关于城乡经济社会发展一体化的思考

鲁月棉　张　莺

摘要：加快推进城乡经济社会发展一体化建设是破解城乡二元结构的根本途径。城乡经济社会发展一体化是城乡经济社会制度和政治发展的一体化，其战略要点是平等、协调、融合、发展。因此，必须改革户籍制度和就业制度，探索农村土地制度改革，加强农村金融服务体系建设，创新选举制度，强化村民自治，实现农民有效的政治参与。

关键词：城乡一体化；经济社会发展；思考

中图分类号：F291，3文献标识码：A文章编号：1004—1605(2009)08／09—0170—04

党的十七届三中全会指出，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是破解“三农”工作的根本出路，是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡协调发展的根本举措，是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径。要在实践中科学准确地推进城乡经济社会发展一体化建设，必须对城乡经济社会发展一体化有一个全面深刻的认识。

城乡经济社会发展一体化的基本认识

1，城乡经济社会发展一体化的现实背景

建国以来，我国在推进现代化建设的过程中，选择和推行的是重工业及城市优先发展战略，由此形成的“二元”经济结构是当前推进城乡经济社会发展一体化需要面对的现实背景。造成我国城乡“二元”结构的根源是我国在较长时期内推行了一系列城乡分割的制度，主要表现为：

城乡分割的社会管理制度。我国在计划经济时期实施的城乡分割的社会管理制度，主要限制农村人口向城市迁移，以维持资本密集型城市大工业的发展。在这一初衷下，逐步形成了城乡分割的户籍管理制度、劳动用工制度和社会福利制度。上述三项制度分别从户籍、口粮、就业三个层面保障城市居民的生产、生活，限制了农村居民的自由迁徙以及在城市中获得口粮和工作的可能，人为切断了城乡之间的流通。这些制度在相当程度上一直沿袭至今，从而使城乡居民在就业、社会福利等各个方面的不平等未有根本改变。

城乡分割的发展战略。建国之后，我国实施了以实现国家工业化为目标、优先发展重工业的经济发展战略，在工业化起步阶段，工业的建设资金主要源于内部积累和农业积累。与此同时，国家对农村的投入严重滞后。计划经济时期，为了维持资本密集型城市大工业的发展，资金、技术、人才等生产要素集中投向城市，农村的基础设施建设、医疗等社会保障，主要依靠集体经济组织十分有限的财力。改革开放之后，国家在基础设施和科教文卫等公共服务设施投入上，继续向城市倾斜，但对农村而言，在收走了大量的农业税的同时，对农村基础设施和公共服务方面的投入非常有限，由此造成城乡之间经济发展、基础设施和公共服务等方面的巨大差距。

这种工业化模式虽然保障了工业资金的积累和工业体系的建立，但造成的结果也是显而易见的，即资本过度集中于城市产业，城乡居民收入及消费差距扩大，“三农”问题客观上趋于严重。由此，这种城乡“二元”结构，成为影响城市与农村发展不均衡的根本原因，这也是当前我国统筹城乡经济社会发展一体化过程中需要着力破解的关键问题。

2，城乡经济社会发展一体化的内涵

城乡经济社会发展一体化最基本的内涵是指：把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、生态环境保护、社会事业发展等方面的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。其中特别要注意城乡一体化与农村城市化、城乡一体化与城乡一样化的区别。

城乡一体化的本质是城乡之间的互促互动，协调发展，和谐共生。农村城市化则是主要表现为农村人口向大、中城市转移积聚从而使现有城市不断扩大的过程。从马克思主义经典作家提出的“消灭城乡对立”、“城乡融合”、“城市和乡村有同等的生活条件”，到现代城市学家的“城乡有机结合”、“使居民在任何地方都能享受城市益处”、建立“区域城市”等理论观点看，世界城市发展的最高境界是城乡一体化，它的发展进程是由乡村人口向城市集聚到大城市的郊区化或逆城市化，最后迈向城乡一体化。城乡一体化与农村城市化两者既有联系又有区别。两者的区别主要表现为：一是目的不同，城市化是为了创造极化效应，城乡一体化是为了创造协调效应，即建立城乡协调发展机制。二是落脚点不同，城市化的落脚点在城市，城乡一体化的落脚点在城市和农村，其中由于协调发展的关键在农村，城乡一体化的重点在农村。两者的联系表现为：一是城市化是推进城乡一体化的前提条件。城市化之所以被认为是解决“三农”问题的重要手段，其原因就在于城市化的推进将使大量农村人口逐步从农村转移到城镇，为农村的发展创造了客观条件。二是城乡一体化是城市化发展到高级阶段的必然产物。城乡一体化过程就是城市文明逐渐向农村扩散的过程，城乡一体化的实现关键在于城市文明能够向农村辐射，只有城市化达到较高水平，城市对农村的辐射才能覆盖整个农村，城乡一体化才会实现。

