行政强制执行与相对人权益保护问题研究

[摘 要] 从实现行政公共利益与私人利益最大化角度来看,防止公权力的异化是保持公益、私益平衡的关键影响因素。因此,在立法层面上,要使行政权的行使规范化、科学化;在执法层面,将“比例原则”贯穿执法始终;在监督层面,要加大监督力度。同时要培养公民的维权意识。

[关键词] 行政强制执行;行政相对人;权益保护

行政强制执行是“行政主体为实现行政目的,对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。[1]”它是国家行政管理活动中必不可少的制度,对确保行政权力的有效运作,乃至维护社会秩序、保障公共利益都发挥着不可替代的作用。公共利益与私人利益在行政执法活动中的博弈成为行政主体和相对人之间的一种不平等的较量,实现双方利益的最大化是博弈所追求的最佳效果。

一、从案例分析看行政相对人权益保护的必要性

2007年,重庆的“钉子户”事件一度成为舆论的热点。重庆市九龙坡区房管局向当地法院提出了司法强拆的申请,法院在3月19号召开了听证会,作出维持了房管局的裁定,要求小楼的房主限期搬迁、配合拆除。当事人吴某说:“我不是钉子户,也不是刁民,只是一个依法维护自己权益的公民,我愿意坚持到底。[2]”

从案例来看,一方面由于刚出台的《物权法》对于物权变动作出了新的规定:“人民政府的征收决定自生效时便可以导致物权的设立、变更、转让或是消灭。”这就意味着今后再不会有“钉子户”的出现;另一方面,该案例将人们的目光聚焦在行政强制执行与相对人权益保护的视角下。人民法院的生效裁定使得行政相对人处于行政执法的强弩之下,人民法院依法对吴某的房屋强制拆除导致其合法权益受到严重侵害。在实际的执法过程中,行政机关与相对人之间的矛盾愈演愈烈,其根源在于公共利益与私人利益的不均衡分配。

二、行政强制执行与相对人权益冲突的成因分析

行政关系纷繁复杂而又极易变动,所以因行政强制执行导致相对人权益受损的情形很容易发生。其原因如下:

1、程序法律依据不足

《荷兰行政法通则》、《葡萄牙行政程序法典》都对行政执法的原则、程序、法律后果等等作出了明确的规定。与之相比,我国的《行政程序法》仅第八章的部分条款对行政机关的执行有规定外,就程序及赔偿问题散见于《行政诉讼法解释》、《行政赔偿规定》中,且法条内容简单,弱化了强制执行的法律规定,并未形成系统化的体系。

2、执法机关机械式分权

《行政诉讼法》对于非诉讼行政案件的执行在第六十六条中规定:“行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行”。显然,法律将执行权赋予了行政机关和司法机关。实践中,很多行政机关因没有法定强制执行权而申请人民法院强制执行。人民法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查。因此,由人民法院来执行的案件往往缺乏必要的程序约束,很容易让相对人蒙受不必要的损失。

3、监督机制不到位,公民法律意识淡薄

监督是对于公权力制约的一剂良方。在我国享有监督权的主体包括人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督。然而,名目繁多的监督并未起到制约的作用,相反监督机关的权限不明,程序不清。容易导致政府部门之间的相互推诿、扯皮。

另外,公民的法律意识淡薄也是其权益受损的影响因素。公民扮演着行政相对人的角色,在行政法律关系中处于弱势。面临强大的公权力侵犯时,相对人往往不知所措,形成了强制执行下的弱势效应。

三、完善行政强制执行与相对人权益保护的对策

行政强制执行的频繁运用是现代行政的一个重要特色之一。防止公权力行使的异化是实现公益、私益博弈的良性动态平衡的关键,也是行政执法所追求的价值所在。对此,应当完善以下几点:

1、立法层面的完善

立法机关应当着重订立规范行政主体实施行政行为的步骤、顺序、方式、形式、时间以及相关的程序性制度,使行政权的行使规范化、科学化;对于行政相对人的合法利益提供必要的保护,在其权益受到损害后及时地提供救济,使相对人能够有效地防御不合理的侵害;将行政公正的相关制度嵌入到法律规范中,确保行政相对人的了解权、听证权得到有效行使,同时也增加行政过程的公开性和透明度。

