我国中等职业教育免费的理论解读

[摘要]学费定价与教育产品的属性密切相关,教育产品的公共属性越强,则学费应越低。研究表明,在中职教育的繁荣期,中职教育具有显著的竞争性、受益排他性和外部性,是一种具有较强私人性的准公共产品,因而收取学费是合理的。而近年来,我国中职教育的外部性有所增强,竞争性和个人收益有所弱化,表明其公共属性正在逐步上升。因此,中职教育走向免费也是合理的,它是中职教育产品属性演变的必然结果。

[关键词]中等职业教育 公共产品 教育成本分担

[作者简介]季俊杰(1977- ),男,江西南昌人,江西财经大学高等教育研究所,讲师,博士,主要从事教育经济与管理研究。(江西南昌330013)

[中图分类号]G710[文献标识码]A[文章编号]1004-3985(2009)33-0008-02

一、问题的提出

中等职业教育免费是党和政府近期作出的一项旨在改善民生,促进教育事业发展的重大决策。2008年10月,党的十七届三中全会提出“重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费”的方针政策。2009年4月,时任教育部部长周济也证实,逐步实现中等职业教育免费将是中国职业教育改革发展的总体目标之一①。这一关乎民生和职业教育发展的重大决策出台后,立即成为社会关注的热门话题,并赢得了广泛的认同。

中等职业教育转向免费固然是人心所向,大势所趋,但这一转型的理论依据仍需要明确。现有研究大多是从其社会效益和可行性的角度,对中等职业教育免费的合理性进行了论证。研究者认为,中职教育免费有利于发展职业教育,调整教育结构,促进就业和经济发展,且财政可以支撑,因此这一政策转型是必须的和可行的。上述解读虽不无道理,但无法完善地解释下面两个问题:其一,如果说中职教育免费仅仅是因为“有利”和“财政可行”的话,那么其他非义务教育(如高中教育)为何不实行免费?其二,如果说中职教育免费是合理的,那么以往的中职教育收费又该做何理解?免费的做法是否是“历史的倒退”?因此,仅从现实需要和财政条件的角度对其进行解释是不够充分和透彻的。中职教育的转型必须从理论源头上寻找其依据,探求其必要性与合理性。

事实上,从理论上看,教育产品的定价水平是取决于产品属性的,教育产品的公共属性越强,其学费越低。这也是国际上通行的教育产品定价原则。那么,中职教育的产品属性和性质究竟如何?中职教育是否应该实行免费制?其理论依据何在?为此,本文将引入公共产品理论,并结合我国中职教育发展的实际,对上述问题进行探讨。

二、理论基础和研究思路

公共产品理论是教育产品定价的理论基础。公共产品理论根据萨缪尔森界定产品属性的三个标准(即效用分割性、竞争性和排他性),将社会产品和服务分为公共产品、私人产品,以及介于两者之间的准公共产品。公共产品理论指出,产品的公共属性是影响产品定价的重要因素。若产品具有较强的公共属性,则政府应对该产品生产或消费进行补贴和资助。相应的,产品的消费价格应下降。换言之,产品的公共属性越强,其消费价格越低。只有这样,才能保证产品的均衡供给,实现资源配置的优化。

同时,公共产品理论进一步指出,社会产品属性具有可变性。在巴泽尔(Barzel,Y.)看来,并不存在僵硬的私人产品和公共产品的分界线,或者固定不变的产权形态②。影响产品属性变化的因素主要有技术进步、社会需要的发展变化、公众对产品外部性评价的变化、政府对供给收益与成本的权衡等。产品属性一旦发生变化,其产品定价也应发生相应变化:若产品的公共属性上升,则消费价格下降,政府补贴增加,反之亦然。

同理,教育产品的定价也与其产品属性密切相关。教育成本分担理论认为,教育成本应由教育产品的受益者,即政府、学生和社会进行分担。若教育产品的公共属性越大,则政府的分担比例越大,相应的学生的分担比例就越小,学费定价也越低;反之亦然。因此,当教育产品的属性发生变化时,其学费水平也应发生相应变化。只有这样才能保证教育产品的均衡供给,实现教育资源配置的优化。

由于教育产品属性的变化会引起学费变化,因此,中职教育的产品属性若发生变化,当然也会引起其学费的变化。所以要分析中职教育转向免费的原因,可以从考察中职教育产品属性的变化入手。若在当前的形势下,中职教育产品的公共性相比以往有所增强,则可认为政府的教育成本分担比例应上升,学生的教育成本分担比例相应下降乃至免费。由此,中职教育从收费走向免费也就得到了解释。

三、中职教育繁荣期的产品属性与定价

按照上文的研究思路,本文首先对我国中职教育的产品属性演变进行考察。我国中职教育的产品属性演变可以划分为两个阶段。第一阶段主要指我国中职教育的繁荣期,它以20世纪八九十年代为代表。在这个阶段,根据界定产品属性的三个标准(即效用分割性、竞争性和排他性),中职教育是一种典型的准公共产品。