平等原则是实现城乡一体化的战略要点之一，平等主要是指地位与机会平等，但平等不等于平均，推进城乡一体化不等于城乡一样化。在发展上，城乡一体化不能理解为城市和乡村整齐划一，齐头并进，要根据城市和乡村发展不平衡的实际合理分配资源，更不是要让城市发展停下来，而是要继续繁荣城市，让城市具有更大的辐射功能，以带动农村加快发展。在收入分配上，城乡一体化也不意味着不分贡献大小一味将农民收入与城市居民收入拉平，而是要在城乡实现同样贡献获得同样收入。在实践中，城乡一体化是不断缩小城乡发展差距的过程，但城乡差别将在一定时期内长期存在，只是不同历史时期其表现程度和形式不同。

从我国改革开放以来城乡一体化的历程看，曾经出现了农村发展克隆城市的现象，如上世纪九十年代末以来上海实施的郊区发展战略，主要表现为城市扩展以及产业扩散等，这在形式上类似城乡一体化，但在实质上，并没有真正实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠。因此，当前正在推进的城乡一体化既需要防止传统的城乡二元化，也要防止实践中出现的形式上的城乡一体化。

3，城乡经济社会发展一体化的重点

城乡经济社会发展一体化是城乡经济社会制度的一体化。从我国城乡发展的历程看，城乡二元制度结构是造成城乡二元经济、二元社会结构的根本原因。当前，推进城乡经济社会发展一体化的核心是建立城乡统一的经济社会制度，即十七届三中全会提出的“建立城乡经济社会发展一体化体制机制”。只有从体制改革、制度建设上着手，建立起统筹城乡发展、支持农业农村发

展的保障体系，才能从全局上、根本上突破城乡分割的体制和结构，才能给农村发展注入新的动力和活力。在当前的实践中，如果仅仅停留在具体操作层面而不触及经济社会制度本身，可能会使“城乡一体化”成为一种形式性的运动。

城乡经济社会发展一体化是城乡政治发展的一体化。平等是城乡一体化的战略要点之一，要真正实现城乡在经济社会发展过程中的平等，必须改变长期以来由城市单方面制定有利于自身利益的发展规划和政策制度的格局。城市偏向决策机制形成的背后是我国农民权利的弱化，是农民利益的缺失。因此，实现城乡一体化，必须要实现农民与城市居民在政治参与上的平等，使农民在国家规划、政策和制度制定的过程中拥有知情权、话语权、参与权和决策权，创立农民参与的统筹兼顾城乡利益的均衡决策机制。如此，才能制定出真正有利于形成城乡经济社会发展的一体化新格局的规划、政策和制度。这是形成城乡经济社会发展一体化新格局的政治基础。

城乡经济社会发展一体化的实现途径

1，城乡经济社会发展一体化的基本内容

我国目前正处在城乡关系由隔离走向融合的调整时期，城乡二元特征仍然十分突出，针对经济发展现状，城乡一体化的战略要点应当是：平等、协调、融合、发展。

“平等”主要是指地位平等和机会平等。获得平等的发展机会是城乡一体化的基本内容，要将城市和乡村放到同等重要的地位，充分发挥城乡各自的优势，实现资源在城乡之间的自由、快捷流动，进而提高资源配置效率。“协调”是指在平等的前提下，城乡在经济、社会、生态等各方面分工协作，整合发展，并在空间上有序分布，城市和乡村走向互动发展。“融合”既是一种过程，又是一种状态，是城乡关系发展的高级阶段。融合并不是消除城乡差别，而是城市与乡村相互渗透，相互依赖，组成关系密切、结构合理、功能互补、利益共享的城市一乡村复合系统。“发展”是城乡一体化的核心和最终目标。城乡一体化的发展最终就是要实现各类要素在城乡范围内的合理流动，并以平等、高效的方式推动城乡经济的共同发展。

城乡一体化的基本目标是缩小城乡差别，实现城乡经济社会的和谐发展，使城乡共享现代文明。具体来说，包括三个层面的目标：第一，在政治上，要使农村的农民和城市市民有平等的社会地位，享有共同的政治权利；第二，在经济上，通过城乡一体化的推进，特别是农村生产力大力发展，使城市和农村基本处于同一个生产力发展水平；第三，在公共服务的享受上，主要指在生活水平、生活质量上，农民和城市居民能够基本趋同。

促进城乡一体化就是要统一城乡的规划、建设和管理，按照十七届三中全会的要求，城乡一体化的基本内容是“五大统筹”，即统筹土地利用和城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设和公共服务、统筹城乡劳动就业、统筹城乡社会管理。

