我国民办高等教育可持续发展的路径选择

张 辉 楚媛媛

（北京城市学院,北京100029）

一、民办高等教育可持续发展的含义

可持续性发展是人类对客观世界认识的一个重大突破,也是人类社会面临的重大课题。它是从环境与自然资源角度提出的关于人类长期发展的战略,其战略目的主要在于协调人口、资源、环境之间和区域之间、代际之间的矛盾。随着对可持续发展观念认识的不断加深,人们把这一理念扩展到了社会经济、文化和教育等领域。联合国大会做出关于可持续发展十年教育2005—2014的决议,宣布在2005年至2014年中实施联合国可持续发展十年教育,要求世界各国政府在这十年中将可持续发展教育融入他们国家各个相关层次的教育战略和行动计划中。

高等教育的可持续发展是指遵循高等教育发展的客观规律,以保证教育资源的可持续开发和利用为基础,以与经济和社会的协调发展为前提,以建立绿色教育生态环境和大学智力生态环境为核心,以实现规模、结构、质量、效益的协调发展和培养可持续发展的人才、最终达到人与自然和社会的协调发展为目标的高等教育发展观。[1]

民办高等教育是教育体制改革实践的产物,是高等教育的重要组成部分。但是面对不断涌现的诸多问题,我国民办高等教育逐渐陷入了困境之中。因此,可持续发展观对于我国民办高等教育也有着非常重要的意义。民办高等教育作为高等教育系统中一个子系统,其可持续发展观也有其特定的内涵,是指以可持续发展理论为指导,以长期、持续、稳定地与经济和社会协调发展为目的,以最大限度地与经济和社会进步可持续发展相协调为准则,积极探索民办高等教育的发展道路。

二、民办高等教育发展面临的困境

（一）政策环境

现有关于民办高校财产权的最终归属的法律存在内涵界定不明、制度规范失真和可操作性差等问题,直接影响了对投资者的投资保障和相应激励约束机制的生效。民办高校产权归属问题不解决,长此以往必然造成办学的不稳定性,影响我国民办高教事业健康、持续和稳定的发展。

2.产权界定不明晰。我国民办高校的产权问题一直是民办高校发展的瓶颈。产权关系是否明晰直接关系到民办学校的生存状态,对此,《民办教育促进法》做出了详细规定。当前民办高校产权制度中存在的问题主要包括以下三个方面：（1）权利与义务不对称。我国民办高校中大多数主要依靠个人及营利性团体投资举办,投资办学要承担资产风险,却不能享有财产的收益权,造成收益与投入成本不符、权利与义务不对称。（2）法人财产权落实不到位。在现行法律环境中,民办高校享有法人财产权后,投资者投入的资产被规定为不能回收、抵押、租赁和转让,而投资者本应享有的收益权又得不到保护甚至是避而不谈,民办高校的法人财产权并没有得到真正落实。（3）民办高校财产权的最终归属不明确。《民办教育促进法》第59条规定,民办学校终止并进行财产清算时,既没有明确规定返还出资人的投入,也没有确定清算后“剩余财产”的归属,对出资人投入资产的最终归属缺乏明确的规定。

3.合理回报难操作。在《民办教育促进法》第五十一条中提出：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。《民办教育促进法》第46条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”《民办教育促进法实施条例》第三十八条规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校,依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。”这一条的第二款,规定“出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策,由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”是否取得合理回报,同样具有公益性,两者都享受税收等优惠政策,但在程度上有所差别。关于合理回报的比例问题,同样是难以规定,难以操作。

（二）学校的资金运营

作为一种新的办学体制,民办高校在发展的过程中难免会遇到各种问题,其中最为根本的莫过于资金问题。民办高校的资金问题主要体现在总量不足和来源渠道单一两个方面。

1.民办高校经费总量不足。资金困难已经成为民办教育面临的主要问题,受到民办教育的举办者、从业者和行政管理部门的重视。在山东省教育厅组织的实地调研中,接受调研的学校举办者和办学者几乎无一例外地提到了民办高校面临的资金困境,期盼政府能够出台政策帮助民办高校解决资金问题；各地教育行政部门也提到这一问题。任何事业的发展都离不开资金的支持,民办高校也不例外。有了资金才能扩充师资力量,提高办学质量,而只有提高了办学质量,才能取得金融机构、民间资本以及其他投资者的信赖,才能拓宽资金来源的渠道。这两者形成了相互制约的矛盾。

