我国大学内部权力的共生与调适——兼论浙江树人大学内部治理结构

金劲彪 冯 伟

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

我国大学内部权力的共生与调适
——兼论浙江树人大学内部治理结构

金劲彪 冯 伟

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

高校要和谐，在大学治理过程中必须有效协调政治领导权力、行政权力、学术权力、民主管理权力这四种权力的关系。浙江树人大学“一元制”的权力结构、统一高效的决策机制、高度融合的管理机构、凸显学术的治校原则以及民主完善的内部监管机制，初步构建了一个新颖、独特的内部治理结构，促进了学校又好又快地发展。

高等教育；高校；院校研究；浙江树人大学

党的十七大报告明确指出，我们要努力创建一个创新型的国家，要优先发展教育、把人口大国转化成人力资源强国，而高等学校在此转变过程中扮演着一个不可或缺的、十分重要的角色，党和政府对高校提出了更高的要求。改革开放以来，我国的经济社会发展日新月异，高等教育发展突飞猛进，人流、物流和信息流空前增加，对高校产生了猛烈的冲击和震荡，高校的办学规模不断扩大、办学层次日益多样、社会联系不断加强、人才竞争日趋加剧，为此，高校必须适应社会经济发展的需要，转变观念、深化改革，正确处理内部的权力关系，促进自身又好又快的发展。

一、我国大学内部的主要权力分析

高等学校是一个复杂的组织系统，外部受政府的力量、市场的力量及社会的力量的影响和制约，自身又存在着政治权力、行政权力及学术权力的运行与相互作用，是一个多元权力结构组织。一般认为，我国大学内部主要存在着以下四种权力：[1]

1.政治领导权力。这是法律规定党对高校实施政治领导的组织权力。《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)规定：“教育活动必须符合国家和社会的公共利益。”《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)规定：“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业建设者和接班人。”为了从组织上保证国家公共性在公立高等学校的实现，《高等教育法》规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”该法明确规定：“中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责行使职权，其主要职责是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义的办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”

2.行政权力。《高等教育法》规定：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使以下职权：(一)拟订发展规划、制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；(二)组织教学活动、科学研究和思想品德教育；(三)拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免组织机构内部的负责人；(四)聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；(五)拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；(六)章程规定的其他职权。”并规定：“高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议，处理前款规定的有关事项。”该规定默示了校长的行政管理职权不应是个人权力或个人专断式的行使。

3.学术权力。《高等教育法》规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业设置，教学、科研研究计划方案，评定教学、科研研究成果等有关学术事项。”《中华人民共和国学位条例》规定：“学位授予单位应当设立学位评定委员会，并组织有关学科的学位论文答辩委员会”，“学位论文答辩委员会必须有外单位的有关专家参加，其组成人员由学位授予单位遴选决定”，“学位论文答辩委员会负责审查硕士和博士学位论文、组织答辩，就是否授予硕士学位或博士学位做出决定。”因此，我国法律通过规定高等学校教学、科研活动中各种审议学术事项的任务型组织形式，诸如学术委员会、论文委员会答辩委员会等，明示或暗示了这种组织中根据审议学术事项的任务需要而建构起来的权力——学术权力或称知识权力、专业权力。

学术权力是一种有别于行政权力的权力，“这种权力的准则主要源于专业，而不是某个直接有关的正式组织。这种权力被认为是以‘技术权限’为基础的，以专家为基础的，而不是以‘官僚权限’为基础的。”[2]学术委员会、学位论文答辩委员会等学术组织是由高等学校依法设立的一种审议“学术事项”的任务型组织，它“在很大程度上，是以组织成员的专业知识和技能为依据的。”[2]

学术权力是现代大学为完成学术管理任务而建构的权力,从属于完成特定学术任务的需要,是通过行政权力对于特定学术管理组织与学者个体履行职责的一种授权,是一种与现代大学学术任务型组织和教师职责相联系的权力。它是学术任务型组织完成特定任务的需要，也是学者履行学术评价职责的需要。

4.民主管理权力。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”《高等教育法》进一步规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”这条规定，使得以教师为主体的教职工通过教代会等一定的组织形式，参与学校的民主管理和监督有了法律依据。

