济格局。而且在这样一种存在着“中心-外围”不平衡发展特征的传统模式中，美、欧国家居于全球化主导地位，一旦美、欧等发达国家资本输出和消费需求减少，那么处在弱势地位的新兴市场和发展中国家经济必然受到严重冲击。事实也是如此，危机到来，使得建立在“中国出口-美国消费”模式上的全球化成功故事走到了尽头。

当前世界正处于“旧”全球化和“新”全球化之间的转折点上。从国际环境看,危机后的世界经济增速相对放缓，市场竞争更加激烈,贸易摩擦进入高发期：一是世界经济增速减慢，贸易外部环境更加严峻,中国在世界出口总量和占比提升更为困难。后危机时代，世界经济增长进入相对低迷期,全球消费和国际贸易市场空间相对有限；发展中国家的 “群体性崛起”,促使其对国际市场争夺更加激烈，发达国家有可能实现“再工业化”,重新重视生产、制造和出口，不仅发达国家市场空间缩小，还有可能与发展中国家争夺市场。二是国际竞争更趋激烈，全球贸易与投资保护主义势头增强，贸易摩擦的领域、范围、对象更加广泛。金融危机以来,在世界各主要国家国内经济刺激计划中,除了技术、安全、环境壁垒等贸易保护传统措施之外,在大量新出台的购买国货条款中,有很多新的贸易保护主义手段。据WTO贸易技术壁垒(TBT)委员会统计，近年来,在特定贸易关切事项(specific trade concerns)中，新关切事项(new concerns)数量增长迅速，已经超过了先前关切事项(previous concerns)。虽然国际社会一再强调反对贸易保护主义，但事实上贸易保护主义压力剧增，对未来世界贸易发展构成严峻挑战。三是环境气候变化对贸易影响愈演愈烈,为外贸发展增添了新的变数。全球气候变化深刻影响着人类的生存和发展,是各国共同面临的重大挑战。《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》已为各方公认的应对气候变化主渠道,共同但有区别的责任原则成为各方加强合作的基础,走可持续发展道路、实现人与自然相和谐已成为各方共同追求的目标。但是,围绕2009年底召开的哥本哈根世界环境大会,世界各国展开了一场“气候政治”游戏。发达国家企图通过主导全球气候变化和环境规则,包括约束性的减排义务、边境碳税等手段,在未来低碳经济和环保产业领域占据国际分工的主导地位,同时制约发展中国家进一步发展的权利。中国作为全球最大发展中国家,可能面临发达国家强加给包括中国在内的发展中国家的环境枷锁,制约未来中国发展的空间和潜力。[4]

在此背景下，国际经济秩序出现了一些重大调整的端倪，“新”全球化格局正在形成之中。第一，危机改变了“美国主导”的全球化进程。当前全球化浪潮的推动力，如开放的市场、全球供应链、跨国公司及私人所有制等受到严重影响，贸易保护主义再度出现，跨国公司向其本国回归。第二，危机打破了一个不对称的国际货币金融架构下形成的高风险全球“恐怖平衡”，同时在世界范围内的广泛传导出以美元为主导的国际货币体系存在着严重的系统性缺陷，已经无法适应世界经济发展的新趋势。因而，很多国家呼吁要创造性地改革国际货币体系，推动国际储备货币向着币值稳定、供应有序、总量可调的方向完善，从根本上维护全球经济稳定和保护各国经济利益。第三，在过去20年，许多新兴经济体开始崛起，并开始在国际上发挥重要作用。金融危机爆发后，由包括新兴经济体在内的20国集团有史以来第一次共同讨论危机治理和世界经济发展等重大问题，这反映了世界格局出现的新变化。这种新的经济全球化运行模式的特点就是：资本输出呈现多元化发展趋势，中国、东南亚发达经济体，以及中东一些高收入国家在加快资本输出；资本需求结构的改变，一些资源性国家如中亚、拉美等国也成为资本需求的重要市场；亚非拉等国将成为新兴的商品消费市场，会成为吸引金融资本、创新商品消费机制的新兴市场。

