人大代表联络站的深圳样本

■陈 文

人大代表联络站的深圳样本

■陈 文

一个不是人大代表的居民，人们却习惯地称谓他为“敖代表”；一个没有担任政府任何公职的居民，片区居民却常常找他反映问题，向政府有关部门提建议，人大代表也经常找他了解民意、搜集议案。他，就是深圳市南山区月亮湾片区“人大代表联络工作站”的发起者敖建南。

那么，何谓人大代表联络工作站？从何而来？它的生成逻辑、运作方式和发展空间又是什么？

浮出水面

话说从头。

8年前，原位于西丽片区的垃圾发电厂将迁址月亮湾片区，当地多数居民的反对意见强烈，纷纷表示不满，有的业主打算集体到政府上访，有的在选址地静坐，有的还拉起横幅抗议，对抗情绪和现场气氛十分紧张。

事件发生后，对公共权力系统而言，怎样恰当介入和妥善解决这一事件在当时确实颇为棘手。一方面，居民的激动情绪急需安定，与居民进行沟通迫在眉睫；另一方面，该厂的迁址是为了缓解深圳全市垃圾清理的繁重环保压力，而且这一计划已经通过了市政府的批准，因此放弃该计划也不现实。

因此，南山区政府及南山街道办高度重视，安排主要领导专门负责应对和处理，以街道办党工委书记、办事处主任张联辉为代表的基层领导多次深入社区与居民直接沟通。后在南山街道办的主持下召开了由居民、业主委员会负责人、政府相关部门领导、企业代表等多方参与的协调会，大家就解决“迁址事件”进行了热烈讨论，在片区内享有较高威信的敖建南提议，组织一个居民代表团到其他地方考察垃圾焚烧发电厂对环境的影响及其解决措施，最后政府和企业接受了这一建议。

最终，南山区政府组织了一个由居民代表、人大代表、政协委员组成的代表团到韩国、日本、澳门的垃圾焚烧发电厂进行了实地考察，考察结果显示，只要按照相关标准建设的垃圾焚烧发电厂并不会污染环境，后来在保证居民参与环保监督的前提下，电厂最终顺利开工。

片区内的一些人大代表在促成这一事件的解决过程中发挥了积极的疏通和引导作用。南山街道办基于对这一事件的敏感性和复杂性的考虑，于是立即发动片区内的一些人大代表深入到社区进行实地调研，在详细了解情况后，通过人大渠道向市政府反映了月亮湾片区存在的现实问题和矛盾，引起了市领导及相关部门的重视，从而为此事件的妥善处理提供了更高层次的官方推动力。

“迁址事件”等社区矛盾的出现，致使南山区政府及南山街道办开始认识到月亮湾片区存在问题的错综复杂性，若不能建立起党和政府与居民的有效沟通渠道，以及多方利益主体间的经常性意见交换机制，必然会影响社区的稳定与和谐。

因此，时任南山街道办党工委书记、办事处主任张联辉为代表的官方精英，萌发了在社区招募政治上靠得住、思想上愿合作、民意上有威信及活动上有能力的热心人士担当“人大代表联络员”的想法。在他看来，“至少不会把事情搞砸”，在片区享有较高声誉、行事较理性和稳妥的敖建南便进入了他的视野，“月亮湾人大代表工作站”作为原来就已经设置在街道办的“人大代表工作室”的延伸，开始浮出水面。

运作方式

制度的供给及其可操作性对于基层民主的发展具有决定性意义，在一定程度上，人民代表大会制度的政体规定及其发展空间，为“人大代表联络工作站”的成立提供了一定的制度供给和活动空间。

片区内一些人大代表的及时介入，以及在“迁址事件”中的深入调查和积极斡旋，促使“迁址事件”得到了较为理想的解决，在实践中显现出人大代表在沟通民意方面的独特作用，这在一定程度上唤起了居民对人大代表的信赖与倚重，他们开始主动发掘并尝试运用这一重要的制度资源，人大制度文本中的民主因素被逐渐激活。“迁址事件”后，敖建南深有感触地坦言“一些人大代表看问题很准，反映的问题也容易引起有关部门的重视，这一渠道确实可以有效反映社情民意，促成问题的解决。”

“人大代表联络员”这一形式事实上“试运行”三年后，至2005年4月25日，由13名联络员组成的深圳市第一个社区“人大代表工作站”在该片区正式挂牌成立。考虑到“人大代表工作站”工作性质主要是联络人大代表和居民，其后来更名为“人大代表联络工作站”。

这些联络员并非人大代表，主要是各小区业主委员会、物业管理处、工业区及附近一所中学的负责人，大多数是在片区居民中享有较高威望的活动精英和意见领袖，他们或是业主委员会的主要负责人，或是长期热衷于社区公共事务的热心人士，都是“说话算得了数”的人物，具备较强的组织和号召能力，在片区里拥有较广泛的民意支持和群众基础，其中该工作站的主要发起人和负责人敖建南，同时为辖区居委会副主任、太子山庄业主委员会主任。

该工作站全天候开放，有联络员轮流值班，并设立了公告栏，公布了便于居民反映问题的电话、意见箱及电子邮件，主要工作是专门代理人大代表履行日常的社区民情调研，征集和反映社区民意、撰写提案等职能，并就住宅片区的一些公共事务与有关方面进行协调和沟通。各联络员在联系人大代表、居民及政府相关部门、征集和撰写提案等方面有着较明确的分工，并通过“联席会议”等形式不定期进行协商和沟通。

