我国管制刑与缓刑制度存在的问题及成因分析

赵　辉

[摘 要] 在我国管制与缓刑的司法实践中,由于负责考察监督的组织、人员落实差,考察监督系统不健全,考察监督体制存在缺陷,导致管制与缓刑执行流于形式,监管几乎处于失控状态。因此,我国的管制刑与缓刑制度急需完善。

[关键词] 管制刑;缓刑;考察;存在问题;原因

管制是指不关押犯罪分子,但限制其一定的自由,由公安机关执行的刑法方法。缓刑是指对犯罪分子判处刑罚,但在一定时间内暂缓执行刑罚的制度。二者有如下相似之处:一是都不收监执行,但人身自由受到一定限制。二是都由公安机关考察、监管,由住所地基层组织予以配合。二者不同之处在于:被判处管制的犯罪分子,除受到与宣告缓刑的犯罪分子相同的限制外,还被限制了言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。在司法实践中,管制与缓刑的运行并不理想。

一、管制与缓刑在司法实践中存在的问题

从刑罚的功能和目的我们不难看出,任何一种刑罚或刑罚执行制度,都兼具惩罚、改造、感化之功能及特殊预防兼顾报应之要求。管制与缓刑自然应当有惩罚的因素,即使侧重于目的也不可过于轻缓,以免引发受害人的不满。就实施目的而言,无论是管制还是缓刑,在执行上都要有一个可操作的载体,虽然我国刑法的规定在一定程度上限制了犯罪分子的自由,但并无实际的教育措施,导致管制与缓刑流于形式。管制与缓刑在司法实践中存在的问题主要有如下五方面:

1、负责考察监督的组织、人员落实情况不理想

虽然《刑法》规定由公安机关负责对管制犯与缓刑犯进行考察,但实际上公安机关的性质和任务决定了他们没有精力和力量来对管制犯与缓刑犯进行管理和考察,这一工作普遍未列入公安机关的议事日程。我国刑法规定由管制犯与缓刑犯所在单位或基层组织对管制犯与缓刑犯的考察工作予以配合。然而,实际上不管是管制犯与缓刑犯所在单位还是基层组织,既没有相应的机构和专门的人员来负责对管制犯与缓刑犯的考察,也没有提到一定的高度来认识和对待法律规定的义务,而是把对管制犯与缓刑犯的考察视为“包袱”或“累赘”。有的单位就以这类人员违反了单位的规章制度为由,开除出本单位了事,无形中造成了对管制犯与缓刑犯三不管。因此,对于管制犯与缓刑犯,多数地方实际上处于无人监督的状况。

2、考察监督系统不健全,管理失控

由于没有专门的人员对管制犯与缓刑犯进行监督和管理,这些人在社会上基本上处于放任自流,不受任何约束的状况。人民法院对犯罪分子判处管制或宣告缓刑后,由于不能及时将相关的法律文件及时送达执行地的公安机关和检察院,容易造成管制犯与缓刑犯的档案管理不健全,而公安机关由于没有确定具体配合考察监督的单位或组织,监管手续未能很好地衔接,监督考察措施不落实,以至于罪犯从看守所到考察的单位之间缺乏交接手续,容易形成监管真空。绝大多数基层派出所和基层组织都不知道其辖区内管制犯与缓刑犯的工作、生活情况,有的甚至不知管制犯与缓刑犯的下落,法律所规定的管制犯与缓刑犯在考察期应履行的有关义务,根本无法落实。

3、现行的考察监督体制已不能适应新形势下对管制犯与缓刑犯考察工作的需要,致使考察监督的难度加大

现行的监督考察体制是计划经济时代的产物,当时的人、财、物处于相对静止状况,每个人都在其户籍所在地居住、生活和工作,加上当时的基层组织比较健全,对人员流动的控制较严,管制犯与缓刑犯的活动都在基层组织或单位的掌握和控制之中。随着改革开放的深入,特别是社会主义市场经济体制的建立,出现了人、财、物的大流动,农民进城打工、做生意,城镇居民去外地投资、搞项目、做生意,人口流动加剧,出现了跨乡、跨县、跨市甚至跨省的人员大流动。目前城市居民人户分离现象尤为严重,加上城乡基层组织的涣散,对于管制犯与缓刑犯的监督考察的难度大大增加。有的管制犯与缓刑犯千方百计逃避监管,外出经商常年不归,有关监管部门无人知晓。由于管制与缓刑考察工作混乱,脱管情况十分严重,犯罪分子处于无人监管、放任自流的状况。