摆脱经济全球化条件下的全球性金融危机，解决的出路显然不能是“反全球化”、“非全球化”或“去全球化”，而是需要“深化全球化”。应当看到，随着世界范围内能源压力增大，贸易保护强化，经济发展中的不明朗、不确定、不稳定因素犹在，全球进入到了深化合作期和摩擦多发期。当前全球经济复苏进程的反复与动荡，①如美国2009年至今持续出现的“无就业的复苏”，伴随着整体经济回暖并未被实体经济支撑，企业并没能发挥最大产能，为控制成本，这些企业的最优选择是控制占支出比例最大的劳动力支出，2010年4月份失业率上升至9.9%，超过先前连续持平数月的9.7%的0.2个百分点，美国经济需要更多时日恢复元气。又如最近欧元区出现的葡萄牙、意大利、希腊、西班牙“欧猪四国”(PIGS)的主权债务危机，既是主权信用危机 ，也是欧元信任危机，引起了全球金融市场的动荡等。所有这些都显示出了全球经济的大变动、大调整的趋势，也再一次向人们证明世界经济的复苏前途曲折，基础不稳固。说明了市场正在试图寻找新的平衡点。但从总的趋势上看，无论是美国还是中国、乃至全球的经济增长格局依然呈现出较大的惯性。在全球新的平衡格局短期内难以形成的情况下，就必须从国内层面的“再平衡”和全球层面的“再平衡”出发来思考中国经济的可持续复苏。因为从世界经济增长模式来反思，对于中国等新兴市场经济体而言，金融危机意味着“出口导向型”发展模式面临调整，总需求会因为国外市场需求波动而发生剧烈震荡；对于西方发达国家来说，金融危机则意味着依赖过高的“杠杆率”，高负债推动下的“消费主导型”发展模式同样蕴含着巨大风险，危机时被迫的“去杠杆化”过程将使国民财富大幅缩水，并最终使整个经济深陷“流动性陷阱”之中。因此，在讨论中国与全球经济的可持续复苏时，实际上更应当讨论的是全球经济发展模式“再平衡”和全球金融格局“再平衡”，而且中国的持续复苏本质上也将成为全球持续复苏的有机组成部分。由此而言，世界经济增长模式面临的深度调整就成为中国发展方式转变的世界经济背景。

二、有效的机制体制：发展方式加快转变的“制度保障”

转变经济发展方式在中国讲了多年，取得了一些成绩，但与人们的预期及经济社会发展的需要还有相当差距，根源何在？实际上，对于经济发展方式而言,体制机制的“路径依赖”表现得最为明显。正如许多经济学家指出的，经济发展方式具有明显的“由体制机制决定”的特征：体制机制不但决定着经济发展方式的选择，而且由于规模经济、学习效应、协调效应以及适应性预期等因素的存在会让这种方式沿着既定方向不断地自我强化。所以，对经济发展方式最具说服力的解释变量是体制因素，转变滞后的最大症结在于体制机制制约。

体制机制作为一种制度安排,不仅是人们之间利益关系的反映，而且对经济发展方式也是一种约束或激励。因为经济发展是以人为主体的社会行为，人们行为力度大小、朝什么方向努力,在很大程度上是由体制机制所体现的制度决定的。一定的体制机制,总是包含着对某种经济行为的激励或约束。比如,在GDP挂帅、片面追求增长速度的体制机制下,经济总量大、增长速度快的地区,自然会受到某种激励和奖励,尽管这些地区增长的效益、质量也许并不显著,甚至环境污染严重。相反,一些环境保护好但经济增长不快的地区,反会担心不能完成考核和来自上面的批评。不同的经济发展方式,要求不同的体制机制。如果只是提出要加快经济发展方式的转变,却仍然沿袭过去的体制机制,那么经济发展方式转变的许多举措就很难实施，最终也就难以实现经济发展方式的根本性转变。那么，需要建立和健全哪些机制体制？

首先，加快确立以经济发展方式转变为主线的经济体制改革。市场机制是一定市场形态下价格、供求、竞争等相互作用、相互影响,由此推动经济运行和资源配置的机能。理论和实践已充分证明,市场机制是迄今最能有效地配置资源的一种方式。良性的市场经济体制与有效的现代企业制度是经济增长方式转变的根本。为此，一是推进生产要素价格改革，建立完善土地、水、能源、原材料等要素价格形成机制，从根本上解决资源浪费问题，促进生产要素的高效使用。通过市场化改革，建立起反映资源要素稀缺程度的价格制度，公平竞争的、产权边界清晰的微观主体。这就需要由“政府主导”的经济运营机制向富有活力的“市场主导型”运行机制转变，其中抑制对要素过度需求引发的扩张性增长，最有效路径就是改变资源的定价机制，建立起资本、土地、自然资源的要素市场，资源价格能由市场决定的，尽可能交给市场，让价格杠杆在资源配置中作用充分发挥；对于不能或不能完全由市场决定其价格的某些垄断性、基础性的资源产品，政府的价格管制则要形成能够及时灵活调整、透明度高的机制，以尽可能接近地反映资源稀缺程度。二是推进企业制度创新。近年来，主导经济发展的国有企业由于产权限制，其经营管理尚未完全市场化。企业的生产经营活动,受到许多行政性干预,致使企业无法真正成为独立经营的市场主体。基于此，借助国家财政进一步加大对国有企业改革的成本支付力度，驱迫适应市场经济发展要求的现代企业制度建立和完善，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险的市场主体，成为追求利润最大化和科技进步与自主创新的主体、主角和载体。三是深化投资体制改革。应当说，资源配置方式优化是经济发展方式转变的前提。当前最为关键的是要真正落实“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的机制；明确政府与企业之间投资界线，分清中央与地方的投资事权：完善市场准入制度，规范重点行业的环保、安全、能耗水耗和质量标准；建立政府投资责任追究制度和监督检查机制，严格投资执法检查。

