奥运会组委会的公法地位研究

林 卉,吴财和

(1.浙江广播电视大学文法学院,浙江杭州 310012;2.浙江体育职业技术学院体育系,浙江杭州310012)

0 前 言

2012年奥运会将在伦敦举行,伦敦也因此成为唯一一个三次举办奥运会的主办城市,而洛杉矶、巴黎也两度成为奥运会主办城市,德国、澳大利亚等国也在不同城市取得过两次以上奥运会的主办权。奥运会的筹办对上述国家和主办城市的政治、经济、文化以及城市建设等方面都起到了极大的推动作用,在亚洲地区,东京奥运会和汉城奥运会也帮助日本和韩国完成了促进经济飞跃的重任。对奥运会组委会(OCOG,以下简称“奥组委”)的研究,有助于重新审视并改进大型国际体育赛事的承办水平,为中国再一次申请奥运会等重要国际赛事打下基础。

目前,有关于奥运会组委会在公法上的地位和权力配置等问题,在国内学界的研究领域中几乎空白,这一角度的研究将有助于规范作为公法人或公共机构的奥组委的权力运行,推动国内体育法治化的进程。本文将围绕以下三个关键点展开探讨:一是奥运会组委会在公法上的性质问题;二是奥运会组委会的权力结构和行使原则问题;三是北京奥组委的法律地位问题。

1 奥运会组委会在公法上的性质

1.1 奥运会组委会组织模式与功能的发展

1894年国际奥委会成立至第一次世界大战爆发前,奥林匹克运动处于艰难的摸索阶段,奥林匹克运动三大支柱组织——国际奥委会(International Olympic Committee,简称IOC)、国家奥委会 (National Olympic Committees,简称NOCs)、国际单项体育联合会(International Sport Federations,简称 IFs)——的结构体系尚未形成,主办城市在很大程度上按照自己的意愿举办奥运会,随意性较大。这一情况在1908年伦敦奥运会时开始有了根本的转变,负责组织该届奥运会的是英国奥林匹克理事会(British Olympic Council),由国际奥委会中的英国委员和国内体育单项协会代表组成,并成为后来所有国家奥委会的基本框架。它克服了此前奥运会组织工作中的随意性,确立了一系列重要的奥运会组织原则,例如,委托各单项协会分别组织和实施奥运会中的相应项目竞赛,包括制定竞赛规则和编排日程、选派裁判员等,并将项目规则的英、法、德文文本送达各参赛国。1908年伦敦奥运会的模式为其后的奥运会的组织构建了基本框架[1]。

第二次世界大战以后至20世纪70年代,奥运会规模的迅速扩大,涉及的因素也更多,与其他行业之间的渗透加强,举办奥运会成为社会各部门协调的事业。从1964年东京奥运会开始,奥运会的筹办开始纳入举办城市市政建设的长远整体规划,对主办城市来说,举办奥运会成为一项综合性的社会事务。因此,奥组委的结构与功能也发生了变化,构成人员中越来越多地出现了其他行业的管理者和专业人员,以适应组委会工作的复杂性。奥组委成为社会各子系统的一个汇合点。但是,由于资源投入的急剧增加,传统的筹资模式早已不能满足奥运会的需要,另一方面,承办奥运会给城市环境带来的影响,也使其在财政支持上遇到一些阻碍,1976年蒙特利尔就因承办奥运会而高额负债。

1984年以前,奥运会都是由国家举办,政府投入占到奥运会总费用的80%以上,包括建设、运营和行政费用,一些国家甚至因此而强行增加课税。1984年洛杉矶奥运会首开奥运会商业化运作之先河,出现第一个私人经营的比赛形式,组委会以商业性开发作为筹集奥运会资金的主要方式,这一举措不仅为奥运会本身提供了经济支持,也使得主办城市有可能赢利。洛杉矶奥运会的组委会和企业形成了“非营利”合作关系,不但没有增加课税,而且还产生了赞助商和电视转播权等新概念,并最终赢利1.5亿美元。1992年巴塞罗那奥运会则完全由 HOLSA公司运作,该公司51%的股份由西班牙政府掌握,其余股东则包括投资者和赞助商等[2]。这一方式促进了公共建设的投资和城市的发展,类似模式被2000年悉尼奥运会采用并大获成功。

