后公共治理理论：作为一种新趋向的整体性治理

曾凡军,韦 彬

（武汉大学,湖北 武汉 430072;广西大学,广西 南宁 530004）

后公共治理理论：作为一种新趋向的整体性治理

曾凡军1,韦 彬2

（武汉大学,湖北 武汉 430072;广西大学,广西 南宁 530004）

整体性治理（Holistic Governance）理论是20世纪90年代后期基于对新公共管理的反思和批判基础上提出来的后公共治理理论,整体性治理强调预防导向,公民需求导向和结果导向,强调整体性整合,强调整合信息技术、简化网络、提供一站式服务,注重内调目标和手段的关系,注重信约、责任感和制度化。整体性治理顺应的是新公共管理的逻辑,正在西方政府改革中产生越来越大的影响,有望成为21世纪政府治理的大型理论（Grand Theory）,是未来政府治理的新趋向。对我国政府治理、行政体制改革和服务型政府建设亦具重要借鉴意义。

整体性治理;后公共治理;整合

整体性治理是新公共管理理论在20世纪90年代后期的修正路线,由英国学者佩里·希克斯（perri 6）首先提出,正在西方政府改革中产生越来越大的影响。不论从理论层面或实务层面加以衡量,整体性治理理论有望成为21世纪有关政府治理的大型理论,值得行政学者加以广泛研究[1]。因而,笔者将整体性治理理论定位为后公共治理理论。

一、动因系统与分析模型

整体性治理理论由英国学者希克斯于1997年首先提出,其产生和发展蕴含着深刻的现实与理论动因。

（一）全球化动因

（二）理论与实践动因

传统官僚制以功能为导向的组织运作模式导致了狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间,具有明显的分散性和不连贯性、无法从整体上提供公民所需求的服务,从而导致“功能裂解型治理”[2]（p.39）。新公共管理追求的是效率和绩效,从目标上看,是旨在以顾客需求为导向来调整组织结构和职能、与重新设计政府服务体系,打造以市场化和竞争为手段的“竞争性政府”模式。从具体操作与结果上看则适得其反,新公共管理往往不自觉地受制于短期的市场价值与经营绩效而全然不知,使得政府组织反而更趋向于功能分化与专业分工,并有不断深化功能裂解型治理的趋势[2]（pp.212-213）。随着信息技术的飞速发展和政府治理实践的不断深化,新公共管理理论凸显出严重不足,其中最关键的问题是“忽视了部门之间的合作与协调,带来了碎片化的制度结构”[3]。希克斯也从功能上分析认为,碎片化治理存在转嫁问题、重复、互相冲突的项目和目标等问题。帕特里克·邓利维（Patrick Dunleavy）通过对美英等国的实证研究指出,发达国家的公共管理系统已在分散化、竞争和激励三个方面发生了深刻变化,尤其是其主导治理理念——新公共管理已经寿终正寝[4]。

由上可见,传统官僚制和新公共管理的治理理论已经出现了严重危机。此时,正呼唤着一种“作为部门主义、各自为政和视野狭隘等相反的措施提出来的一种政府改革理论”[5]的出现,以克服碎片化结构的缺陷。从客观上看,新公共管理的碎片化结构和裂解式图景为整体性治理的产生提供了理论和实践动因。

（三）信息技术动因

在邓利维看来,信息系统一直是公共行政的重要变革因素,政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。首先,信息技术的发展促使政府治理方式的更新。随着信息技术的发展,各国的决策阶层都面临着更多更复杂的治理问题和公民的更高要求,如要求信息公开、增加政府运行的透明度、实行一站式服务,对跨区域、跨部门的复杂事务采取跨越边界的协调和整合,这些问题的解决和治理理念的转变将催生一种全新的治理模式。其次,信息技术的进步要求政府组织结构进一步优化。自20世纪60年代以来,信息技术的飞速发展,越来越冲击着政府组织结构,为此,西蒙非常重视计算机在政府组织设计层面的作用,号召将“信息理论用于组织设计”[6]（p.22）。通过信息技术对组织进行较为科学的设计,不断加强部门之间的合作与协调,减少组织层级,使组织结构扁平化。再次,信息技术的迅速发展推动了治理技术的发展,治理技术的发展在政府管理中的渗透和运用,促进了机构和部门之间的协调和整合,为跨越组织界限的整体性治理提供了可能。