其次，推进以政府转型为主线的行政管理体制改革。从改革历程来看，我国发展方式转型的主要挑战不在于经济本身，而在于政府决策与政府转型。多年的改革开放,使得市场机制在资源配置中的作用越来越大,但应该承认,国家在处理激励与增长之间关系时形成了“纵向发包、横向竞争”的“政府治理模式”，其最大特征是：“以经济增长为基础的政治锦标赛”成为了激励地方官员以非常强劲热情去吸引投资、扶持企业、修建基础设施的制度基础，[5]（P117）这种“政治激励”的晋升竞争一方面使得关键性要素控制权为地方各级政府直接或间接地掌握，迫使政府必须要时时介入经济发展过程，抓住经济发展主导权，并在经济资源配置、发展方式转变中起着主导作用；另一方面也使得激励官员的目标与政府职能的合理设计之间形成了严重冲突。对各级政府官员而言,最重要的就是业绩考核和晋升选拔机制。如果长期存在的主要以GDP快慢来评价官员、决定其晋升的强力激励机制不改变,经济发展方式转变实难取得重大进展，只能是停留在文件上,流行于口号中。所以，推进投入体制改革和战略转变，必须要改变目前的地方官员考核、选拔和晋升制度，深化行政管理体制改革，推动建立体现责任、服务和法治理念的公共服务型政府；尤其是完善政府绩效考核指标体系，改变片面的政绩观，淡化“唯GDP”的目标导向，把政府人员的积极性从过度关注GDP引导到经济社会可持续发展的全局上来。特别值得提出的是，政府转型要以增强其公共服务功能为切入点，对其绩效评估从传统的产出和结果转向服务质量和顾客满意度：从 “三E”，即经济（Economic）、效率（Efficiency）与效能（Effectiveness），到新价值取向引导下的“四E”，即经济、效率、效能与公平（Equity）。在此理念下，创新政府官员的政绩考核评价机制。对官员的考核应围绕着政府职能履行情况进行,除了对官员自身“德、能、勤、绩、廉”五个方面进行考核之外,还应该将完成任务所消耗的成本费用纳入考核范围,同时还要考虑其在任期间的生态环境、民众生活质量等外部因素。换句话说,要对政绩进行全方位综合考核,而不仅仅是GDP增长和形象工程。

第三，建立和完善有利于转变地方政府职能，促进转变经济增长的观念、取向与方式的财政体制。财政体制涉及到中央与地方的利益关系，自20世纪90年代以来几经改革，形成了一种“非对称性财政分权”格局：中央财政收入比重不断上升与支出比重不断下降、中央与地方财权与事权的倒挂。其目前带来的问题是“各级政府之间的事权划分不清，转移支付制度缺乏可靠的核算依据”；“具有均等化效果的 ‘一般性转移支付’规模不合理，均等化作用不明显”；“建立在中央与地方事权划分不清楚基础上的专项拨款，难以体现中央政府的政策意图，且分配很不规范。”[6]（P384-386）特别在省内，“税收收入和转移支付的分配成为一种‘向下滴漏’的过程，即上级政府根据不规范、各地差别很大的标准决定分配多少给下级政府。这个过程对县、乡镇和村等基层政府机构弥补其支出职责与收入来源缺口是雪上加霜。”[7]（P13）为解决“两个不对称性”，调动各方面积极性，就需要进行财政体制改革和创新，为促进经济发展方式转变提供财政制度保障：一是健全与事权相匹配的财税体制。适应市场经济发展要求，明确各级政府的事权,根据受益范围对等原则，合理划分各级政府支出责任，建立“辖区财政责任机制”；按照财力与事权相匹配原则，调整和规范中央与地方收入划分的办法，重点在于建立和培植地方主体税种。二是完善转移支付制度。加大一般性转移支付力度，改进一般性转移支付稳定增长机制。优化转移支付结构，提高地方政府尤其是基层政府的公共服务供给能力，合理引导地方政府发展经济的行为。三是完善省以下财政管理体制，合理配置各级政府的财权（财权配置原则有三：首先要服从于政治目标，即于整个国家的政治控制能力要求相匹配；其次还要与区域发展差距大小，以及中央政府平衡差距的目标相联系；此外，还要与经济发展阶段相关联）。[8]同时，考虑到区域之间经济发展水平及资源禀赋不同，尝试打破全国整齐划一的财政体制，省下实行“多样化的财政体制”。创造条件，扩大“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革。通过简化预算级次，逐步使各级政府有比较稳定的收入税种和渠道。四是调整优化税制结构。加快建立物业税制度，完善地方税收制度，逐步建立地方财政收入的稳定增长机制，引导地方政府将其主要精力和心思转向提供公共产品与服务方面上来。[9]

此外，还要加快以适应社会公共需求转型为主体的社会体制改革。民生改善是发展经济的最终目的，也是推动经济发展方式转变的重大举措。中国目前已经从“私有产品”短缺时代进入到“公共产品”短缺时代，社会体制改革不仅着眼于实现基本公共服务均等化，特别是要通过城乡基本服务均等化来开启农村市场，依靠结构性改革增加居民特别是低收入群体的消费能力；通过政策创新、体制创新、制度安排和体制建设，逐步推动城镇化，破解城乡二元结构，保证城乡一体化不断取得实质性进展。因为扩大内需，最大的潜力在城镇化。