2、执法层面的完善

第一,行政强制执行的主体应当专门化。设立专门的行政执法机构,将强制执行的裁判权和实施权相分离。这样既可避免执行人员的权力过大,又能监督行政主体实施具体行政行为的合理性,同时节约司法资源。第二,权责划分应当明确化。建立行政执法责任制,将权力和责任明确划分给不同的责任人。将责任严格落实到每个岗位和个人,对职责范围内应作为而未作为或不依照法定权限和程序,损害行政相对人利益的行为,按照“谁主管谁负责,谁办理谁负责”的原则,严格追究领导和直接责任人的责任。既强化执法责任制,又能促进执法部门依法行政。第三,“比例原则”应当贯穿执法始终。行政行为并非一味追求公共利益的完全实现。在公共利益与私人利益博弈过程中,“比例原则”成为衡量多寡的砝码。执法主体应当在实践中权衡利益大小,在实施行政强制执行行为时,将相对人的利益损害降为最低,使之与所追求的行政目的相适应。

3、监督机制的完善

监督机制是权力与权力(利)之间的互动机制—权力与权力(利)的相互制约、相互协调,其功能在于保障各方权力(利)的充分行使。行政执法活动中,行政权的特殊性势必会对行政相对人的利益造成影响,监督行政权的合理利用至关重要。

(1)强化内部监督体系。将人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督有效结合起来,形成制约行政权的内部监督体系。在权限和内容上要相互协调,通过事前或事后的监督以及其他行政主体及国家机关的介入,来增加执法主体的自律性。其中,政府专门机关建立经常性的监督巡视制度,督促其依法履行职责,严格规范文件备案审查,充分发挥监督的作用。

(2)保障外部监督体系。著名法学家梁慧星教授认为:“面对行政权的不断膨胀、不断扩张、益发强大的趋势,仅以公权制衡公权是无法防止行政权滥用的,而应畅通公民个人或社会组织为维护公共利益的渠道,实行以私权制衡公权。[3]”可见,群众监督和舆论监督能够及时、直接的揭露行政主体的违法行为,对于行政行为的实施发挥积极的监督作用。行政主体应当不断拓宽外部监督渠道,利用信访制度、传媒力量等手段将各种监督形式紧密结合起来,保障外部监督机制配合内部监督权的运作,从而加大监督力度、提高监督效果。

4、公民维权意识的培养

公民维权意识的提高是建设法制国家的重要要求,只有具有法律意识的公民在受到非法侵害时,才能运用法律的武器来保护自己;同时在法律活动中,公民能够遵纪守法、履行义务。特别是在行政执法活动中,一方面发动公民积极配合、协助行政机关工作,才能共创双赢的局面;另一方面,公民的维权意识可以有效的遏制行政权的膨胀,防止公权力滥用,监督执法人员的行政行为。

综上所述,法律应当构建一整套谋求行政效率和相对人权益最大化的体制,不是盲目的追求单方受益的结果,把行政机关和相对人推上分庭抗礼的局面,片面的割裂了行政机关和相对人的关系。实现行政公共利益与私人利益最大化,这是行政强制执行和相对人权益保护的平衡发展模式,从真正意义上节约社会资源,在全社会实现公平和正义。

[参考文献]

[1] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学高等教育出版社,2006.3:322.

[2] 秦力文.“重庆最牛钉子户”.载http://news.xinhuanet.com/legal(2007/03/23).

[3] 王纳新.论述我国的行政诉讼制度的完善——以诉讼目的为视角的理性分析.载http://www.chinacourt.org/public/detail.(2004/07/14).

[4] 姜明安.行政法学[M].山西人民出版社,2000.8.

[5] 李 浩.强制执行法[M].厦门大学出版社,2004.

[作者简介]

乔伟伟(1984-)女,内蒙古呼和浩特人,硕士生,研究方向为宪法学与行政法学.