另外,制度、市场和人力资源等都是整体性治理产生的动因源,其中制度为整体性治理的产生指明了方向,市场影响着整体性治理的价值取向,人力资源成为整体性治理的主导力量。上述各种动因系统的综合作用促使了治理理念和治理方式的转变、治理机构和功能的整合,从而不断形成了跨国家、跨层级和跨职能的整体性治理理论。各动因系统作用的具体过程与模型如图1所示：

图1 整体性治理的动因系统分析模型图

二、主要来源和内在要义

从概念的演变上看,整体性治理源于英国学者希克斯1997年所出版的《整体政府》一书,并得到工党的认同和采纳,政府治理主题发生了深刻变化,即“利用‘协同政府’（Joined-up Government）或‘整体政府’（Holistic Government）的方式来解决社会和经济问题”[7]（pp.130-131）,提出新政府的改造方向为预防性政府、文化革新政府、结果导向政府和整体政府。1999年,希克斯等学者在《圆桌中的治理》中提出了建构整体政府的具体策略,让不同部门间目标和主张能在开放过程中充分沟通,摆脱部门主义与狭隘的本位视野。2002年,他们再次合作出版了具有历史意义的《迈向整体性治理：新改革议程》一书,批判了公共部门坚持权责划分与部门本位的观点,认为“二十一世纪的政府不应该再放任政府各不同功能与专业部门间的单打独斗,而应推动整体性治理,通过制度化以落实政府各机关间的沟通协调”[2]（p.32）,让政府朝向整体性合作与整体政府方向发展[2]（p.212）,并将整体政府的名词改为整体性治理[1]。随之,一种新的治理模式——整体性治理诞生了。

从理论的渊源上看,学者们一致认为整体性治理理论基本上来自于对新公共管理的反省和修正。台湾学者彭锦鹏认为,由于“传统公共行政与新公共管理所采取的行政革新,均属于技术层次的变革,属工具主义,且政府部门组织建制的功能分化,将造成专业化与本位主义的困境,将导致组织间的协调与整合产生困难,政策无法连贯等缺失”[8]。同时,新公共管理运动强调市场取向、分散化取向和过度解除管制在一定程度上导致了新公共管理的碎片化。碎片化的公共管理既缺乏战略眼光,也缺乏协调机制,难以解决复杂的社会问题。因此,自20世纪90年代后期,针对在新公共管理过程中分散、多变的、碎片化的管理和裂解性的服务问题,开始出现一些检讨和反省的声音,迫使西方国家和理论界谋求后公共管理的有效路径。为此,佩里·希克斯给予了很好的回答,提出了整体性治理的新模式。笔者认为,从理论渊源上看,整体性治理来源于对传统官僚制和新公共管理经验的继承和修正。这种以协调、整合和责任作为核心要点,倡导组织机构间合作与整合的新治理模式,在OECD多个国家中达成了共识,并纷纷借鉴,如加拿大、澳大利亚、新西兰等国家。从发展趋势上看,整体性治理将成为未来政府治理模式的新趋势。

整体性治理理论的主要代表人物为希克斯和邓利维,其中希克斯对整体性治理进行了较为详细的论述,对整体性治理模式运作中的多元性和复杂性进行了诠释,使整体性治理理论体系的建构更加完整,并赋予其丰富内涵。如提出了治理层级、功能和公私部门整合三大方面及政策、规章、服务和监督四大治理行为。依笔者之见,整体性治理意味着一种全新的政府治理模式,即以风险社会理论为基础,在政府治理过程中,不断对新公共管理模式下政府服务裂解性和政府管理碎片化进行反思与修正的基础上逐渐形成的,以满足公民需求为主导的治理理念,以信息技术为治理手段,以协调、整合和责任为治理策略,促使各种治理主体协调一致,实现治理层级、功能和公私部门的整合,以及碎片化的责任机制和信息系统的整合,充分体现包容性和整合性的整体型政府运作模式。与新公共管理重视经济效率和企业绩效观点以及一般性治理理论所强调社会网络和协力效能理念所不同的是,整体性治理特别着力于政府组织体系整体运作的整合性与协调性[9]。就本质而言,整体性治理是对政府组织以功能分部化的传统官僚型行政,或主张分割式公共服务递送的新公共管理的彻底反思[1],并与传统官僚制、新公共管理和新公共服务在核心理念、理论基础、价值取向等层面存在着较大区别（参见表1）。