1.2 作为公权力主体的奥运会组委会

20世纪开始,由于公共行政在许多方面呈现出多元化的趋势,也促使公权力主体的多元化成为现代公法学理论研究的重要内容。在大陆法系的公法学理论中认为,除国家行政机关实施的“直接国家行政”外,由国家授权的其他公法人也可以对公共事务进行管理,即“间接公共行政[3]”。我国台湾地区公法学理论根据公共行政的实施主体性质不同,将其分为国家行政与公法团体行政。我国公法学理论也将公共行政分为实质意义上的公共行政和形式意义上的公共行政。前者是从职能活动的特性来定义,除了国家行政机关的行政外,还包括行政机关以外的其他社会组织依授权而从事的行政活动;后者则是从行政的主体来定义,指国家行政机关的行政管理活动。一般认为,除国家行政外,公行政还应当包括其他非国家公共组织的行政,如公共社团(律师协会、医生协会等)的行政和公共企事业单位(国有企业、公立学校、研究所等)的行政。

申奥成功后,国家奥委会将被授予奥运会的举办权,并与主办城市的地方政府配合,形成奥组委来负责奥运会的筹备和运营。从历史上来看,奥运会的组织模式有三:一是政府主导模式,如1980年莫斯科奥运会;二是私营模式,如1984年洛杉矶奥运会;三是公私伙伴模式,如1992年巴塞罗那奥运会。现行《奥林匹克宪章》第39条规定了“奥运会组委会应具有法人地位”,从《主办城市合同》的条款内容中可以发现,奥组委也具备公法意义上的权力与职责,例如:《主办城市合同》第20条规定,奥组委可以“采取一切适当与必要的安保措施,以保证奥运会安全、和平地举行”。

作为负责奥运会筹备和举办的主要组织者,不论采用何种形态,组委会都应具备临时性公权力主体的资格。作为一个临时性权力机构,奥组委从成立起就直接与国际奥委会联络并接受其指示,根据国际奥委会的授权来行使其权力,并对奥运会各项工作独立承担责任。奥组委根据本届奥运会筹办工作的实际需要,结合主办城市的实际情况,下设若干个具体行使职权的职能部门,负责各项具体工作的实施。

2 奥运会组委会的权力结构与行使原则

2.1 奥运会组委会在公法上的权力结构

从奥运会的筹备、举办到奥运会遗产的保护等整个承办过程中,奥组委在奥运会实施计划和规则的制定、资金筹集、场馆及基础设施的筹建、各类公共服务的提供、传媒与信息系统规制、环境治理和监测、人力资源的开发与培训等诸多方面行使其权力。与其他公权力主体一样,奥组委在其权力运作过程中,也必须遵守法律、法规以及《奥林匹克宪章》、《主办城市合同》等规范性文件。

尽管奥运会组委会只是一个临时性权力机构,其权力运作仍需要在合理的结构框架中进行,以实现对公权力的制约和监督。权力结构是指权力的组织体系、权力配置以及各种不同权力之间的相互关系。合理的权力结构是防止权力被滥用的基础,其合理性的首要因素是将权力分解后再进行合理的配置。公权力的运作通常存在两种结构模式:塔状结构和网状结构。塔状结构是一种传统的权力结构模式,是集权制和对最高权力规范性约束排除的结果,这一模式在现代社会已向网状结构转化。在后一种模式下,所有的权力均处于相互制约并以法律形式体现的网状结构中,并为这一网络服务。简言之,塔状结构是权力主导的结构模式,而网状结构是法律主导的结构模式[4]。

奥运会组委会的权力结构是一种网状结构模式,这一方面是由法治化进程向体育领域的渗透所决定的,另一方面也受到奥林匹克运动组织结构和奥组委功能本身的变革的影响[5]。国际奥委会作为总协调者,国际单项体育联合会和国家奥委会各司其职,成为奥林匹克运动的三大支柱,国际奥委会增加并强化了其下属委员会,以有效地处理不同领域的事务;奥组委则成为主办城市各部门协调的枢纽,掌控并行使着从保障政治稳定到电视转播权拍卖的各种权力,这些权力被分配各奥组委下属的各职能部门,并在互相之间建立了制约机制。

例如,2008年北京奥运会组委会下设秘书行政部、总体策划部、新闻宣传部、工程部、技术部、市场开发部、法律事务部、监察审计部、人事部、财务部等共13个部门。工程部负责完成所有的场馆建设工作,而其中的招投标、采购、监理等环节将受到来自法律事务部、监察审计部和财务部的制约;人事部将制约所有职能部门的人力资源配置;新闻宣传部则将公开所有上述过程中必须公开的信息。

2.2 奥运会组委会的权力行使原则

作为临时性权力机构,奥运会组委会在行使根据国际奥委会、《奥林匹克宪章》、《主办城市合同》以及国内法所授予的权力时,也应当与其他的公权力主体一样,遵循一定的公法原则。这些原则主要包括:合法性原则、比例原则和信赖保护原则[6]。

合法性原则中的“法”应做广义之理解,其涵义是指奥组委在行使公权力时,其权力的来源、权力的行使程序以及因此所产生的责任均应来源并依据《奥林匹克宪章》、《主办城市合同》以及国内法的明文规定。