三、技术创新能力的提高：发展方式加快转变的“核心推动力”

自主创新能力提高不仅体现为一国的核心竞争力，而且是促进经济发展方式转变的重要标志，更是国家谋求长远发展主动权的必由之路。但是，改革开放后中国经济虽一直快速增长，但举世瞩目的经济繁荣的背后自主创新成绩却并不令人乐观。如在新近发布的2009-2010年全球竞争力排名中，中国主要是因“经济的快速增长”而排在第29位，而在一系列经济效率指标中如技术准备程度方面仅排在第79位。[10]另据权威部门统计，2009年我国受理专利申请量和专利授权量分别达97.7万件和58.2万件，同比增长17.9%和41.2%；其中受理的国内发明专利申请量为22.9万件，占26.1%，同比增长17.7%，发明专利申请占国内3种专利申请的比例比5年前提高2.5个百分点，比10年前提高11.9个百分点。[11]若对比国内有效专利的排位不难发现，我国以企业为主的创新主体在有效发明专利的数量上与国外企业相比仍有差距，如华为、中兴这样的专利大户并不多见。在具体技术领域，特别是在一些高新技术领域，国外企业所持有的有效发明专利数量占据相对优势，国内企业在一定程度上面临着规避专利侵权与技术创新的压力。正如经济学家斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）指出的：“平均看来，中国的技术水平实际上仍落后于东亚中等收入水平的发展中国家。 ”[12]（P544）这样，在全球化未来时段中，中国经济及国内企业谋求持续发展面临的现实问题就是：如何提高技术创新能力，而不能长期靠廉价的劳动力和市场的扩大来谋求发展；怎样才能重视技术创新，全面提高行业原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力，在技术革新及市场竞争等各方面缩小与国外对手的差距。路径何在？

首先，创新活动要“突出主体”。“突出主体”，就是强化企业在自主创新中的主体地位，而政府的角色只是导演，为企业主角做好服务。在此基础上，进一步创造条件、优化环境、深化改革，增强企业开展自主创新活动的紧迫感和集聚创新要素、吸纳创新成果的主动意识。为此，首先要发挥经济、科技政策的导向作用，引导企业调整优化结构，鼓励企业把提高自主创新能力作为提升核心竞争力的战略措施，增加研发投入，实施名牌战略，围绕市场需求不断开发新产品、新技术和新工艺。其次要改革科技计划支持方式，支持企业承担重大项目研发任务，完善技术转移机制，促进企业的技术集成与应用，使企业真正成为自主创新的决策和投资主体、产品研发和科技成果转化主体、承担风险和获得利益的主体。特别是在企业创新资金投入上，一方面应加大体制内财政资金支持力度，向技术创新工程倾斜，降低企业的创新风险，因为“在基础研究和存在大量溢出的应用研究方面，如果没有政府支持，就会有投资不足”，进而致使创新停滞；[12]（P403）另一方面还要引导民间资金支持企业技术创新，进一步完善科技金融服务体系，探索成立科技银行、设立创业投资引导基金，重点扶持处于种子期和起步期的中小企业。鼓励金融机构和担保机构联合开展知识产权质押等新型质押贷款，降低市场准入限制，支持具备条件的商会、企业联合建立融资担保机构，重点为高新技术企业提供融资担保服务。引导有条件的企业上市融资和发行企业债券。一句话，自主创新要想取得重大进展，必须想方设法让各类企业成为“负责任的、有长远眼光的创新主体”。

其次，借助多种渠道“整合资源”。“整合资源”，就是最大限度释放科教、人才、产业基础的优势和活力，实现各类创新资源有效融合。这里，特别要强调的是，整合过程中必须要注重企业“载体”作用的发挥。因此，一是加快培育创新型企业。一方面，通过政策引导或财政扶持（如增值税转型）政府采购、金融、知识产权等政策或手段激励企业积极承担国家和地方科技计划项目，开发拥有自主知识产权和市场竞争力的新产品、新技术和新工艺；同时倡导国内企业与国际企业间的合作，培育一批拥有自主知识产权、自主品牌和较强竞争力的创新型企业，推动品牌经济向技术型、集约型升级，向高端化、国际化迈进。另一方面，加快先进技术向中小企业转移，鼓励中小企业开展技术创新，培育一批“专、精、特、新”的中小科技企业。二是加快培育产业技术创新战略联盟。着力解决科技与经济脱节的问题，探索建立企业与高校、科研机构联合研发创新的合作机制，构建成果和资源共享、风险共担的产业技术创新战略联盟。特别鼓励和支持联盟在组织模式、运行机制、发挥行业作用、落实创新政策等方面先试先行。依托联盟组织实施重大科技项目，开展国际科技合作，推进产业关键共性技术研发，增强产业核心竞争力。与此同时，加快“走出去”建设，设立专项产业资金或并购资金，建立贸易融资等多种方式相结合的全方位资金保障体系，支持有条件的创新型企业通过各种方式如延聘外语人才、技术和管理人才，或到海外设立、兼并和收购研发机构，打造国际科技合作示范基地。此外，还要提高自主创新的组织程度，加快培育功能完备、运作高效的科技信息交流、成果转化和要素共享平台；构筑创新人才集聚高地，调动各类人才的创新创业积极性，有效推动高校、科研院所面向市场、面向企业、面向地方发展的技术创新，实现存量资源转化为增长优势，把拥有的实力转化为发展的后劲。