表1 传统公共行政、新公共管理、新公共服务与整体性治理比较

三、主要内容和基本目标

整体性治理在反思和弥补新公共管理导致的碎片化和裂解性的基础上,逐渐建构了一系列较为完整的理论,其主要内容包括：

五水硫酸铜也被叫做硫酸铜晶体，俗称蓝矾、胆矾或铜矾。作为兽药通常主要应用于驱治羊绦虫，但是，在突发羊三病疫情时，给羊群灌服五水硫酸铜水溶液，可以收到预防和治疗的双重特效，发病和死亡即刻停止。

（一）强调预防导向、公民需求导向和结果导向

以满足公民需求作为主导理念,即“将个人的生活事件列为政府治理的优先考虑项目,将‘政府组织’的研究重点转移到‘个人问题’的解决”[1]。整体性治理和前两种行政学典范的最大区别在于,它是以解决人民的生活问题为政府运作的核心,相对于前面两种典范都是以解决政府的问题为核心[1]。它同时注重对问题的预防导向和结果导向。

（二）强调整体性整合

作为整体性治理的重要概念之一的整合,是针对新公共管理部门碎片化而提出的解决途径,是“与新公共管理的对立的回答”[6]（p.227）。如果说传统官僚制采取的是权威性整合,新公共管理采取的是竞争性整合,那么整体性治理所采用的则是合作性整合,亦或三种整合的有机统一。这一合作性或整体性整合则是整体性治理的最高层次,是一种以公民和需求为基础的整合,主要表现为：

1.在组织架构与型态上,希克斯指出整体性治理的整合包含“治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合”[2]（p.29）三个方面。其中治理层级的整合包括不同层级或同一层级的整合;治理功能的整合包括同一部门内的不同功能和不同功能机构之间的整合;公私部门的整合包括公共部门、私人部门和非营利性机构之间的合作[2]（p.29）（参见图2）。为达成以上三方面的整合,需要突出包括政策、规章、服务与监督四个层面在内的治理行为。在政策层面包括从政策制定、政策内容到政策评估和检测;在规章层面包括个人、公私部门规章的内容、组织架构与冲击;在服务层面上包括服务的内容、安排与影响;在监督层面包括对以上三者之评估与解释[2]（pp.28-29）。

2.逆部门化和碎片化,注重组织整合与重建,实行大部门式治理。以公民和功能为基础,将一些功能相近或相同的机构、部门和组织进行重新整合,如布莱尔政府为将所有老人福利进行集中提供,专门成立了养老金服务处,而布什政府的国土安全部也是一个很好的例子。

图2 整体性整合的三个方面

3.采购和中央过程的整合,重新政府化。这是对新公共管理碎片化改革所产生重复多头的等级结构的回应,一些公共部门的活动不再实行合同外包,甚至将已承包的部分内容和某些已经下放的权力收回中央,以矫正新公共管理导致的分散的竞争的无政府主义倾向。

4.整合预算。希克斯认为,从“重塑”时代到整体性时代,预算的一大变化是强调输入的管理。建立一种以问题为预算单位的“基于部门间、地方政府间、伙伴关系间和私人部门间的契约关系”[10]（p.44）的共享性预算体系。同时,“增加行政预算和管理信息系统的处理权,让它能搭配使用,建立开放环境”[10]（p.47）。

（三）强调整合信息技术,简化网络,提供一站式服务

希克斯和邓利维都很重视信息技术的作用,其中邓利维认为,数字时代治理的核心在于强调服务的重新整合,整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化[6]（p.233）。从而,整体性治理理论将信息技术和网络技术作为治理手段,将不同的信息技术进行整合,不断加强互动信息的搜寻和提供,建立一套所有中央和地方政府部门必须遵守的数据标准或为所有的人和企业建立单一的中央数据库,加强以电子而不是纸质的信息系统的完善和更新,提高作为稀缺资源的信息的科学性和准确性。同时,重新设计公务支撑功能和事务处理系统,重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链,精简管制和检查手续,简化基础性的网络程序和步骤,实行有利于政府整体运作效率提高和效能大幅度提升的“在线治理”模式及政府的行政业务和流程彻底透明化、整合化的一站式即时服务。