首先,中职教育具有部分私人产品的属性。这主要表现在两个方面:一方面,学生接受中职教育后,可以获得知识和技能,进而提高收入和社会地位。尤其是20世纪八九十年代,中职教育承载着众多学子跳出农门,获得“铁饭碗”的梦想,其个人受益显著。而未缴费者则无法接受中职教育和享受到这些利益。所以在这一阶段,中职教育产品具有显著的受益排他性。另一方面,当中职教育达到“拥挤”时,每增加一个学生就要增加相应的教育投入,即其边际消费成本不为零,所以中职教育产品又具有消费上的竞争性。如20世纪八九十年代,中职学校是许多农村优秀学子的首选,学校普遍“门庭若市”,生源饱和,学生入学竞争激烈,具有显著的竞争性。因此,这一阶段的中职教育具有部分私人产品的属性。

其次,中职教育又具有某些公共产品的属性。中职教育是一种具有明显“正外部性”的产品,它不仅能给个人带来好处,更能给社会带来好的影响。中职教育当然也有促进社会和谐的功效。而且相比普通教育,中职教育还有利于提高社会劳动生产率,加快社会技术进步,促进经济发展。这些效用既不可分割,也不能排他,表明中职教育具有部分公共产品的属性。

可见,在这一阶段,中职教育兼有公共产品和私人产品的属性,即具有较大私人产品性质的“准公共产品”。按照教育成本分担理论,它需要通过政府、个人和社会来共同分担成本。否则,若单独由个人负担教育成本,则会使大量低收入者被排斥在中等职业教育之外,若单独由国家负担则会出现中等职业教育的供给不足。在这种情况下,学校向学生收取学费,募集办学资金,乃是中职教育产品属性的必然要求,具有相当的合理性。

四、中职教育调整期的产品属性与定价

正如公共产品理论所指出的,社会产品的属性是随着社会需要和公众评价的变化而变化的。进入21世纪以后,随着社会形势的发展,我国中职教育发展进入了调整期,也就是中职教育发展的第二阶段。在这个阶段,中职教育发展速度放缓,其产品属性也发生了重大转变,主要趋势是中职教育的公共性明显增强,私人性有所弱化。这主要体现在以下三个方面:

1.中职教育的竞争性正逐步转化为非竞争性。自20世纪90年代中期起,由于受到“重学历轻技能”观念的影响,再加上高等教育扩张的挤压,适龄人口又不断减少,我国中职教育开始面临生源不足、资源闲置的问题。尽管这一情况近年来已大有好转,但总的来看,其形势仍不容乐观。目前中职招生仍存在困难。可见,当前中职学校可容纳的学生远未达到饱和,职教资源闲置或利用率偏低的现象相当普遍。由于教学资源大量闲置,因此每新增一个学生,只需充分利用现有教学资源即可,而不用或很少增加教育成本,也不会挤占其他学生的教育机会,从而使中职教育的竞争性转化为了非竞争性。这就弱化了中职教育产品的私人性,强化了其公共性。

2.中职教育的“正外部性”进一步拓展和深化,其受益范围更深更广,也不可分割和排他。中职教育的“正外部性”源自它的社会功能和公共效用。而近年来,随着新的公共问题和社会需要的显现,除原有的社会功能外,中职教育许多原本潜在的社会功能也开始凸显,使其外部性有所拓展和深化。这些新的社会功能主要有:

首先,化解“技工荒”问题,促进产业升级和国民经济发展。“技工荒”是我国经济领域出现的新问题。中国正日益成为一个制造业大国,急需大量高素质的专业技能型人才。据2008年统计,我国技术工人目前只占全部工人的1/3左右,且多数是初中级工,高级技工和技师仅占4%,而一般发达国家高级技工占到50%以上。我国制造业劳动生产率仅相当于美国、日本的4%,德国的5%③。遍及全国的“技工荒”影响了国民经济发展,也呼唤着职业教育的复兴。在这一背景下,中职教育发展正成为化解“技工荒”问题、促进产业升级和国民经济发展的有效途径。

其次,调整教育结构,完善现代国民教育体系。基础教育、高等教育和职业教育都是现代国民教育体系的有机组成部分,只有把三者放在同等重要位置,统筹兼顾,协调推进,才能实现教育事业的健康发展。近年来,我国基础教育和高等教育发展较快,相比之下,职业教育发展则比较滞后,导致教育结构出现失衡,并引发了一些问题。目前,全国每年有一千多万初中生和数百万高中生无法升学,大学生“就业难”和技能型人才短缺的结构性矛盾也比较突出。要妥善解决这些问题,只有依靠职业教育的发展,调整教育结构,实行教育合理分流。这样才能满足多样化的求学愿望,提高教育效益,缓解大学生就业难问题。因此,发展中职教育具有调整教育结构、促进教育事业协调发展的社会功能。