再次，重视创新氛围营造和“优化环境”。“优化环境”，就是加强对科技创新的服务，营造鼓励创新创业的浓厚氛围。充分发挥各类科技园区和科技孵化器的功能，加快创新成果产业化的“载体”建设。大力发展各类科技服务中介机构，建立起高效的“中介服务体系”，发挥其在优化配置创新资源中的桥梁和纽带作用。加强支持创新的政府引导，完善推动自主创新的政策体系和工作措施，提供优质、完备、高效的公共服务，尤其对企业关心的具体政策，如企业研发费用依法加计抵扣、自主创新产品政府采购等优惠政策真正落实好。进一步完善科技创新的评价与奖励机制，其中特别是做好“人才”的服务工作，如用正确的价值观引导人才，用共同发展的理念凝聚人才，用创新的事业培养人才，用科学合理的方法评价人才，引导科技人员以多种形式深入企业开展技术创新活动；同时还要加大科技宣传与培训力度，弘扬“创业、创新、创优”的精神，激发全社会创新创业的激情与活力，营造一个人人参与创新、关心创新、保护创新、支持创新的诚信和谐学术环境和鼓励创新创业的社会文化环境，形成“让科技工作者更加自由地讨论、更加专心地研究、更加自主地探索、更加自觉地合作”的氛围。

最后，着力解决创新关键环节上的“制约问题”。制约创新问题主要有三个：一是人才短缺。该问题的解决，首先是要树立人才“投资优先”、人才“第一资源”和国际化的“人才战略”理念，在此导向下以推进技术创新工程与发展战略性新兴产业紧密结合为切入点，突出抓好“引进、培育、优化”三个环节，设立“高技术人才储备库”，打造创新人才高地。第一，坚持人才、项目、基地相结合，通过完善引进海外人才和智力的政策举措，以公平、多样的发展机会和事业吸引、凝聚海外人才与智力，实施“引进海外高层次创新创业人才专项计划”工程，形成能够组合全球科技资源的“开放性研发体系”，在创新实践中造就宏大的具有全球竞争力的创新人才队伍。第二，培育一批高水平的创新型人才。依托国内外高校培养产业急需的创新创业人才，研究鼓励企业与高校、科研院所联合培养人才的具体措施。建立完善职业经理人机制，培育一批具有创新意识的创新型企业家。支持企业开展技术培训，增强职工运用新技术的能力。第三，优化人才辈出、人尽其才的人才环境。重点建设创新联盟、创新团队等组织载体，加快研发中心、创业园等园区建设，实施好科技专项、技术攻关等项目工程，健全多元化人才培养机制。二是科技成果转化难。作为创新体系的关键一环，科技成果转化率不高已成为制约科技创新最大的难点。解决该问题实质就是要寻求“科技产业化”和“产业科技化”实现路径。由此，应围绕全球产业发展趋势和国家经济发展战略，重点培育市场导向的“科技项目产业化基地”，如推进软件与集成电路、生物技术、新材料、新能源等产业化基地建设和“高新技术项目孵化基地”，尝试通过财政补贴、税收优惠等政策，加之完善各种保障措施，如机构保障、人员保障、经费保障、活动保障、信息支撑保障及成果转化后续跟踪服务保障等，合力驱使技术优势向产业优势的转化。三是体制机制活力不足。围绕加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，重点需要解决的问题有两个：第一，科技计划管理的导向性问题。建立完善以企业技术创新需求为导向的立项机制 （特别注重突出立项的合理性），并加强对高新技术产业和战略性新兴产业技术创新链系统、持续地支持，提高科技专项资金的使用效果，引导企业加大研发投入。第二，创新资源的共享性问题。重点是协调推进创新资源的“聚集”和“开放”：一方面，支持高校和科研院所建立技术转移激励机制，推动各类创新资源向企业聚集，形成集成创新的综合优势；另一方面，推动大学、科研院所的科研基础设施、自然科技资源、科学数据等公共科技资源面向企业开放共享，鼓励社会公益类科技院所为企业提供检测、测试等服务，减少企业技术创新成本。