2.民办高校筹资渠道单一。资金问题的另一个突出表现在于筹资渠道的单一。大部分民办高校的启动资本基本上就是学生的学费,通过以学养学使学校运转起来。在一些发达国家,民办高校的资金来源有政府资助、社会捐助以及学费等多种途径。[3]从我国目前的情况看,绝大多数民办高校还处在资本积累的原始阶段。我国的民办高校贷款方面政府一直没有参与,完全是其自主行为,民办高校受到政府资助和社会捐助也很少,我国民办高校90％以上的资金来源是学费。

国家教育发展研究中心教育部社会力量办公室的问卷调查也显示,现在民办高校最主要的经费收入还是学费部分,占全部收入的将近 80％。与国外私立高校的经费有相当大的比例来自社会捐赠和政府补助及学校经营创收不同的是,我国民办高校办学经费收入中社会捐赠和财政资助只 占很小的比例,且校办产业收入极其有限。

表1 样本民办高等教育机构的办学经费收入

（三）师资队伍建设

教师是民办高校的第一资源,学校要持续健康发展,为教师创造良好的发展环境,组建结构合理的学科梯队是当前需要迫切解决的问题。我国民办高校师资队伍在兼专比例、年龄结构、知识结构、职称结构等方面不尽合理、科学,没有充分体现出层次性、梯次性。[4]

1.专兼结构倾斜,兼职教师比例过大。近年来,伴随民办高校的迅速发展和高校毕业生就业的日趋严峻,民办高校没有专职教师或专职教师甚少的局面,已不复存在。但是,在师资队伍中,兼职教师比例仍然很高。近 80％民办高校,专职教师仅占师资队伍的30％。

2.年龄结构不合理,中年骨干教师匮乏。合理的、可持续的年龄结构,应该是各年龄段分布大致匀称,略呈现梯次性。目前我国民办高校专任教师中30岁以下的青年教师和 60岁以上的老年教师居多,中年教师比例较少,呈现两头大中间小的状况。这种师资结构对民办高校可持续发展的负面影响是不可低估的。

3.学历结构偏低,高层次人才匮缺。我国民办高校学历结构层次偏低,在日趋激烈的高等教育市场,民办高等学校要在夹缝中求生存、谋发展,就必须突出人才优势,因为人才在某种程度上决定着高等教育持续健康发展的成败,决定着发展质量的高低。

4.职称结构也亟待优化。与年龄结构相一致,民办高校师资队伍在职称结构方面也呈现出“哑铃型”特征,两头大中间小的职称结构,也不利于学科梯队建设。

（四）办学质量

办学质量是学校特别是民办学校赖以生存和发展的基础,是民办高校生存与持续发展的生命线,也是社会与家长最关心的问题。由于社会缺乏对民办高校的足够认可,民办高校招生常常在高考录取的最后批次,生源质量相对较差。生源质量决定着教学质量,教学质量决定社会认可程度,社会认可程度又决定生源数量,民办高校在生源问题上正陷入这样一个怪圈,难以形成良性循环的发展局面。

邬大光教授指出：质量是21世纪高等教育发展的生命线,中国民办高等教育也应以质量求生存,以质量和特色求发展。[5]正如1998年世界高等教育大会上所指出的：“质量已经成为高等教育中人们特别关注的部分。这是因为满足社会对高等教育的需要与期望,最终取决于教学科研人员、课程与学生的质量以及基础设施和学术环境的质量”。量的扩张与质的提高的同步协调应是民办高校可持续发展的基本办学策略之一。