最后,改善“三农”和民生问题。就业问题是民生之本,“三农”更是当前国家发展面临的首要问题。职业教育不但有利于就业,而且能使广大农村青年适应城镇化和工农业现代化要求,有助于改善“三农”问题。因此,温家宝总理指出“大力发展职业教育,是促进社会就业和解决‘三农问题的重要途径”④。2009年政府工作报告进一步提出:“大力发展职业教育,特别要重点支持农村中等职业教育。逐步实行中等职业教育免费,今年先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起。⑤ ”《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》也要求做好中职学校农村家庭经济困难和涉农专业学生的免费工作,鼓励农村青少年接受中职教育⑥。这些动向都表明,中职教育还具有改善民生和“三农”问题的功能。

可见,当前的中职教育不但保留了原有的社会功能,而且对于新时期出现的“技工荒”、教育结构失衡、就业与“三农”等社会问题也有显著的疏导功能,这就扩大了它对社会发展的积极影响,使其外部性和公共性进一步巩固和强化。

3.中职教育的个人收益逐渐弱化。在20世纪八九十年代,中职教育承载着众多学子跳出农门,获得“铁饭碗”的使命,具有显著私人收益性。而近年来,随着我国经济体制改革的深入和高等教育的扩张,中职教育原有的获得体制内身份的功能逐步丧失,其私人收益相比以往有所减弱,这就进一步削弱了它的私人产品属性。

综上所述,中职教育的产品属性近年来发生了演变:一方面,它的边际消费成本下降,非竞争性增强,同时又增添了许多新的社会功能,其外部性愈发深广;另一方面,其个人的教育收益率有所下降。上述转变弱化了中职教育的私人性,强化了其公共性,使其更接近于公共产品。按照教育成本分担的要求,政府应加大对中职教育的投入,扩大其成本分担比例,同时降低学费,减少个人分担比例。

但另一方面,尽管目前中职教育的私人性有所弱化,毕竟它还有利于个人发展,其私人产品属性并未彻底消失,因此个人理应分担相应的教育成本。那么,中职教育“免费”又该做何理解呢?这一做法是否“矫正过枉”了呢?

其实,中职教育的“免费”并不是绝对的。按照完整的教育成本概念,个人教育成本包括直接成本和间接成本两部分:前者主要指学杂费支出和其他相关教育支出,如交通、食宿、书本支出等;后者指教育的机会成本,如因接受教育而损失的工作收入⑦。所以中职教育免收学费只是减少了个人的教育成本分担比例,并不意味着个人不需分担任何教育成本。因此,中职教育免费的做法与当前中职教育仍具有的私人产品属性是并不相悖的。

五、研究结论

上文的分析表明,中职教育由收费走向免费是中职教育产品属性演变的结果。在我国中职教育发展的繁荣期,中职教育的受益排他性、竞争性和外部性显著,是一种具有较强私人性的准公共产品。此时,根据教育成本分担的要求,学校向学生收取学费、分担教育成本是合理的,也是必然的。而当中职教育发展至调整期,中职教育的竞争性逐渐演变为非竞争性,个人收益也有所下降,同时外部性又进一步强化,使其产品属性更接近于公共产品。在这种条件下,政府加大对中职教育的资助力度,学校免收学费,学生只需负担学费之外的其他教育开支,同样体现了教育成本分担的要求。可见,中职教育之所以由收费向免费转型,现实需要和可行性只是其必要条件而非充分条件,其真正的理论依据和根本动力还在于中职教育产品属性的演变,即从准公共产品走向公共产品。在这个意义上,中职教育免费既是中职教育与社会发展的现实需要,也是相关理论的必然要求,它体现了历史与逻辑的统一,具有相当的合理性和必要性。因此,无论是中职教育繁荣期的收费,还是中职教育调整期的免费,它们都是根据中职产品属性作出的正确决策。

根据本文的研究结论,也可以预测出今后中职教育定价的发展趋势。由于中职教育收费与否取决于其产品属性,而产品属性又和中职教育与社会的发展形势有关,因此,从长期来看,随着今后中职教育的复兴,个人收益的显著提高,以及竞争性的加强,中职教育产品将拥有更多的私人产品属性,届时中职教育也可以由免费向收费转轨。

[注释]

①周济:中国将逐步实行中等职业教育免费[EB/OL].http://news.xhby.net/system/2009/04/22/010488487.shtml,2009-04-22.

②(美)Y.巴泽尔.产权的经济分析[M].上海:上海人民出版社,1997:56.

③南关前.职业教育:边缘沉浮[J].南风窗,2008(11):56.

④温家宝.在全国职业教育工作会议上的讲话[EB/OL].http://news.qq.com/a/20051113/000642.htm,2005-11-07.

⑤资料来源于人民网于2009年3月5日发表的“重点支持农村中等职业教育实行中等职教免费”一文。

⑥资料来源于中国政府网于2009年2月1日发表的“中共中央国务院关于促农业发展农民增收若干意见”一文。

⑦靳希斌.教育经济学[M].北京:人民教育出版社,2001:286.