成安：关键部位动手术

■本刊记者 贺海峰

成安：关键部位动手术

■本刊记者 贺海峰

2010年8月21日，河北省成安县迎来一批特殊的客人。他们风尘仆仆，径直赶往位于“有所为”大道的成安县委。在党务政务公开栏下，在一站式服务大厅里，在印有每位官员照片、职位、手机号码的办公室门牌前，宾主双方一边驻足查看，一边热烈探讨。

这批客人来自江苏省睢宁县委。其实，早在2009年3月中纪委、中组部启动试点之前，睢宁、成安就一直以大胆探索、锐意革新著称。尤其是成安县，早在2005年之初就开始推行“通透式”办公，试行“科学规范和有效监督县委书记用人行为”，从而被中纪委确定为全国党务公开工作联系点。

如今，在成安这块改革热土上，两县的主政者走到一起，共同切磋“县委权力公开透明运行试点”这一尖端性、前沿性的课题。

透明的力量

改革之前，成安县委、县政府一直坐落在民国时期的老县衙里。2002年，一位南方客商前来办事，进了一个门，又进一个门，层层有门岗，人人需盘问。书记、县长在最里边的小院办公，客商开玩笑说：“见‘县太爷’真是比见皇帝还难啊！”客商尚且如此，遑论普通群众。衙门作风、官僚主义、权力暗箱操作等现象不同程度地存在，致使成安一度成为在全国排得上号的上访大县。

“一个人民的政府，难道还怕人民吗？”成安县委主要领导决心革除这一积弊。

通过与开发商进行资产置换，成安县委、县政府在县城西侧另造新楼，并将59个县直部门、1000多名公务员集中在一个院子里办公。在县委大门两侧，树起32块党务政务公开栏，清清楚楚标明各项行政事务的办事程序。令人惊叹的是，县委、县政府所有领导的分管事项及其本人的手机号码、办公电话、办公室门牌号等也历历在目。

成安官员的办公方式，更是堪称全国罕见。这里，每个局机关除了一把手可以单独享有一间透明的、用大块玻璃隔开的办公室外，其余的领导一律和普通工作人员一起在大办公室里办公，办公区同样用玻璃隔开，既透明又不会互相打扰。为不干扰其他人工作，每个局还另外设有透明的群众接待室。“不但是形式上的创新，更重要的是制度上、理念上的创新，这样的模式打破了办公机关的神秘，密切了干群关系，是一种党政机关应该具备的执政理念。”国务院纠风办副主任李中华评价说。

值得一提的是，全国行政权力公开透明运行大会全体与会人员曾经前往成安考察，时任国务委员、国务院秘书长华建敏亲自带队。中纪委也先后多次赴成安调研，成安还因此成为河北省推行行政权力公开透明运行试点县。

不过，成安并没有就此裹足不前。“搞权力公开透明不能光是政府搞，党委必须带头！”成安县委做出了一个让人吃惊的决定：把常委会票决制和民意否决制作为民主集中的新方式，取代内部决议和举手表决的旧方式。

“过去提拔干部，一般都是书记一个人定盘子，先在书记碰头会上统一意见，再拿到常委会上来。怎么定的，其他常委一概不知。发表意见的方式是举手表决，书记都提名了谁还能不举手？”原成安县政协主席常五香认为，当集体意见惟有通过一把手综合才能转化为集中意见时，集中意见的不确定性和暗渡陈仓式的结果很难避免。

很快，成安出台了一揽子措施。但凡提拔和调整干部，首先由群众把关，1/3群众不同意的不予提拔。然后交由常委会投票表决。正职的提拔或重要岗位的调整，还必须通过全委会票决。

比如，县文教体局民主推荐副局长，在3名干部中推荐两名。起先3人得票相等，接着又进行第二轮投票，当场唱票。3人票数紧咬不放，候选人与推荐人神情都相当紧张，这与从前走走形式其实早就知道结果的情况大相径庭。当票数后来又追为平票时，会场响起了一阵热烈的掌声。

成安县委领导坦然地说，增加大家的话语权，不会削弱“一把手”的权威，削弱的只是狭隘意义上、个人利益上的私心的权力。如果把这个权力看作是公共权力的话，那反而是一种强化，使这个权力更加有效，更有威信。

单刀直入

根据中纪委的部署，成安首先依据党章、地方委员会工作条例以及各单项法规文献、文件，全面清理县委职责和权力。最终，确定县委职权50项、县委常委职权185项，其中，县委书记职权27项。据称，这可能是全国首份“县委书记权力清单”。

但是，在具体执行过程中，县委职权与行政职权有很大不同，相当一部分县委职权没有明确的工作流程和程序界定。倘若没有刚性约束，很有可能导致权力运行过程中的随意和滥用。如何给这些职权“套上缰绳”？成安的做法是，对县委50项职权的行使流程进行明确再造，逐项绘制出73个流程图。如此一来，权力运行迈入了规范化、制度化的轨道，就不会因执行人的更替而改变，更不会因执行人的主观意愿而改变。