总之，在能源资源环境约束强化和低成本弱化的情况下,只有把发展建立在科技进步与自主创新基础上,建设创新型国家,发展才会有后劲和可持续性。因此,要认真落实国家中长期科学和技术发展规划纲要,深化科技体制改革,优化科技结构布局,完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系,建立以科技人员为主力军、科学研究与高等教育有机结合的知识创新体系,建设各具特色和优势的区域创新体系,树立社会化、网络化的科技中介服务体系，以形成全社会支持参与技术创新工程的“强大合力”。惟有如此，自主创新能力才能有所提高。

四、“意识形态”的“创造性转换”：发展方式加快转变的“根基”

经济发展方式转变与结构调整，实质是人们行为的一种改变。改变人们的行为，就必须先改变人们的思想意识。若没有人的自我意识的空前提高，就不可能建立人类更久远的价值目标。所以，观念变革是一切变革的先导。如果我们认可“转变经济发展方式”、“经济结构调整”是一种制度变迁的话，那么要最终达到这些目标，首先也是最为紧要的，就是各级政府要先转变理念以为制度变迁提供意识层面的“支撑”。新制度经济学家诺思(Douglass C.North)曾指出，为了维护现存社会经济秩序的稳定或建立一种新的社会经济秩序，任何政府都必须进行意识形态的教育投资，向人们直接地灌输一套价值观，使民众相信此种制度的合理性和公正性，进而促使他们出于一种道德感来遵守这种制度的各种规则。[13]（P58-60）也就是说，政府系统内要先形成一种有利于经济发展方式转变和结构调整乃至于能够和将要生成的“新发展方式”及“新经济结构”相匹配或耦合的“意识形态”。因为意识形态或者信念对制度变迁有着牵制或推动作用，制度变迁首先意味着一种观念上的变化，当然也意味着制度变化所导致的生产和交易效率的改进。制度变迁是社会正义原则、意识形态与资源配置效率的动态优化的统一。

基于上述这一认识,以及转型期中国特殊国情及政府在经济活动中的特别作用，笔者认为在发展方式转变和结构调整中政府及官员应树立或强化四个方面的意识：

一是科学发展意识。从科学含义层面阐释，所谓“科学发展”，就是走符合自然规律和人类社会发展规律的发展道路。简言之，就是注重发展的科学性。什么是发展的科学性或科学意识？一方面是将发展奠基于逻辑的思考、理性的选择基础之上，既不是大跃进式的，也不是拍脑袋式的，更不是拍胸脯式的发展。另一方面也是将发展视为是一个持续不断的过程，在确定区域经济的发展思路、发展定位、发展方向、发展目标时，力争实现前瞻性、现实性、有效性、公平性和科学性的“有机统一”，强调发展要既立足当前、又谋划长远，既造福今人、又荫及后世。两方面有效契合确保发展不走偏、不失衡、不短视，统筹兼顾。也就是说，各级政府要在抛弃“好高骛远”①许多地方提出的“国际一流”、“超一流”发展理念和热衷于贴“标签”、炒概念、贪大喜洋等行政举措就是明证。据统计，我国目前的建制城市655座，百万人口以上特大城市118座，超大城市39座，而现在已有183个城市正在规划建设“现代化国际大都市”，这一数量比“特大城市”与“超大城市”数量之和还要多。在此导引下，打着建设“国际化大都市”的旗号，争先恐后谋划着“超常规发展”的宏伟蓝图。有条件的城市要上，没有条件的城市“创造条件也要上”。于是，劳民伤财的“形象工程”、GDP至上的“政绩工程”、急功近利的规划调整、寅吃卯粮的圈地运动、脆弱资源的过度开发、盲目布局的基础设施、杂乱无章的城郊用地、任意肢解的城乡规划，等等，纷至沓来。结果使得中国的城市发展一直面临着两种方向性的选择：作为市民生活归属地的城市和作为地方政府经营对象的城市，但现实中往往是后者占据了主导地位。由此许多地方出现了不切实际的“小财政、大城建”和盲目发展现象。和“妄自菲薄”两种发展观念的基础上，立足于当地的资源禀赋，解放思想，实事求是，在“科学谋划”前提下走一条符合当地实情且带有地方特色，并能更好地实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调的发展之路。竭力避免发展中的不切实际和盲目意识。特别是对任何一项决策科学性的研究和讨论，事前、事中和事后都应该有。加强事前的研究和讨论，通过深入研究和广泛讨论，及时摈弃其中不符合与违背科学发展的部分，敢于突破传统的“禁区”，如走出“干部决定一切”的思维模式，让民众适度参与政府决策，民众和政府同时为决策后果负责，不仅有利于化解社会矛盾，也为政府减轻压力，还可保证决策的科学性和社会性。

