合肥“县域突破”五年观察

■专题策划：孔向阳 王予安 高晓光 欧浩军 ■执行：徐浩程 吴 明

合肥“县域突破”五年观察

■专题策划：孔向阳 王予安 高晓光 欧浩军 ■执行：徐浩程 吴 明

2010年8月14日是合肥收获的日子。

这一天，从辽宁海域“2010年全国县域经济科学发展交流年会”上传出消息，合肥市肥西县成功跻身2009年度全国百强县，位列第94位。这不仅是合肥市，亦是近年来安徽省唯一入选全国百强的县，被誉为安徽县域经济的重大突破。

同时，在此前数日公布的安徽省2009年度县域分类考核结果中，肥西与合肥其余两县——肥东、长丰携手进入科学发展一类县，分别位居第1、5、7位，实现“大满贯”。合肥“县域突破”的定性指标圆满完成。

2005年底，合肥市委、市政府将“县域突破”战略上升为全市发展主战略，提出到2010年实现“三县综合实力均居全省前十位、力争有1个县进入全国综合实力百强县”的定性指标。2009年，这一指标就已达到。不仅如此，2009年，合肥三县交出的成绩单是：地区生产总值也由2005年的179.6亿元提高到533.58亿元，增长了185.24%，占全市比重由20.45%提高至24.37%，可谓掷地有声。

那么，这份不俗的成绩从何而来？“县域突破”提出以来，合肥究竟采取了哪些措施促进县域经济发展？对于其他地区而言，其中可资借鉴的经验何在？

落子县域

合肥“县域突破”可以说发端于2005年初的政府反思。

按照政府运行惯例，2005年，各级政府均需总结上一个五年规划执行的经验教训，谋划下一个五年规划。合肥亦不例外。只不过，合肥总结的结果并不乐观。

从改革开放到2005年，经过多年不懈的努力与发展，合肥在经济社会各方面均取得了显著成绩，但与周边地区相比，无论是发展速度还是经济总量，合肥均慢人一拍，存在一定差距。“在中部六省省会中，合肥当时排末位，叫中部老六。”相关专家向《决策》回忆道。

以2005年中部六省省会城市GDP为例，是年，南昌GDP首次突破千亿元大关，达到1008亿元，武汉GDP亦突破两千亿元，达到2238亿元。其余郑州实现GDP1700亿元、长沙实现GDP1578亿元。即便太原当年GDP总量也达到了896亿元，比合肥高出60亿元。合肥很是尴尬。

横向的差距让合肥反思，合肥究竟弱在哪里？什么原因导致的？

围绕这些问题，2005年5月，由安徽省委常委、合肥市委书记孙金龙率领的合肥党政代表团赴江苏、浙江两省的南京、杭州、宁波、绍兴等地进行了为期8天的考察。

通过此次考察，“我们注意到，对大多数地区来讲，除了像桂林那样山水甲天下的地方，从发展规律来看，工业都要强，县域经济更要强。比如苏州，除了它的城区经济很强之外，就是县域经济也非常强，像昆山、太仓都非常强；无锡除了市区经济发展好，江阴这样的县级市经济总量都非常大。”孙金龙总结道。

合肥市发改委相关官员则告诉《决策》，从当时的数据看，与杭州相比，合肥城区的工业其实相差不大，假如三县的工业能达到杭州郊县的水平，合肥经济将令人刮目相看。可实际情况是，“当时3县GDP总量只占合肥市GDP总量的21%，发展速度也低于全市平均水平。”长丰甚至没有摘掉国家级贫困县的帽子，为全国省会城市所罕见。

“工业经济不强、县域经济薄弱，是影响和制约合肥经济总量的主要矛盾。”孙金龙在一次会议上直言道。显然，合肥弱的原因之一即县域经济薄弱。

症结既已找到，接下来需要的就是思路。

2005年6月15日，孙金龙在长丰考察时首次提出“县域突破”的概念，并称合肥市要推动城市优势生产要素、城市基础设施、城市公共服务向近郊地区辐射延伸，将近郊地区纳入城市总体规划。