（四）注重协调目标和手段的关系

希克斯从目标和手段的关系层面上将各种政府型态分为四种模式（见图3）。

图3 目标和手段的关系（资料来源：Perri6.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda.New Yo rk：Palgrave,2002.p31）

如图所示,目标和手段相互冲突将导致领主式政府的出现;目标互相冲突,手段相互增强则导致渐进式政府的出现;手段相互冲突,目标相互增强则导致碎片化政府的出现;手段和目标都相互增强的良好关系则导致整体政府的产生。在希克斯看来,领主式政府和碎片化政府是无法接受的,协同政府有望通过整体性整合而上升到整体政府的高度。因而,整体性治理非常注重目标和手段关系上的相互增强和良性互动。

（五）注重信任、责任感和制度化

整体性治理还包括另一些重要内容,如信任、信息系统、责任感、预算和制度化等功能性要素。希克斯认为在组织之间建立信任是整体性治理所需的一种关键性整合。为取得和保持信任需从如下方面进行整合和技能培养：确立一种新的信息基础、信息分类和信息系统;为跨边界运作“留出空间”;建立互相理解和信任;跨边界的运作在无法确定安全系数的情况下蕴含了风险,管理者需要高度容忍不确定性,等等[2]（p.170）。同时,希克斯认为整体性治理最重要的是责任感,包括诚实、效率和有效性（或项目责任）三个方面,并从责任产生的管理层次、法律层次和宪法层次等组织层次上寻求责任感[2]（p.241）。另外,希克斯认为作为公共管理范式的整体性治理,需要不断被制度化。

在整体性治理的目标上,希克斯基于把服务对象分为顾客、公民和纳税人,将政府运作整合的目标分为政策目标、客户目标、组织目标和单位目标。而就具体目标而言,在笔者看来,即在对传统部门主义和新公共管理的竞争机制所导致的功能碎片化治理模式进行反思的基础上,通过以满足公民个人需求为核心治理理念,以整合为主导方式,以信息技术为主要手段,不断加强治理层次、治理功能、公私部门的整合及网络服务的组织整合,由市场治理向整体性治理转变,强化共同体概念,使“政府各不同功能与专业部门间具有一致、明确、清晰和共识的总体政策目标,各不同功能与专业部门的政策目标互补,政策工具相互支持,执行方法相互支持与响应,彼此协调合作,实现总体政策目标与各部门目标的最大成就”[2]（p.32）,从根本上解决新公共管理所带来的部门碎片化、功能割裂化、公共责任模糊化等缺陷,构建整体型政府治理的新模式。

四、评析与启示

基于信息技术的考虑,邓利维断言取代新公共管理的是整体性治理。诚然,整体性治理是在对传统官僚制和新公共管理理论进行继承与反思的基础上逐渐形成的一种较为系统的新型治理模式,是未来公共治理发展的新趋势。台湾学者彭锦鹏认为,整体性治理是相对于传统官僚型行政而言的一种行政典范的转移,是行政学的第三个典范。甚至认为是21世纪行政典范的首次移转[1]。但也有学者持有谨慎的态度,认为由于没有整体性治理的成功案例,很难说21世纪的政府有信心朝向整体性治理迈进。从这个角度观之,整体性治理可能只是一个待检证的未来命题[9]。在笔者看来,整体性治理是一种后公共治理理论,是未来政府治理的新趋向。同时我们也应该看到,对于如何实现整体性治理,仍然缺少具体而明确的对策。因此,整体性治理理论还是处于成长中的理论,还将面临着来自多方面的巨大挑战,需要学术界进行广泛深入的理论研究和实践探索,其过程将具有长期性和争议性。