（五）治理结构建设

我国民办高校现行多样化的治理模式,在其本质上都可归结为以校长负责制为中心。根据教育部对全国10％的民办高校的样本调查,有 66.7％的学校设立了董事会,实际上绝大部分学校是校董合一、校长包揽一切的不规范的校长负责制。民办高校法人治理结构影响着民办高校的稳定和可持续发展。目前突出存在以下问题：

1.相关的法律法规还不完善,缺乏操作依据。现有相关法规内容较为模糊,难以落到实处。如在《民办教育促进法》中,对民办高校的法人治理结构虽有一些规定,如理事会（董事会）等决策机构的组织形式、组成人数、职权规定及相关议事规则；校长的聘任和职权；依法保障教职工学术民主和参与管理权益等。但是,这些规定过于原则,并且与其他现有法规存在矛盾和冲突,在实际工作中难以操作。

2.董事会机构不健全,或者活动不正常。据了解有为数不少的民办高校没有建立理（董）事会,有的常年有董事长无董事,有名无实；或者虽建立董事会,也有组成人员,但是职责不落实,不解决实际问题；有一些民办高校董事会成员结构不合理,“家族化”色彩太浓；董事会中教职工代表几乎没有,教职工对学校管理没有知情权和发言权,民主管理渠道不畅；许多民办高校董事会的章程不完善,运行程序不规范,随意性大等。

3.缺少有效的监督机构,相关利益人各行其是。一方面是外部监督不足,民办高校行政主管部门管理业务经常变动,工作时紧时松,难以对民办高校的规范管理和健康发展给予及时有效的指导。另一方面,内部监督也不健全。由于目前相关法律还没有把监事机构的设置作为民办学校管理的要求,民办高校很少有监事会等监督机构,董事长或校长独揽大权,缺少必要的制约,使民办高校广大师生的权益无法得到充分保障,且存在着制度缺陷和道德风险。这些会影响到民办高校健康、稳定和持续发展。

三、民办高等教育可持续发展的路径选择

（一）健全民办高校发展政策制度

1.建立和完善财政资助政策。要保持民办高等教育的可持续发展和公益性,离不开政府的财政资助。因为政府在动员社会资源方面占有极大的优势,代表着公众利益,政府对民办高校的资助不仅有利于减轻民办高校的财政压力,促进人才培养质量的提高,实现高等教育公平；更为重要的是它还有利于增强民办高校的公共性,具有引导社会各方面力量资助教育的作用,从而为民办高等教育发展开辟更广阔的财源。对于已经制定的民办高等教育方面相关的法律,各级政府要认真执行,做到权责清晰,对执行不力的相关机构要严加惩罚。同时政府要构建完备的民办高教法律规范体系,针对以往我国民办高等教育法律体系适用性差的问题,政府要进一步的增强现有政策的有效性和权威性,尤为重要的是制定与《民办教育促进法》实施相配套的法律法规。

2.转变政府职能,改善和加强对民办高等教育的宏观调控。为了改善对于民办高校的管理,政府有必要健全管理机构,强化宏观管理的力度,应当尽快建立独立的、易于统合的民办高等教育管理机构,使管理职能专门化,以改变现在多头管理的局面。对民办高校的管理,政府职能必须由划桨转变为掌舵,从以往的“命令型”管理模式,转变为“服务型”管理模式,通过立法、规范中介组织、政策引导、提供资助、鉴定、督导和信息服务等手段,引导民办高等教育发展。具体地说,政府的主要管理职能是制定和监督实施法规、政策,检查督促学校依法办学,保证国家的教育方针政策贯彻落实。

3.细化产权与投资回报政策。《民办教育促进法》对于民办学校法人财产权及合理回报的规定,是从我国现阶段国情出发鼓励民办教育发展的立法选择,符合现实需要。但对它的实行,不仅需要从法的层面界定营利性和非营利性民办高校,还需各地区制订出切合实际的具体实施细则。因为只有这样才能建立起对于不同教育机构的管理规范,才会激发个人、企业和社会对民办高等教育的投资热情。总之,以《民办教育促进法》为依据,加快关于产权和投资回报的部门或地方性立法,应是今后进一步要做的工作。[6]