2，城乡经济社会发展一体化的原则

实现城乡一体化发展，构筑新型的城乡关系，应贯彻以下几项原则：

互动发展原则。城乡一体化是一种城市与乡村双向互动的发展过程。城乡一体化决不单单是解决乡村的问题，也不单单是城市推动乡村发展的问题，而是两者互动的发展过程。无论是空间形态上还是经济社会发展，都是强调对城乡之间存在的二元结构的现代化改造。既要强化中心城市对整个郊区的辐射功能，带动郊区的工业化与城市化；也要强化郊区对中心城市、农村对城市的反哺作用。只有注重双向演进、城乡互动、以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补，才能真正实现一体化发展。

市场取向与政府有效干预相结合原则。推进城乡一体化要有强大的动力机制。在市场经济条件下，市场将在城乡一体化进程中，扮演着不可替代的重要角色。既要发挥市场增强城乡联系的组织功能，还要强化政府的宏观规划与组织协调功能，实现政府的有效干预，通过各种发展政策手段加快一体化进程。

制度创新原则。二元制度结构是造成我国当前城乡二元经济、社会结构的根本原因。因此，打破现存的二元制度结构，加快城乡一体化进程，必须立足制度创新，尽快建立起一整套有利于促进城乡一体化发展的制度支持系统。

统筹协调原则。城乡一体化是特定地域范围的一种动态发展过程，其实质是城乡两个系统在经济、社会、人口、空间、生态等基本要素上的交融与协调发展，也是城乡各要素协同和融合度不断提高的过程。由此，必须要统筹考虑系统内部诸要素之间的整体优化和协调发展，真正建立起有利于实现一体化发展的新型城乡关系。

3，城乡经济社会发展一体化的推进措施

十七届三中全会对形成城乡经济社会发展一体化新格局做出了总体部署，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，到2020年城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立，城乡基本公共服务均等化明显推进。同时，《决定》部署了“五大统筹”的具体任务，强调了县域经济的作用，强调了坚持走中国特色城镇化道路。

根据《决定》精神，基于我国城乡发展的历史和现实，要形成城乡经济社会发展一体化新格局，重点是要加快农业和农村发展，关键是进一步消除城乡二元结构体制障碍。由此，在推进城乡经济社会发展一体化过程中，首先要立足于体制机制的创新，以体制机制的创新为基础，实现“五大统筹”的重要任务。这里重点围绕体制机制创新，对推进城乡经济社会发展一体化提出四点思考：

改革户籍制度和就业制度，使城乡居民享受平等发展权利。当前，要进一步深化户籍制度和就业制度改革，打破城乡户籍界限，消除农村劳动力转移就业的制度障碍。以合法固定住所或稳定职业为依据，使农民和城市居民享受同等权利，形成对农民的就业能力培训机制和就业保障体系，实现城乡之间劳动力的自由流动，建立一体化的劳动力市场。同时，在现有制度的基础上，进一步加大农村的教育、卫生以及社会保障制度等改革，使农村与城市基本趋同。

探索农村土地制度改革，切实保障农民权益。完善土地制度和土地市场是农村改革的核心问题。可以尝试探索农村土地的商品制度，赋予土地以商品的形式和土地使用权以所有权的系统功能，使农民真正享有占有、使用、收益和处置四权统一的承包经营权。近年来，全国部分地区通过推进农村专业合作社建设开展土地流转的有益尝试，改善农村土地资源配置效率，实现农业规模化、集约化经营。当前，应该重点探索土地流转制度的规范和创新，一方面可以加大农村土地流转的力度，另一方面也可以尝试推行农村宅基地使用权的出售、交易。

加强农村金融服务体系建设，加大对农村发展的支持力度。推进农村金融服务体系建设，要积极发挥金融服务的优势，实现农村金融服务体系建设的创新，使之成为促进农村发展的重要渠道。当前，可以在以下方面加大力度或进行尝试：全面推行农户小额信用贷款，简化贷款手续，使农户种养业贷款需求基本得到解决；创新信贷业务，发展农民子女教育、住房、农村交通运输、生活大件消费品等消费性贷款；培育竞争性的农村金融市场，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织；探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。

创新选举制度，强化村民自治，实现农民有效的政治参与。城乡一体化建设，农民是重要的主体，必须要建立农民参与的统筹兼顾城乡利益的均衡决策机制，实现城乡政治权利平等，调动农民的积极性。现行《选举法》规定，在各级人大代表选举中，“农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数”，这是农民公民权利缺失的根源。当前，可以在以下方面进行探索：一是尝试实行城乡按相同人口比例选举人大代表，使农民拥有与城市居民相同的话语权、参与决策权；二是提高农民的组织化程度，建立和发展农民利益集团，确保农民的各类权益不被弱化或剥夺。三是要进一步强化村民自治，强化村的功能，在当前推行的公推直选的基础上，进一步扩大直选范围和力度。