民主是现代社会组织实现善治的前提和基础。高校的民主管理和民主监督，是我国基层民主政治建设的重要组成部分。大学的善治是理性与人文精神的实践过程，因此，在大学治理中就必须得把对人的尊重与维护放在首位，坚持以人为本，使大学这个学术共同体的主人真正成为民主管理的主体。

二、现代大学治理中的权力博奕与冲突

高校要实现和谐，必须是政治领导力、行政执行力、学术管理中专业权力和民主制约权力这四种权力在大学治理过程中有效、恰当和协调。但实际运行过程中，这四种权力往往会出现不和谐的情况。

1.两个“一把手”的平行化。[1]大学内部领导体制是大学管理的核心机制。从新中国成立到1998年我国《高等教育法》确立“党委领导下的校长负责制”，我国高等学校的内部领导体制适应国内外政治形势变化的需要，经历了“校长负责制”、“党委领导下的校务委员会负责制”、“党委领导下以校长为首的校务委员会负责制”、“党委‘一元化’领导”和“党委领导下校长分工负责制”的反复变化。在这些变化中，谁是大学领导的“第一把手”始终是问题的核心。

“党委领导下的校长负责制”以实现国家公共性为目的，本质上强调一种和整个国家的领导体制相一致的政治领导和集体领导体制。在实践中由于党委书记主持召开党委会议、负责党委工作，这一体制在很大程度上表现为党委书记在逻辑上的负责人地位。由于《高等教育法》明确规定高等学校的校长“全面负责”学校工作，使得党委的“统一领导”和校长的“全面负责”经常在实际工作中处于一种平行状态。

党委书记作为高校法定领导体制中的负责人，显然是第一把手，但校长作为“高等学校的法定代表人”即高等学校事业单位的法人代表，是“全面负责”学校工作的第一人，也是一把手。这样，党委书记和校长的关系不仅在工作实践中可能发生磨擦与冲突，而且在法律地位上也存在着逻辑上的悖论，两个“一把手”之间，难以形成明确的制度性机制。

毋庸讳言，党委书记和校长关系的不明确导致了高等学校中党政矛盾、多头指挥及互相推诿等问题。这种情况，不仅严重影响“党委领导下的校长负责制”效率的发挥，而且在某种程度上彰显并强化着我国大学治理官僚化的特征。

2.大学的行政化。在高校管理中，我们不能将行政管理简单地等同于行政化。面对日益扩大的办学规模和日益复杂的高校事务，为保证学校教学事务及学术研究的正常进行，必要和高效的行政管理不仅是应该的、而且也是十分必要的，这种行政管理应该是比较专业的管理，主要的功能是服务学生、服务教师及服务教学科研，而不能被行政所束缚。

然而，在我国高校尤其公办高校办学实践中，行政化倾向日趋严重，具体表现在：不少高校内部机构基本上按国家机关工作要求设置行政、政工和群团等机构，并严格对应国家行政级别，教学科研管理机构被淹没；行政权力逐渐泛化，民主管理权力日益弱化；行政人员有意无意地膨胀自己的管理权限，俨然已成为支配学校的核心；唯官是尊，学术人员地位低下；学术权力边缘化，教授学者作为办学的骨干，没有充分发挥其在学术中的领导决策作用，有关学术发展的重大问题仍以行政领导决策为主，学术管理往往被行政管理所代替。

导致大学行政化的理论基础是学术权力的泛化，即把学术权力与学校权力相混淆，简单地认为学术权力就是学校权力，学术权力就是学术管理，甚至认为校长就是学术权力的代表，处室领导就是某一方面学术权威。

3.监督机制的形式化。高校教职工代表大会制度是我国《高等教育法》规定的“教职工参与民主管理和监督”的基本形式之一。目前普遍存在的问题是，由于缺少有效的权力监督机制，教职工代表大会制形同虚设。这个现象在很大程度上影响了教职工代表大会制度在大学发展和大学治理实践中，发挥其应有的作用。对权力的有效监督需要权力制约权力。教职工代表大会没有足够强大的权力，便无法形成制约权力、管理权力的约束机制，从而难以实现对管理权力的有效监督。国外大学的教授能在大学治理中发挥着重要作用，就是因为教授能在大学治理过程中具有有效的制度性权力机制。

三、浙江树人大学新颖的内部治理结构

高校四种权力在具体实践中的有效运行即形成了该校内部运行机制。浙江树人大学的创办者们坚持改革创新的精神，以敢为人先的勇气，初步构建了一个新颖、独特的内部治理结构，促进了学校又好又快地发展。