（二）积极开展多元化筹资渠道

解决民办高校的资金“瓶颈”问题,需要建立多渠道的资金来源,这是民办高校健康发展的物质保障。除了传统的以收取学费为主要的筹资途径外,民办高校还应广泛拓宽筹资视野,积极探索筹资渠道,为其长远发展创造良好的外部环境和内在条件。

1.政府要加强对民办高校的财政支持。近几年来,由于政府财政的好转,对公办高校经费支持力度加大,民办高校与公办高校之间的距离进一步拉大。在立足于社会筹资的基础上,随着政府财政的好转和国家对民办高校管理政策的成熟,应该逐步实施对民办高校的补贴。这一方面是体现政府对民办高校的鼓励支持,激励民办高校的办学热情；另一方面,通过补贴适当降低民办高校的收费标准,体现教育公平,推进高等教育的大众化。

2.积极引导社会捐赠,政府应鼓励个体捐资办学,并给予相应的政策支持。社会捐赠资金在美国、日本占民办学校资金10％左右,而我国社会捐赠办学资金还不到学校资金的1％,西方国家对捐赠的个人和企业减免个人所得税和企业所得税,允许企业、个人投入学校的建设资金税前列支。我国也要继续加大税收优惠力度,同时应鼓励家庭以适当的形式参与民办高校建设,鼓励富裕学生家长给予学校资金资助,应逐步开征优产税、赠予税和继承税,并采用累进税制度,为增加社会捐赠办学创造条件。

3.民办高校要增强产学研结合和自我创收的能力。目前我国的民办高校缺乏自我创收的能力,缺乏产学研结合以及校企之间的合作项目。而在国外私立大学,这一项是学校收入来源的重要组成部分。民办高校应当更积极地加强和企业的合作,针对企业的要求动态设置专业,积极推行与企业相关的重点课程的建设,培养合适的专业人才。一方面可以争取到企业的经费支持,另一方面,也可以辅助学生的就业工作,增加学校的社会吸引力。这是学校和企业在多方面开展合作以实现双赢的一种模式。

（三）建立结构合理的师资队伍

1.改善教师待遇。民办高校要合理引进师资,加强中青年骨干教师的引进与培养,提高双师型教师的比例,降低生师比。与此同时,要切实解决民办高校教师的待遇问题。一方面期待政府立法在保障教师待遇上给予可操作性的规定,另一方面民办高校自身要注重人文关怀,以人为本,改善和提高民办教师的工作条件和待遇,依法保障教职工的工资、福利待遇,并按国家和省有关政策规定为教职工缴纳社会保险费。

2.加强教学团队建设。努力构建一支具备较强应用意识、实践技能及适应市场需要相对稳定的高水平师资队伍。继续聘请一定数量的著名高校高职称、高学历和高水平的退休教师或兼职教师,以充分发挥他们的潜力和优势。并逐步扩大年轻专任教师的比例。建立有效的团队合作机制,推动教学内容和方法的改革和研究,促进教学研讨和教学经验交流,开发教学资源,推进教学工作的老中青相结合,发扬传、帮、带的作用,加强青年教师培养。

3.完善教师队伍管理机制。学校实行全员聘用制,按照“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、合同管理”的原则,对教师与职员、专职与兼职等各类人才实行分类管理,建立科学的分类评价体系,并严格实施,奖功罚过、奖勤罚懒、奖优罚劣、优胜劣汰,形成具有民办高校特点的人才资源管理机制。[7]

（四）提高办学质量,坚持内涵式发展

民办高校应树立素质教育质量观,把实践能力、特色专长作为重点,致力于实用型专业技术人才的培养,保证毕业生在人才市场竞争中处于有利地位,受用人单位欢迎。

1.合理定位,树立科学的质量观。民办高校要在激烈的市场竞争中占据有利的地位,就必须合理定位,扬长避短,突出自身特色。高校定位的核心是人才培养目标定位,民办高校人才培养目标应当定位于面向生产、建设、管理和服务一线的高级应用型人才,以中、低端人才市场为重点,与公办高校“异轨竞争”。在合理定位的基础上,民办高校还必须树立科学的质量观。结合民办高校的定位和发展状况,民办高校应当树立发展性、需求性和特色性三位一体的质量观。