二是市场经济活动中的角色意识。市场是市场经济活动中资源配置主体，政府在其中只是充当“守夜人”角色。具体地说，就是扮演着适合本地特色或有利于优势发挥的制度供给者和政策、规划制订者，通过良好公共服务来增加社会投资；发展市场（包括有形市场和无形市场），培育市场主体，完善各种法律制度，当好裁判，为经济发展创造良好发展环境。实际上，就是要求在市场经济这条“航船”上，政府要找到适合自己的位置，即由先前更多地充当“划桨者”职能转变为未来“掌舵者”的角色，做自己该做的事情，各就其位、各司其职、各行其权、各得其利、各担其险。也只有政府角色意识的清晰化，才有可能使其行为有序化，进而才会去引导市场经济行为的有序化。而绝非是像现在的“市场化了”的政府行为：各级政府自身的行为及运作方式已经“市场化”，甚至于其成了当今中国社会中最强大的、最主要的甚至可以说是几乎是无处不在的“市场参与主体”，政府不仅指挥市场、驾驭市场、调控市场、命令市场，还直接参与市场竞争和运作，结果形成的是政府成了全社会内部最大的“投资主体和融资平台”。①一个最为显著表现就是地方融资平台大量涌现。地方政府融资平台是指地方政府发起设立的融资工具,它以土地等国有资源和资产作为抵押，以地方政府隐性担保的方式，达到向银行借贷实现融资的目的。 由于其和政府间千丝万缕的联系，绝大多数地方政府融资平台实为依附于政府的附属单位。现最根本的问题不是地方融资平台的存在与否，而是政府融资平台数量的大幅增加，截至2009年底已达8200多家，贷款余额高达7.38万亿元，负债总规模已超过了地方政府全年的总财政收入。数量还在不断增加，并有向乡镇一级延伸势头，形成了过剩的局面。为了偿还本息和继续获得贷款，地方政府必须保持较高的土地价格和对土地的旺盛需求，否则，许多地方融资平台就将“破产”，地方金融也将因为巨额的呆坏账陷入困境。这种借债开发、卖地还债的建设模式将地方政府进一步捆绑在了土地财政上，会造成地价、房价居高不下，城市建设盲目求大。这些都是政府对市场行为侵夺导致的恶性循环结果。政府侵夺了市场，也只能致使发展陷入到非理性和不良运行轨道上去。政府在发展中国家经济中应当发挥的作用，正如经济学家们反复强调的那样：市场是经济增长的引擎，但市场失灵时需要政府发挥作用——维护和改善环境，保证教育机会并推动技术和基本研究，其中最优先的领域是建立一个使市场能够发挥它最擅长作用的制度框架和经济环境（包括健全的宏观经济政策）以及关注同时促进经济增长和提高公平性的活动，比如对人的投资。[14]

三是处理问题的系统意识。一个国家、社会乃至某一地域，其在发展过程面临的问题是复杂的、多元的，可能会有经济、政治、文化、社会等方面的，而且萌生这些问题的原因更是错综复杂的。这就要求政府在面对和解决这些问题时走出“头痛医头，脚痛医脚”的惯性思维，摆脱简单的“线形思维”困扰，具有一种通盘的、统筹和网格化的带有立体性的系统思维方式。因为转型时期许多问题因整个“社会系统”的转型而生，故对某一领域出现问题的求解，需要从该领域入手解决，但同时更需要从此领域外的更大领域或相关领域去进行思考和探索。

四是社会服务意识。市场经济中的政府当是公共服务的“有效提供者”，政府服务意识能否得以强化，成为经济发展方式能否转变的一个关键。就目前情形看，最大问题在于经济活动中政府的过多参与，政府直接充当了经济的行为主体，致使其行为“异化”——经济化、资本化。有学者就此指出，政府过度参与经济活动，使得中国的政府生产性支出占政府总支出比例高达40%-50%，成为世界上最高经济体。其带来的不仅是经济结构的扭曲，也抑制了劳动收入的提高；同时在发展经济名义下，政府往往难免做出损害民众利益的事情和忽视民众改善福利的基本要求；而且还给利益集团以可乘之机，很容易造成政府和强势集团结盟，或为利益集团俘获。[15]（P243-247）政府“商业实体而非政治实体的倾向”弱化了其作为现代集体部门理应有效提供的社会福利和公共服务，形成了“激励扭曲”，如“偏好替代”、“晋升博弈下的软预算约束”等系列问题，[5]（P114-116）而且也使行政管理成本一再膨胀，公共资源低效率使用和腐败现象的大量发生，进而严重影响了经济效率。[16]由此，必须要“找回政府”，即凸显和强化政府作为“政治实体”或社会公共品的“中性”特征：不偏向任何阶层或集团，将保持经济增长和追求社会公正有机统一，为社会提供公平、优质、高效的公共服务。这就需要政府官员打破“厚此薄彼”的价值取向和思维方式，推进以公共服务为主要内容的绩效评估和行政考核，促进政府的“职能回归”，进而使得行政干部由现在已经“异化”了的“‘企业家型’政府官员”回归为“工具理性”中的“‘政权代理人型’政府官员”。

不管做何来论，经济发展方式转变，虽然着力点在经济一域，但实际中考量的却是政府，是对政府施政理念的考量。如果政府观念没有首先实现转变，那么，中国的经济发展实难走出“没有政府的力量推不动，只靠政府的力量又不可持续”的怪圈。正如现代化问题专家英格尔斯(A.Inkeles)所说的：“如果一个国家的人民缺乏能够赋予先进制度以生命力的广泛的现代的心理基础，如果掌握和运用先进制度的人本身在心理、思想、态度和行为上还没有经历一场现代性的转变，那么失败和畸形的发展是不可避免的。”[17](P20-21)