1.“一元制”的权力结构。根据《民办教育促进法》第二十四条规定：“民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作”，同时也明确规定了校长的主要职权：“执行学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的决定；实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度；聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩；组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量；负责学校日常管理工作；学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的其他授权。”浙江树人大学是一所民办普通高校，其《办学章程》规定“学校实行董事会领导下的校长负责制”。因此，校长是学校内部权力的中心，实行“一元制”的权力运行模式，从而在法理上解决了困扰高校多年的权力运行问题。

民办高校党组织的地位作用，国家相关部门有明文规定，专门下发了《中共中央组织部中共教育部党组关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》(以下简称《意见》)，其中第六条明确规定“民办高校党组织发挥政治核心作用，主要职责是：宣传和执行党的路线方针政策，执行上级党组织的决议，坚持社会主义办学方向和教育公益性原则，致力于培养社会主义建设事业的各类人才；引导和督促学校遵守法律法规，参与学校重大问题的决策，支持学校决定机构和校长依法行使职权，督促其依法治教，规范管理；支持学校改革与发展，及时向上级党组织和政府职能部门反映学校合理要求，帮助解决影响学校改革发展稳定的突出问题；全面加强学校党的思想、组织、作风和制度建设，做好党员教育管理工作；领导学校思想政治工作和德育工作；领导学校工作、共青团、学生会等群众组织和教职工代表大会；做好统一战线工作，支持学校内民主党派的基层组织按照各自的章程开展活动。”浙江树人大学十分重视党建工作，创办之初就成立了党组织，1997年成立了党委，有力地保证了党组织政治核心作用的发挥。学校严格执行《意见》的各项规定，实践证明，党组织起到了很好的凝聚人心、推动发展和促进和谐的作用。

调适政治权力与行政权力，实质是促进党政职能的有机结合。树人大学通过建立党政联席会议制度，统一安排党委与行政的工作，协调党委与行政的活动。学校通过制定《党政联席会议制度》及《党政联席会议议事规则》，明确议事决策事项和活动方式，充分发挥了该制度在学校发展的主导作用。

2.统一高效的决策机制。浙江树人大学设立党政联席会议制度，并以党政联席会议作为校内行政、党务的最高决策机构，集体讨论决定学校重要事项。学校按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，坚持每周召开一次党政联席办公会议，凡属学校教学、科研、人事、党务、基建和财务等方面的重大事项都由领导班子集体讨论决定。统一高效的党政联席会议的决策机制,保证了重大事项的决策决定经过调研论证和充分协商;党政领导都参与会议研究,有利于集思广益,使决策决定更切合实际、符合各方利益,有效地促进决策的科学性和民主化；党组织负责人直接参与行政事务的决策,发挥了党组织应有的作用,保证了党组织工作有机地揉合和参与到行政工作中去，党政领导互相支持、互相信任、相互补台，有效地保证各项工作的健康顺利开展。

3.高度融合的管理机构。为降低办学成本、提高管理效率，浙江树人大学的机构设置十分精简，党政机构高度融合。学校建校之初，仅设有学校办公室、教务处和总务处3个行政职能部门；1994年，增设了政治处；2000年新树大成立时，学校也仅有学校办公室、教务处、人事处、学生处、计财处和后勤基建处等6个行政职能部门。随着学校规模的扩大，学校又相继增设了保卫处、科研处、纪监审办、国际交流与合作处、后勤保障处和工会等部门。学校各部门的工作分工，不求与上级主管部门上下对应，只求按性质、目标来进行分工,按需设置机构。

学校高度重视党组织建设，但在内部机构设置上不设置专门的党务部门，而是根据目标一致或目标相近原则，与行政部门实行“一套人马，二块牌子”合署办公，所有党务工作(如组织、宣传、统战等)都由相关行政职能部门承担，各二级学院单独配备党的专门干部(兼分管学生工作副书记)。这样的机构设置方式一举两得，使党群系统和行政系统高度融合、有机统一，防止互相推诿，达到了精减高效的目的。实践证明，这样的设置不仅没有削弱民办高校党组织应有作用的发挥，反而有利于增强党组织政治核心。近年来，学校党委连续多年被省委教育工委评为先进基层党组织，并在全国高校第十四次党建工作会上作专题发言。