“人大代表联络工作站”的主要工作职责是“承办需要进入人大代表提案的共性问题及人大代表联络员联席机制能够协调解决的事情；转办属于相关部门职能范围内及需要进入法律程序的事情，或叮嘱当事人依法办理；协办涉及面较广的问题，协助主办方和协调相关方；督办已经转办或协办的事情，跟进督促，跟踪落实。”

联络员定期向街道办和区人大汇报工作，理性地向市区两级人大、政府反映社情民意，所撰写和收集的提案必须要经过人大代表的签名。在一定意义上，南山街道办和南山区人大实际上采取了“组织（机构）吸纳”的方式对其加以引导和管理，较好地利用了现行体制内的制度空间，有效地将民间的利益诉求纳入到现行体制中释放，利用人大这一制度通道，“柔性”地有效将公共权力末梢嵌入到了基层社会。

“人大代表联络员”和“人大代表联络工作站”的运行，至今已为片区居民解决上百件“民心事”，赢得了居民的普遍认可。如敖建南曾给时任市长拍了20多页的电报，反映整治环境的诉求，2004年2月，在联络员和人大代表的斡旋下，为期近一个月的全面整治月亮湾片区的行动全面展开，打响了深圳市开展市容环境综合整治“梳理行动”的第一枪，经过“梳理”后的月亮湾整洁美丽，市容市貌有了明显改观。为反映片区存在的环保、治安和交通等问题，敖建南拍摄了100多盘录像带和100多盒胶卷。后来，深圳市南山区委区人大申报的“创建人大代表工作室（站）”入围“中国地方政府创新奖”项目名单，获得了诸多专家学者的积极评价。

发展空间

长期以来，由于受选举“酝酿”程序和代表事实上兼职化的影响，一些人大代表被当成了“橡皮图章”，只是在开人大会议时形式化地举举手，没有真正发挥好人大代表应有的作用，“哑巴代表”、“零议案代表”、“挂名代表”并非鲜见。

“人大代表联络工作站”最初由普通公民所发起，由于较好地发挥了群众自治的功能，在社区治理和协调各种利益关系方面发挥了积极作用，有效地成为联系选民与人大代表的桥梁、纽带，实际上成为人大代表的助手和秘书，在一定程度上弥补了当今人大代表一般为兼职并没有固定办公场所，实际上无法充分和及时代表自己选区选民利益的传统制度设计的缺陷，从而赢得了公共权力系统的承认与吸纳。

月亮湾片区“人大代表联络员”形式的出现及“人大代表联络工作站”的成立，正是居民基于维护自身权益和社区整体利益，与相关企业进行长期博弈，并与人大和政府等相关部门不断交涉的结果，表达了商品房社区业主对自治权利的主动追寻，并开始自觉以群体性和机构性的形式试图契合到现行政制之中，从而迫切要求国家制度体系和公共权力机关顺应公民日益增长的民主参与需求，努力创新民意吸纳方式和机制，以提升现行政治体系和机构的应对能力和调适能力。

“大代表联络工作站”的实践探索，在一定程度上为解决社区矛盾和冲突、收集和整合民意、搭建民众与公共权力系统的沟通和交流平台，以及协调城市基层各方利益主体之间的关系等方面发挥了积极作用，南山区人大及南山街道办准予该工作站正式挂牌和开展日常工作，并给予了其一定的活动空间和资金支持，这实际上采取了一种较为有效的体制吸纳方式，将民间的活动精英和意见代表，以及正处在组织化过程之中的、暂时又没有正式编制和明确法律地位的群众性组织纳入到了现行体制的管理范围之内。

2008年4月，广东省人大常委会主任欧广源充分肯定了南山人大代表工作站的做法，并认为值得在全省推广。基于月亮湾人大代表联络工作站多年成功运作的经验，同年6月，“人大代表工作站”在深圳全市推广，在市、区两级人大代表相对集中的居住区域设立代表工作站，每个工作站设联络员1名，由居委会、社区工作站或者业主委员会人员兼任。联络员属于义务工作，没有津贴。工作站对群众开放，集中接访群众每两个月至少一次。代表和社区工作站联络员不直接处理问题，而是将群众反映的问题按照管辖权的不同以专门函件的方式分别转交市、区人大常委会处理。

但推广之后的“大代表联络工作站”在具体运行过程中也遇到一些现实问题，比如某些社区中的工作站事实上存在“水土适应”问题，一些人大代表忙于本职工作，难以经常性地接待选民，或者由于缺乏诸如敖建南之类的民间活动精英，联络工作难以做到“驾轻就熟”，“形同虚设”现象不可忽视。而且，这种机制具有较强的精英参与色彩，与真正的公民社会组织还存在一定差距，尚处于探索阶段，制度化和程序化程度仍然有待完善和提高，其发展的空间和前景也必定要受到现实运作的相关具体条件的影响与制约。因此，其发展空间不但需要居民权益意识的逐渐增长和博弈技巧的累积来加以支撑，而且仍然必需提供进一步的官方动力，从体制上坚持、延续并完善这种体制吸纳模式。

总而言之，“月亮湾片区人大代表联络工作站”的实践探索找准了人大制度、政府管理与民间参与的契合点，通过官方精英的推动、社区活动精英的积极参与，利用人大这一制度平台创新了基层社会管理模式，有利于将民间意见和利益诉求经由人大途径吸纳到现行政制中进行有序表达和释放，密切人大代表与选民之间的关系，促进人大代表的经常性履职，扩大执政党的群众基础、促进和谐社会的建构，其样本价值和实践意义不言而喻。

(作者为深圳大学当代中国政治研究所博士)