等到是年11月，在颇费了一番考虑后，合肥高调学习湖州县域经济发展经验。之所以选择湖州，是因为与合肥相比，“当时湖州人口跟合肥差不多，GDP总量也差不多，并且均下辖三县，历史地理情况相似，具有可学可比之处。同时，湖州县域经济发展迅猛，拥有两个全国百强县，经验突出。”合肥市相关官员告诉《决策》。

2005年11月底，孙金龙率合肥党政代表团亲赴湖州考察数日后，称“湖州经验可学可用”，并于考察结束后的第二天即召开代表团座谈会，消化湖州经验。“学湖州经验、谋县域突破”一时成为各方关注的焦点。

从这一系列的调研、考察与讲话中，不难看出合肥“县域突破”的大致路径已浮出水面。而这些经验与讲话最终形成的则是合肥“县域突破”的纲领性文件——《关于推动县域经济跨越发展的意见》（以下简称《意见》）。

2005年12月，合肥市委八届十次全会审议通过了《意见》，并于次年以合肥“一号文件”的规格对外发布。合肥“县域突破”战略正式落子。

“县强才能市强”

从谋划到实施，合肥“县域突破”首先需要一个思维的转变。

在“县域突破”提出之前，由于受条件的限制，合肥城乡发展分割的问题比较严重。一个典型的细节是，“我刚来合肥工作的时候，就觉得有一个提法很怪——县里的干部来，一说就‘你们合肥’，‘我们县里’，一听就很别扭。这个观点完全是‘市是市里的，跟我没关系’。”孙金龙回忆道。

在这种思维的影响下，合肥县域经济发展被孤立于市区经济发展之外，三县最大的优势——依托省会中心城市，难以发挥，与“市”俱进无从谈起。

为扭转这一局面，2006年初，随着《意见》的出台，合肥市明确提出了“县强才能市强”的“县域突破”理念。对此，在一次调研时，孙金龙进一步阐述道：“县域经济发展是合肥现代化滨湖大城市建设不可分割的重要组成部分，绝对不能把县域经济发展与城区经济发展割裂开来。没有县域经济社会的快速发展，就不可能有合肥的科学发展、和谐发展与跨越发展。”

对于三县而言，这一理念要求将融入发展、合作发展置于县域发展的突出位置。这其中，肥西是一个成功的典范。

在肥西百强县的征程中，桃花工业园的成长是其信心的保障，在这块面积不足肥西全县0.7%的土地上，创造了肥西60%的工业产值，并将建成全省首个千亿工业板块。而桃花工业园的崛起，主要得益于“紧密依托合肥经开区、高新区两大国家级开发区，借势发力、借势发展。与两大开发区紧密合作、主动对接，给肥西自身争取了很多很好的发展机遇。”在接受媒体采访时，时任肥西县委常委、桃花工业园管委会主任黄卫东如此总结道。

此外还有安徽县域经济的黑马长丰。“这几年长丰发展比较快，一个重要因素就是与合肥新站区的合作开发。”相关专家向《决策》分析道。

对于合肥市而言，“县强才能市强”的理念则要求其始终坚持把县域经济社会发展放在突出的战略地位，具化到措施上就是“以统筹城乡发展的方略，把三县的发展纳入合肥城市空间发展战略中来，统一推进加快城市的产业向三县扩散，基础设施向三县延伸，公共服务向三县覆盖。”合肥市相关官员告诉《决策》。

2005年11月，合肥提出了“141”（一个主城、四大组团、一个滨湖新区）城市空间发展战略构想，第一次从城市规划上实现了城乡统筹，将三个县纳入了城市的规划范围，把三县打造成“四大组团”中的3个组团。

合肥市相关官员告诉《决策》：“规划统筹后，三县就需要按照大城市的规划标准来建设，合肥市继而在供水、公交、燃气等公共事业，交通等基础设施建设上也按照统筹城乡的思路进行建设。”

一个典型的例子是以交通为核心的基础设施向三县延伸。“这几年无论是最先修的、连接肥东的包公大道——双向八车道，还是接下来连接长丰的蒙城北路——双向十车道，连接肥东的合马路、合店路，均是按照城市道路的标准来建设。”孙金龙回忆道，“按照相关规定，交通系统只修乡村道路，我们提升标准之后多出来的至少六车道、八车道怎么办？都是市里掏钱。”