4.凸显学术的治校原则。相对于企业、行政机关等组织，高等院校的最大特点是其学术性。不少学者认为，目前民办高校“行政权力过大、学术权力过小”，学术管理往往被行政管理所代替。浙江树人大学坚持名家办学、专家治校的原则，从学校领导到各二级学院院长，都基本上是具有正高职称并长期在教育界工作的专家担任，有效避免了行政管理代替学术管理而带来的弊端。学校为更好地坚持正确的办学方向、遵循教育规律，还专门聘请了知名教育专家成立特聘顾问组，为学校的发展把脉，为学校的建设出谋划策。

学校历任的校长原来都曾担任过浙江省著名高校的领导，如原浙江大学副校长周春晖教授，原浙江工业大学校长邓汉馨教授，中科院院士、原浙江农业大学校长陈子元教授都曾担任学校校长。现任校长朱玉教授曾任浙江师范大学党委书记、校长，现任党委书记梁树德教授曾任浙江大学党委书记。此外，历任分管教学、科研的校领导也都由学术造诣深厚的教授担任。

学校设有学术委员会、教学委员会，讨论审议学校发展规划、教学、科研和师资等学术方面重要事项。各二级学院也设有相应的机构，讨论决定本部门的学术事项。此外，学校还设有教授联谊会，为学校的发展建言献策。

5.民主完善的内部监管机制。实现高校的有效治理或“善治”——和谐，其重要特征是权力的分享与合作治理，需要成熟的多元主体和利益相关的有效参与，治理过程应用充分体现民主、合作与协商精神。

学校实行的是董事会领导下的校长负责制，校行政领导由董事会聘任，董事会对学校工作进行宏观监控。除了平时董事会主要领导经常性地听取学校工作汇报、指导学校主要工作外，董事会每年召开1次全体会议，听取校领导年度工作汇报、讨论决定学校发展的重大事项。

教代会是高校民主管理的基本形式。浙江树人大学视教代会为学校管理体制的基本组成部分之一，建立和完善了教代会的工作制度和工作程序。教代会拥有学校工作的审议权、批评建议权、教职工切身利益的决定权和干部的监督评议等较为广泛的权力。近年来，在省教育工会的统一布置与学校大力支持下，各二级学院建立了二级教代会制度，有力地推进了各部门民主管理的进程。

从2004年开始，学校开始推行校院二级管理的模式。由此，学校与学院科学合理地划分了各自权限，改变权力过多地集中于行政部门，学校的职能从直接管理转向了监督控制，其管理主要体现在监督办学方针及政策的执行，以及协调学院与学校的发展上，把教学、科研和学生的管理权主要交给了二级学院。学校在此基础上建立了相配套的对学院考核的、监督考评制度和奖惩制度。实行校院两级管理模式后，较好地调动了学院管理的自主性和积极性。

[1] 秦惠民.我国大学内部治理中的权力制衡与协调[J].中国高教研究，2009(8)：26-28.

[2] [加]约翰·范德格拉夫，等.学术权力——七国高等教育管理体制比较[M].杭州:浙江教育出版社，2001:189.

Symbiosis and Adjustment of Internal Power in China’sUniversity: Concurrently on the Innovative InternalOperation Mechanism in Zhejiang Shuren University

JIN Jingbiao & FENG Wei

(ZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015,China)

To achieve harmony in colleges and universities, the coordination must be effective among the political leadership power, administrative power, academic power and democratic management power. In Zhejiang Shuren University, there are “one dollar system” of the power structure, which includes integrated and efficient decision-making mechanism and highly fusion administration, and highlights academic power and consummation internal supervisory mechanism. This structure has been initially constructed as a novel unique internal governance structure.

higher education; colleges and universities; institutional research; Zhejiang Shuren University

(责任编辑黄玉霞)

2010-01-04

2010年浙江省哲学社会科学规划课题“高校内部治理结构研究——以群体利益调适机制的构建为核心”(10CGJY16YB)的部分研究成果;2010年浙江省教育规划课题“师生权利视角下高校内部权力调适机制研究”(SCG126)的部分研究成果

金劲彪(1969- )，男，浙江义乌人，教授，浙江树人大学教务处处长，研究方向为教育行政法和思想政治教育。

G647;G648.7

A

1671-2714(2010)05-0022-05