4、管制与缓刑执行流于形式,监管几乎处于失控状态

我国刑法规定人民法院判处缓刑后,将缓刑犯交由公安机关执行,由公安机关对缓刑犯予以考察、监督和管理,如果罪犯在缓刑考察期间有违反法律及有关行政法规规定的情形后,应及时向人民法院建议,撤销其缓刑判决。但在实践中,缓刑的执行情况却不尽如人意,真正对缓刑犯建立考核档案的为数很少,一些基层派出所或者没有建立考核档案,或者工作仅停留在台帐资料上,被判处缓刑的罪犯也极少到当地派出所进行汇报,派出所也没有对这些罪犯实施监督考察,使对缓刑犯的监管处于失控状态,一些犯罪分子刚宣告缓刑就不知去向,如果他们不犯新罪再被抓获,就万事大吉。即使他们违反法律、行政法规或者国务院有关缓刑的监督管理规定,情节严重的,由于无人负责,也不会被撤销缓刑。

5、缓刑考验期满的处理方法有欠妥之处

刑法规定缓刑犯在缓刑考验期限内如果没有本法第七十七条规定情况,缓刑考验期满,原判刑罚就不再执行。缓刑只是暂缓执行原判刑罚,而不是不执行刑罚。“原判刑罚不再执行”的规定与刑罚的本质及其强制性是不相容的。不再执行原判刑罚由公安机关宣告,对罪犯的刑罚由人民法院作出,公安机关作为刑罚的执行机关,依据人民法院的生效判决和执行通知书,对罪犯执行刑罚,非经法定的程序,无权改变刑罚的内容。公安机关只是缓刑犯的监管考察机关,对缓刑犯考验期满后是否执行原判刑罚应由有权作出刑罚处罚决定的机关决定,不应由公安机关作出决定。况且在实践中,“原判刑罚不再执行”没有统一的法律文书和宣告方式,致使多数公安机关实质上没有进行宣告,缓刑犯也未能得到“原判刑罚不再执行”的有效凭证,处于一种茫然状态。

二、我国管制与缓刑制度缺陷之成因

在司法实践中,哪些人会被判处管制或宣告缓刑?除了极少数是严格按照“以事实为依据,以法律为准绳”的原则适用管制与缓刑外,大多数是由于以下几种原因:

1、罚金型缓刑

基层人民法院在适用缓刑制度时往往把被告人是否交纳罚金和交纳罚金的多少作为先决条件来考虑。即被告人只要交纳了一定数量的罚金,其量刑结果可能是拘役或三年以下有期徒刑的就适用缓刑,否则,就不适用。如盗窃、诈骗等侵财型犯罪。

2、赔偿型缓刑

基层人民法院在适用缓刑制度时往往把被告人是否赔偿被害人经济损失作为先决条件来考虑。即只要被告人赔偿了被害人的经济损失,被告人量刑有可能是拘役或三年以下有期徒刑的,就可以适用缓刑,反之即使量刑幅度是拘役或三年以下有期徒刑的也不适用缓刑,如轻伤害案件、交通肇事案件。

3、权钱交易型缓刑

刑事审判人员直接把是否适用缓刑作为自己的权利工具,暗中实行权钱交易,即你拿钱来,我就想方设法适用缓刑,否则,就不适用。这是基层人民法院在适用缓刑时的一种最可怕的腐败现象。

4、关系型缓刑

刑事审判人员在适用缓刑时,办关系案、人情案,任意行使自由裁量权。对于上级领导、亲朋好友交待的案件,想方设法,创造条件,适用缓刑。

正是基于以上四种原因,才导致了前面所述的五种情况的出现,因此我国的管制刑与缓刑制度急需完善。

[参考文献]

[1] 赵秉志主编.新刑法教程.中国人民法学出版社,1997.

[2] [意]杜里奥.帕多瓦尼著.陈忠林译.意大利刑法学原理.法律出版社,1998.

[3] 储槐植著.美国刑法.北京大学出版社,1996.

[4] 林山田著.刑罚学.台湾商务印书馆,1995.

[5] 梁根林著.刑法方法论.北京大学出版社,2006.

[作者简介]

赵辉(1977-)男,西安思源学院创新教研室副主任,助教,研究方向为创新教育、法学.