综上所述，应当说，经济发展方式与经济结构是有刚性和惯性的，由此也就内在地决定了转变必然是一个长期的、复杂的、系统性的工程，决不可能是一蹴而就的。这就需要促成系统的“合力”来“加快转变”：新全球化的外部环境是转变的牵引力，基础性制度建设是转变之关键，技术创新为转变的核心驱动力，意识形态的形塑创造性转换是转变的根基。实际上，所有这些，最终归结为一点就是要“找回政府”，实现政府职能的“回归”或“重塑”，让政府专心于公共服务建设，致力于追求“社会福利的最大化”而不是单纯寻求“经济收益的最大化”，这是“关键中的关键”。正如吴敬琏强调的：政府改革实质是政府的自我革命，自我革命往往是比较困难的，这一任务能否完成，将最终决定着市场化改革和转变的成败。[18]（P192）否则，中国的经济发展方式和经济结构也只能是在中央和地方“两个积极性”不对称博弈中继续重复着“昨天的故事”。

[1]世界银行．2008年世界发展报告：以农业促发展[R]．北京：清华大学出版社，2008．

[2]James C.Davis＆J.Vernon Henderson．Evidence on the political economy of the urbanization process[J]．Journal of Urban Economics，(2003)，（2）．

[3]朱之鑫,陈元．中国经济中长期风险和对策[M]．北京：经济科学出版社，2009．

[4]商务部研究院课题组．后危机时代中国外贸发展战略之抉择[J]．国际贸易，2010，(1)．

[5]周黎安．转型中的地方政府：官员激励与治理[M]．上海：格致出版社，2008．

[6]上海财经大学公共政策研究中心．二00六：中国财政发展报告[R]．上海：上海财经大学出版社，2006．

[7]OECD．中国公共支出面临的挑战[C]．北京：清华大学出版社，2006．

[8]刘尚希．进一步改革财政体制的基本思路[J]．中国改革，2010，(5)．

[9]李勇．财政部副部长：以财政改革和制度创新促经济增长方式转变[EB/OL]．http：//theory.people.com.cn/GB/49169/49170/5570735.html，2007-04-05．

[10]达沃斯发布全球竞争力排名榜[EB/OL]．http：//www.cnr.cn/allnews/ 201001/t20100129_505960245.html，2010-01-29．

[11]国家知识产权局．2009年我国受理专利申请逾97万件[EB/OL]．http：//www.gov.cn/gzdt/2010-01/14/content_1510348.htm，2010-01-14.

[12][美]斯蒂格利茨．发展与发展政策[M]．纪沫，等，译.北京：中国金融出版社，2009．

[13][美]道格拉斯·C·诺思．经济史中的结构与变迁[M]．陈郁，罗华，译.上海：上海三联书店，1997．

[14]Joseph E.Stiglitz．The Role of the Government in the Economies of Developing Countries[A],In Development Strategy&Management of the Market Economy[C]．United Nations．1996．

[15]姚洋．作为制度创新过程的经济改革 [M]．上海：格致出版社，2008．

[16]王小鲁,樊纲．中国经济增长方式转换和增长可持续性[J]．经济研究，2009，(1)．

[17][美]英格尔斯．人的现代化[M]．成都：四川人民出版社，1985．

[18]吴敬琏．中国增长模式抉择（增订版）[M]．上海：上海远东出版社，2008．

[责任编辑 闫明]

An Analysis on the Fulcrum of Reforming Chinese Economic Development Pattern during the Post Crisis

ZHAO Quan-min
（Educational&Research Department of China Executive Leadership Academy PuDong，Shanghai 20104,China）

Economic development patterns and the economic structure have the nature of certain rigidity and inertia,which determines that the transformation of economic development patterns would necessarily be a long-term,complex,and systematic project.So this paper brought forth that the economic growth transformation should be accelerated by promoting the“pooled force”of the system. The “pooled force”includes：the external environment of globalization is the traction of “accelerating transformation”;infrastructure building is the linchpin;technological innovation is the driving force;ideological shaping and creation is the ground work.“Getting back the Government”had been highlighted in this paper by the approaches of strengthening the government as “political entity”or addressing its neutral character of public services.The purpose of“rebuilding”or“returning”the governmental function is to enable the Government to concentrate on the maximization of social welfare,which is the first priority of economic growth transformation. The shift of government roles is a kind of self-revolution.The realization of self-government revolution results in the future of Chinese marketization reform：failure or success.Otherwise,the transformation of economic development pattern and the building of economic structure have to repeat the“yesterday’s story”,which are the asymmetric play games between central and local governments.

economic development patterns;accelerating transformation;returning of governmental function

2010-04-23

赵泉民（1972-），男，河南灵宝人，中国浦东干部学院教授，博士，上海市中国特色社会主义创新研究基地专家。