“合肥给每个县都修一条大道，征地拆迁费用是当地县的，道路建设资金是市里给的。交通网络形成了，再加强规划管理，把一些重点项目放到郊县工业园，以此拉动县域经济发展。”2009年，庐江县在考察完合肥县域经济后如此总结道，言语中透露出羡慕。

同时，“我们连干部的选拔任用都统筹了，加大了县区干部交流互动力度，让市县干部优势互补、相互促进、共同提高。”孙金龙介绍说，按照中央和安徽省委关于加强干部交流的规定，这四年合肥交流干部力度是最大的，“不仅是市区向县里交流，县里的干部到市区和其他地方的力度也很大。仅从肥东出去的干部，就相当于过去很多年。其目的，一是为了保护干部，有利于他们成长，让干部能全身心去干好事业；二是有利于事业的发展。这是双赢。”

实践证明，这些措施显著改变了三县招商引资与发展的环境，为三县县域经济社会的发展奠定了坚实的基础。

“工业立市+县域突破=工业强县”

2006年初，伊利奶牛与鄂尔多斯羊绒制品落户长丰，而最初这两个项目计划是落户合肥高新区。

“之所以如此安排，是因为合肥有意将产业向三县布局与引导。”合肥市相关官员告诉《决策》，类似的案例还有布局肥东的中盐化工与合钢，这两个项目均是投资超百亿元的大项目。

这并非合肥市心血来潮，而是合肥弱在县域经济，县域经济又弱在工业化水平不高。

在一次调研中，孙金龙曾以郑州为例做了一番比较：郑州规模以上工业增加值是1223亿元，所辖6县为902亿元；而合肥规模以上工业增加值是606亿元，所辖3个县为150亿元。可见，“郑州市区规模以上工业增加值也就321亿元，合肥市区为450多亿元，仅就市区而言，合肥比郑州还高了近130个亿，但一加上郊县，合肥与郑州之间的差距就出来了。”相关专家向《决策》分析道。

就此，2005年4月孙金龙在肥东调研时即称，“三县发展的根本出路在于工业化、城市化。”他表示，合肥要充分发挥区位优势，毫不犹豫地加快推进三次产业结构调整，坚持“工业强县”不动摇。

不过，要“工业强县”，除合肥市推动大项目布局之外，三县自身的努力与探索更为重要。

2006年初，“工业立市”与“县域突破”同被确定为合肥发展的主战略。“工业立市＋县域突破＝工业强县”。在此前后，合肥三县均将“工业强县”提升为县域经济发展的主战略，各县县域经济也在2006年出现拐点。

从合肥市区乘车西行30多分钟，就到了肥西县城。从2006年工业产值突破百亿元关卡以后，肥西工业产值每年增加100亿元，每年上一个台阶。2010年1-7月，肥西实现规上工业产值306亿元、增加值75.8亿元；全社会固定资产投资144.1亿元，其中工业投资71.6亿元，各项经济指标在全市、全省居于领先地位。

据介绍，肥西推动工业强县、实现县域突破的主要做法是：“借力”省城，围绕合肥三大基地建设，主动融入江汽、格力等大企业的分工协作体系，重点抓好汽车、机械等支柱产业的配套加工。

与肥西遥遥相望的肥东县，同样把“工业强县”作为首要战略，现已初步形成了加工制造、新型化工、食品加工、新型建材等六大支柱产业。2010年上半年，全县规模以上工业总产值完成127.5亿元，实现工业增加值36.1亿元，分别高于全省、全市平均增幅。

肥东把发展园区经济作为加快县域经济发展的主要载体，重点打造龙岗开发区、肥东新区、合肥循环经济园及各乡镇工业聚集区。特别是合肥循环经济园，被当作肥东县域经济的新亮点，这个2006年3月才正式启动的工业园，将建成合肥“两集群、两走廊”产业发展格局中重要一极——东部重化工产业集群。