以会议上“一把手”的发言顺序问题为例。一般而言，如果“一把手”率先作出倾向性的发言，就会给其他所有的发言人造成一股无形的压力，从而在会议上“环顾左右而言它”，最后只得按照“一把手”引导的思路表态。有鉴于此，成安在《关于县委常委会监督县委书记的实施意见》中明文规定：“常委会研究议题，应先讨论后决策。县委书记不首先表态，在参会常委充分发表意见的基础上，集思广益最后表态，按照民主决策程序形成决议。”“县委书记在常委会召开过程中一般不临时动议增加新的议题。”此举无疑抓住了要害。

而在县委的职权中，干部人事任免权的效力最大，其他一切权力都可以由此派生出来。成安正是把干部选拔任用作为推进县委权力公开透明运行的突破口和着力点，不断推进制度创新。比如公开操作机制。对于拟调整的干部，纪检、计生和综合治理部门，必须作出能否调整提拔的明确结论，并向社会公开。县委常委会、全委会投票时，邀请党代表、人大代表、政协委员和群众代表旁听，将干部决策过程置于群众监督之下。又如公开预提名制度。领导班子集体或个人可依据有关规定，提前向县委预提名拟提拔人选，填写预提名责任书，并在一定范围内公开，对预提名行为承担相应政治责任，并公开处理结果。这些制度实行以来，全县2862多名现任领导干部履行了相关程序，其中有12名干部被免去职务和取消资格，有3名干部在审查中被“叫停”，采用公开预提名制度选拔任用了4名科级干部。

更厉害的一招是，2009年4月，成安探索实施了社会监督员制度。从人大代表、政协委员和群众中聘请社会监督员，对县委职权公开以及运行情况进行监督，并通过座谈会、信函、网络、电话等形式，向县委提出相关意见和建议。活动开展以来，共处理干部14人，涉及单位和部门8个，其中给予1名单位正职撤职处分。

封闭的结果只能走向画地为牢，而开放的胸怀则无所排斥。成安县委对权力公开透明的提倡和践行，其用意无疑正是要根斩官僚主义的神秘性，使之在开放的政治空气中无所遁形。截至目前，成安已经连续6年没有发生进京赴省集体上访。

不过，一位知名党建学者也提醒说，成安的改革并没有改变现行的权力运作机制，因而其作用不应被无限放大。它的价值在于，完成了一个长期被忽略的基础工作，因为此前一直在说党务公开、政务公开，却连到底应该公开哪些权力都不清楚。“这项基础性工作在运作过程中还可以继续完善。”

改革者的低调与谨慎

与同时进行试点的江苏省睢宁县、四川省成都市武侯区相比，成安显得格外低调。

原因在于，这项试点是一项难度极高的改革，稍有不慎就有可能前功尽弃。比如曾掀起过“长治变法”的著名改革家吕日周，在基本安全着陆（升任省政协副主席）后，感慨万千：“看看历史上的改革者们，我的遭遇已经算很好了，好歹算是提拔了，这也算是组织对我的一种肯定。”现在，他正在利用一切机会，与尽可能多的人接触，推动中国各地的改革步伐，对处境艰难的改革者予以增援。吕日周曾多次考察成安改革，对高悬在县委大楼顶部的“水可载舟，亦可覆舟”8个大字印象尤为深刻。

对于改革，成安的官员认为不能走得太快：“现在有个问题：下改上不改，左右都不改，改后没评估，争议四处有。这种改革相当艰难。”

尽管艰难，成安县委还是决心要在近期推出一个“大动作”：对县委所有岗位进行腐败风险评估，并根据其风险程度大小分别采取有效的预防、监控措施。对权力行使的风险因素和苗头性问题，及时向权力行使的当事人发布预警信号，采取应急措施。

这不能不让人联想到曾任成安知县的北宋清官寇准。当年，每当收税和征役时，他都禁止巧立名目加额摊派，并在县衙前张贴布告，上边写清应征对象的姓名、住址等，其推行的清明政治深受百姓爱戴。而成安今天的改革，则蕴涵着另外一重逻辑：为权力搭建起一个公开透明的运行平台，去谦卑而细心地创造一个让人民放心惬意的创业环境，而创造财富的真正主体，应该还给社会，还给全体人民。

一组数据可资佐证：2005年以来，财政收入年均递增32.7%，全县生产总值增速、固定资产投入、财政收入以及税收占财政收入的比例，在邯郸东部10县中一直遥遥领先。更让人刮目相看的是，在河北省县域经济排名中，成安县5年晋升了40位。

如今，整座成安县城俨然就是一个“大工地”，吊车云集，厂房林立。离开成安县的那一天，我想到了一句古训：“政声人去后。”若干年后，在成安县的“有所为”大道上，不知道还能留下多少人的“有所为”？