多数学者认为,整体性治理是对新公共管理的修正。从目标上看,整体性治理是为解决新公共管理治理过程中的结构化、功能化行为所导致的部门碎片化,以及由部门碎片化所导致的分散化、政策制定更加复杂化和部门间协调更加困难等问题,着眼于政府内部的整体性运作与治理。如,英国布莱尔政府和美国的一些地方政府在不同程度上采用了整体性治理的理念和模式,并取得了一定的成效。由于整体性治理将重点由“政府组织”向“个人需求”转移的理念,“代表了公共治理的新境界,将引导行政学的研究运用新的角度和观念,深入检讨网络时代打破时地隔阂所带来的行政环境冲击,并从而大幅更新行政学的立论基础”[1],因而有的学者从理论型态上认为,整体性治理是一种新的范式。但在彼得斯看来,第二轮改革只为扭转前一轮的偏差,而非完全转换其改革方向。从这个意义上讲,与新公共管理相比,虽然从治理方式上看,整体性治理和新公共管理有所不同,但从根本目标上看,二者具有一致性,都是追求高效率低成本的更为全面和完善的公共服务。简言之,整体性治理是在新公共管理的逻辑基础上进行反思、调整和修正而成的新的治理模式,即整体性治理顺应的是新公共管理的逻辑[11]。

目前,在世界各国政府治理实践中占主导地位的仍然是新公共管理范式。综观我国政府治理的现状,新公共管理的碎片化现象和分裂性服务体系在我国政府治理中同样存在。如政府部门组织建制的功能化,部门间、机构间的协调与整合存在困难,机构设置上存在机构重叠、职能交叉、政出多门的矛盾等问题。从而,整体性治理理念和模式是解决我国政府内部改革的碎片化、部门化问题情景的现实需求,对我国政府治理、行政体制改革和服务型政府的建设具有重大指导意义和借鉴意义。为此,我们不能只以单一组织再造,破除单一碎裂化的策略盲失为突破口,而是运用整体性治理的理念和模式,将公民需求导向、结果导向作为服务型政府的精神内核,注重服务质量,不断提高公共服务的供给能力和水平,整体回应公民需求,以满足日益膨胀的公民需求和“提供无缝隙的服务”[12]（p.154）。加强治理层级的整合,即减少行政层级（如实行省管县制）,扩大治理幅度,提高行政效率,开辟一条公共政策的整体性传输路径,实行“横向领导,整合管理”[12]（p.118）的扁平式政府架构,优化服务型政府的组织结构。加强治理功能的整合,深入探索实行职能有机统一的大部门治理模式,采用交互、协作、整合和一体化的治理方式,综合设置跨部门、跨机构的大部门（如大交通、大农业、大科技、大文化和大环保等）,形成一种以问题而不是部门为预算单位的跨部门的共享性预算体系,健全整合型运行机制和部门内部协调配合机制,实现手段与目标一致的整体性治理,建立一种适合我国国情的整体协调的机构与功能整合的大部门治理模式,从整体上推进我国行政体制改革和服务型政府的建设。加强公私部门整合,建立公私部门间的信任、沟通、信息提供与反

馈机制以及合作伙伴关系,充分发挥非公共部门的公益性与志愿精神,让更多的公民和团体参与和关注公共管理与服务,整合各种社会资源,形成强大的社会资本,满足公民多样化的需求,以实现公共利益最大化和公共服务完善化。利用信息技术简化网络和程序,整合政府与公民间的电子化互动回应机制,在政府、社会和公民之间建立有机服务系统的集合,逐步实现网络环境下的“一体化政府”和“一站式”服务,为公民提供优质的多元化服务,建设一个开放的、整体性的电子化服务型政府。另外,要建设服务型政府就必须改变部门主义和本位主义思想,树立积极沟通和主动协调的理念,综合运用形式化和非形式化的协调方式,将不同的组织、不同的资源及相互依赖的任务进行有机整合,建立完善的沟通协调和运行机制。

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D523 < class="emphasis_bold">文献标识码：A文章编号：

1008-7168（2010）02-0059-06

2009-09-20

1.曾凡军（1979-）,男,湖南郴州人,广西大学讲师,武汉大学政治与公共管理学院博士生;

2.韦 彬（1978-）,女,广西南宁人,广西大学助理研究员。

刘琼莲]