长丰县距合肥市区最远，经济基础在三县当中最为薄弱。但长丰地处合肥与能源基地淮南、交通枢纽蚌埠之间，因此，该县提出“快工强县、三产兴城、优农富民、融入合淮、与市俱进”的发展思路，积极寻求与合肥、淮南的双向融入，在融入中承接辐射，在承接辐射中加快发展。

近年来，长丰县加快推进省级双凤开发区及岗集、双墩、三十头等四大园区的二次创业，构筑起实施“快工强县”战略的新平台。

同时，“我们在抓工业的过程中，注意防止两种倾向：避免一讲工业立市，就放弃其他，搞绝对化和片面性；避免一讲统筹发展，就平均用力，弱化了工业的主导地位。”合肥市相关官员对媒体表示。为此，合肥坚定地把农业产业化作为实现县域突破的另一只轮子，与发展工业同等重要。

具体到县域经济的发展上，合肥市对其中的辨证关系有着清醒认识：优化县域经济结构，不是说农业经济越小越好，而是说农业增加值占GDP的比重可能有所下降，但农业经济的总量还是要越来越大才行。

这其中的一个典型是肥东。截至2009年底，肥东的省、市级农业产业化龙头企业已发展到80家，年销售额超亿元的13家，创造了农产品加工业快速集聚的“肥东模式”。同时，肥东新区食品工业园农产品加工产值突破50亿元，被授予“全国第二批农产品加工创业基地”、“安徽省农业产业化农产品加工示范园区”称号。

“扶持、放权、让利”

“中央对农村采取‘多予、少取、放活’的方针，我们发展县域经济要做到‘扶持、放权、让利’。”回顾近5年来合肥县域经济发展，孙金龙笑谈道。

对此，合肥市相关官员进一步阐释道，所谓扶持、放权、让利“重点是要通过各种行之有效的措施，继续加强政策、资金等方面的支持，逐步扩大县级经济社会管理权限，促进条条部门加强与地方的协调配合，支持县里的工作。”

这在2006年出台的《意见》中，即已有明确的体现。

在《意见》中，明确规定“为支持县域经济发展，合肥市扩大了县域经济管理权限。按照‘能放都放、权责统一’和‘谁投资、谁决策、谁收益’的原则，将投资项目决策权下放给各类投资主体。除国债项目、财政预算项目、统借统还国外贷款项目以及国家限制类项目外，其他项目不再审批，区别不同情况实行核准制和备案制。”

此外，凡是国家没有明确规定的，原则上不得出台新的收费项目。全面实行收费公示制度，清理、简化年检和报表，改革企业年检制度。切实精简各类会议、文件和检查、评比，确保基层集中精力抓经济工作。

“可以说在《意见》中，合肥扶持县域经济发展的政策体系已经完善，剩下的就是执行，用孙金龙的话说就是‘玩命地干’。”相关专家拿着《意见》向《决策》解读道。

在“工业强县”、“县强才能市强”等理念的指导下，在政策体系的扶持下，合肥县域经济快速发展。仅就工业经济发展情况而言：2005年，合肥县域规上工业共完成产值150亿元，仅占全市总量的17.8%，到了2009年，县域规上工业共完成总产值770.2亿元，占全市总量的28%，比2005年提升10.2个百分点。

此外，2005年，合肥三县规模以上工业企业仅有188家，而2005年至2009年间有598家企业成长为规模以上企业，2009年县域规上工业企业数达到786家，增长3.2倍，年均增长43%，超过全市平均水平15.6个百分点。

显然，合肥县域经济经过5年的发展，已经迈上了一个新的历史阶段，站在一个新的起点上。

2010年8月17日，在获知肥西跻身全国百强县之后，孙金龙亲自带队到肥西表述祝贺。在讲话中，孙金龙表示，在新的起点上，要推动县域经济取得新突破，“必须坚持走新型工业化道路不动摇，继续扭住‘工业强县’不放手，科学承接产业、资本转移，大力培育和壮大战略性新兴产业，积极发展就业容量大的产业，在新一轮经济结构调整和产业升级的大势中脱颖而出。”