比例原则又称“最小侵害原则”,意指公权力的行使必须以侵犯私权最小之方式为之。广义的比例原则又包含了妥当性、必要性和均衡性等三方面的要求。例如,自20世纪80年代开始,国际奥委会和主办城市奥组委都已开始高度重视奥运会建筑设施对生态环境的影响及其给主办城市造成的不良后果;而从1984年洛杉矶奥运会开始,组委会开始以商业性开发为主的模式筹集奥运会资金,以减轻政府主导模式下对主办城市及其居民在赋税上增加的不利影响。

信赖保护原则由“法的确定性”理论发展而来,指在保护公民对公权力行为所产生的信赖利益。奥运会组委会在奥运会相关产品与服务的招标、对奥运相关知识产权的批准授予、奥运合作伙伴关系的建立等方面均可能承担对相对方信赖利益的保护义务,未经法定程序不得撤销或废止有利于相对方的决定。

3 2008年北京奥组委的法律地位分析

3.1 北京奥组委的法律性质

北京奥组委于2001年12月13日正式成立,根据《奥林匹克宪章》第39条规定的“奥运会组委会应具有法人地位”,结合我国实际情况,其法律性质被确定为非营利性事业法人。笔者认为,这一定位虽然并不与奥组委本身所具有的功能和性质相违背,但“事业法人”系为国内社会所特有之概念,并不能准确反映奥组委在公法上的法律地位。尽管各个国家的奥运会组委会在组织形态上并不相同,有的以委员会形态存在,有的以有限责任公司形态出现,但根据公法学理论和国际惯例,奥组委应当具有公法人或公共机构的性质。

公法人是公、私法二元划分而存在的、为达成各种公法目的而成立的法人组织。德国的公法人包括公法团体(主要是国家和地方行政机关、行业公会等)、公共机构(如公立学校、公立医院、公园、博物馆等)和公法财团(如行政性公司、协会及基金会等);英国的公法人则相对于政府而言,是以公营公司形态所设立的公权力主体,如英国广播公司。根据2012年伦敦奥运会官方网站资料显示,伦敦奥组委即是以公营有限公司形态存在的公法人,其所有人是英国政府。

目前国内学界对公法人的讨论较少,并且由于对公、私法二元区分的忽略,尚未承认公法人制度,而对于公共机构的法律地位也有待确认。但这并不妨碍在理论上承认北京奥组委所具有的公法人或公共机构的法律地位。

根据《奥林匹克宪章》和《主办城市合同》规定,北京奥组委已于奥运会结束后一年解散,包括其官方网站使用权在内的一系列权利的继受机构为北京奥运城市发展促进会。该促进会的资产大部分来自于北京奥运会结余,职能是促进奥运事业的持续发展和发挥奥运遗产在主办城市发展中的作用,同样具有公法人或公共机构的法律性质。

3.2 北京奥组委的公权力来源及内容

北京奥组委在对奥运会筹备工作进行管理和运作时,其享有并行使的公权力主要来源于法律授权、政府委托和公法契约等三个方面。

对“法律”授权应作广义上的理解,即包括了法律、法规、规章和《奥林匹克宪章》等国际法文件的授权。作为国内公法主体的奥组委的一部分权力由法律授予,符合公权力的来源与行使应遵循合法性原则的要求;另一方面,通过法律授权规范奥组公法行为,防止其因行使公权力而侵害私权利益,并在侵害产生后为相对方寻求法律救济提供依据。其次,奥组委也通过政府委托获得管理奥运会相关的公共事务、提供公共服务的权力;同时,北京奥组委在其权力运行中也作为公法人对其他组织进行了公法意义上的委托,如委托进行政府采购等。除此之外,北京奥组委采用公法契约的方式取得公权力。从内部来看,北京奥组委下设13个部门,分别对体育竞技、工程技术、市场开始、法律事务、人事、财务以及公共服务进行管理和运作;从外部来看,通过北京市政府与国际奥委会签订的《主办城市合同》,以及在筹办过程中与各种专业社团和组织进行合作所签订的公法契约文书,北京奥组委形成了其独特的权力空间。

[1] B.Henry.An Approved History of the Olympic Games.NY:P.Putnam’s Sons,1948.98.

[2] 格吉诺夫·瓦西尔[英].奥运会的起源与发展[M].董进霞,译.北京:北京体育大学出版社,2008:126.

[3] 黎军.行业组织的行政法问题研究[M].北京:北京大学出版社,2002:58.

[4] 周永坤.权力结构与宪政[J].中国法学,2005,6(3).

[5] 茹秀英.国际奥委会组织变革与发展的研究[M].北京:北京体育大学出版社,2006:109.

[6] 陈新民.中国行政法学原理[M].北京:中国政法大学出版社,2002:32.