2.严格管理,构建完备的质量保障体系。学院成立教学质量管理科,专司对学校内部的教育教学活动进行监控、评估和报告,并提出改进意见和建议；加强教学检查,每学期初、中、末分别对教师的各个基本教学环节进行全面系统地检查；建立多层次、立体的教学信息反馈机制,坚持学生评教、教师评学和教师评教学管理；建立直接对校长负责的教学督导室,设立师德师风建设督察组和学风督察组。

3.深化教学改革,突出专业特色。一方面,以教学改革研究项目立项、评审为切入点,推动教学内容、手段和方法的改革。另一方面,在新制订的教学计划中,突出特色。准确的定位人才培养目标,制定合理的人才培养方案,并有相关专业的支撑,能够形成合理的优势专业群,集中力量办好几个在业界有一定影响、在竞争中有一定实力、在社会上有一定贡献的名牌专业,才可能吸引生源,吸引投资,确保就业,进而步入良性循环的发展轨道。[8]

（五）加强内部管理,完善内部治理结构

1.遵循规律,优化内部治理结构。作为高校,无论是公办还是民办,都要遵循教育规律。民办高校又是市场经济的产物,同时还是一个学术组织,有其自身发展的逻辑,必须按照学术组织的要求来建设和管理,关键是要优化内部治理结构。首先,建立健全各种委员会,为教师参与学校管理、充分发挥教师在学校各方面工作中的作用提供组织保证。其次,深化行政机构改革,转变行政职能和工作作风,强化服务意识,提高服务质量。最后,要根据学校教学科研发展要求制订发展规划,同时进行校系各级工作职能和工作任务的调整,形成结构精干、职能匹配、任务明确和责任到位的学校办学各级结构框架。

2.丰富董事会成员构成。完善我国民办高校内部治理机制主要是完善董事会领导下的校长负责制,满足内部各成员的利益要求,以保证民办高校组织目标的实现。建立涵盖各利益相关者的董事会机构,董事会成员应由政府代表、出资人、举办者、教职工、学生和校外人士共同组成,同时董事会成员要回避亲属,形成利益相关者的利益制衡机制,以保证学校执行国家的大政方针,同时监督学校的教育资源正常使用。

3.完善董事会内部管理制衡机制。在民办高校法人治理结构中,董事会是最高的决策机构,校长受聘于董事会,并执行董事会的决议,双方应是职责分明,各司其职。有效的董事会离不开制度保障。建立健全董事会议事章程,规范其决策运行程序。明确董事会和校长的关系,董事会的主要任务是解决与目标、政策和方向有关的重大问题,拥有最高决策权；校长在董事会的决策下工作,具体负责学校的日常教育和教学管理,拥有最高行政管理权。二者分工明确,不能“缺位”或“越位”,即董事会有权决策,但无权直接干预民办高校的具体事务；校长可以对教学与行政事务进行管理,但不得越权对民办高校的发展做出决策。二者的职责明晰,才能保证民办高校的健康发展。

[1]孙艳.论我国民办高等教育的可持续发展[D].大连理工大学,2006.

[2]宋人杰.论民办高校可持续发展的制约因素[J].科教文汇,2009（4）：29.

[3]鄢波,李文利.中国民办高等教育发展现状与供需机制初探[J].清华大学教育研究,2001（1）：90-97.

[4]李钊.民办高校可持续发展中的师资队伍建设[J].衡阳师范学院学报,2005（8）：149-153.

[5]邬大光.21世纪民办高等教育的使命[J].高等教育研究,1999（4）：21-22.

[6]唐之享.对我国民办高等教育持续发展的理性思考[J].湖南社会科学,2006（3）：189-192.

[7]张亚丽.新时期民办高校可持续发展的困境与对策研究[J].高等理科教育,2009（6）：146-149.

[8]邓宗琦.民办高校可持续发展的路径选择[J].中国高等教育,2008（2）：48-49.