欧盟环境执法ＰＰＰ原则及其例外考察

李　本

摘 要:欧盟在环境执法领域一直推崇PPP原则。事实上,通过考察欧盟环境执法不难发现其政策是以PPP原则为主,以环境补贴为辅的双管体例。这种制度设计在很长时间维持着欧盟环境与国际贸易制度的平衡,使欧盟得益匪浅。针对中国在贸易与环境可持续发展问题上遭遇的挑战,中国应借鉴欧盟体例,以环境补贴战略为重点,以政府主导为主,充分用足WTO绿灯补贴的相关规定;同时补贴制度应和其他相关制度相配套,真正减少对内对外贸易与环境平衡问题的困扰。

关键词:欧盟环境执法;PPP原则;环境补贴

中图分类号:DF404 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)10-0121-03

(一)

多年来,欧盟环境执法一直宣扬PPP原则,甚而有欧盟学者将PPP原则称为无补贴原则。与此相对的是,欧盟对自己的环境补贴政策讳之莫深。究其原因在于环境补贴政策在WTO框架下受到很大争议,很可能受到他国反补贴攻击,而彰显PPP原则似乎代表更高的环境标准。

补贴与反补贴,包括农产品的补贴与反补贴,是国际贸易中各国争议最大的议题之一。农业补贴问题引致坎昆会议失败并致多哈议程踟躇不前,环境补贴问题同样使WTO难以协调。在实践中,环境补贴与农业补贴紧密相连,往往一项补贴既是环境补贴也是农业补贴。事实上,通过考察欧盟环境执法不难发现其政策是以PPP原则为主,以环境补贴为辅的双管体例。这种制度设计在很长时间维持着欧盟环境与国际贸易制度的平衡,使欧盟得益匪浅。

PPP原则即“The Polluter—Pays—Principle”,简单讲就是“谁污染,谁承担”。 从国际经济法的视域来看,PPP原则长久以来充当着连接环境和贸易政策的桥梁。它首次是由国际贸易与投资政策委员会于1971年提出,当时提倡“应确保将控制污染的费用反映在成品的价格中”。该原则于1972年被OECD(经济合作与发展组织)采纳,并予以推介。根据经合组织的解释:“PPP原则是指制造污染者须承担实施以上所涉及的政府决定的减低污染的措施,这些措施不应有使国际贸易与投资出现重大扭曲的补贴产生。” [1]

在PPP条款之下,污染者是否要支付除政府要求的水平外的降低污染费用?为降低污染目的而设的环境保护补贴,依PPP原则是否可能被阐释为对国际贸易产生重大扭曲作用的行为?这两者是一种什么关系?

环境补贴是指政府在经济主体因认识上的偏差或资金上的私有制不能有效进行环保投资的情况下,为了解决环保问题,或是出于政治、经济原因而对企业进行各种补贴,以帮助企业进行环保设备、环保工艺改进的一种政府行为。[2]目前,环境补贴采取的形式主要有:支付现金、税收激励和豁免、政府环境保护投资或政府以优惠利率提供贷款等。

根据WTO一揽子协议中《补贴与反补贴措施协定》(以下简称SCM协定)的规定,从补贴是否可被允许的角度,以及补贴是否会造成国际贸易重大扭曲,SCM协定将补贴分为禁止的补贴、可起诉的补贴和不可起诉的补贴三类。该协定将环境补贴置于不可诉范畴,同时对其不可诉提出条件。SCM协定关于环境补贴的规定如下:如果一个国家通过了环境保护的新法规,为了实现新法规提出的要求,某个企业必须对现有设备进行改造,这些改造对企业构成很大负担,则政府可以对此提供环境补贴,这类补贴不可诉的条件是:(1)资助是一次性,非重复的;(2)资助数额在适应性改造工程成本的20%以内;(3)资助不应包括对辅助性投资的安装、试验费用;(4)资助必须与企业减少污染有直接和适当的关系,不应包括制造业能节约的成本;(5)资助应当是普遍的,所有能使用新设施或新方法的企业都应当能获得资助。目前,SCM协定关于环境补贴政策受到的争议主要集中在两方面:一是对环境补贴的界定和分类问题;二是SCM协定关于环境补贴的政策在立法技术层面妥当与否问题,也就是环境补贴是否可能被滥用,从而造成国际贸易重大扭曲发生。基于此,WTO在新一轮议程中,将对环境补贴条款进行完善。

《世界贸易组织多哈第四次部长级会议部长宣言及决定》中决定内容的第10.2部分谈到:“注意到发展中成员为达到合法发展的目的所实施的,将地区增长,技术研究和发展资助,生产多样化和发展以及生产环境有利方法的实施的措施当作不可诉补贴的建议,同意根据以下第13段处理该事项。在谈判过程中敦促各成员在对该类措施提出质疑时保持必要的克制。……”[3]这意味着,各国的环境补贴政策在相当长的时间里会处在灰色区域,各国包括欧盟会对自己的环境补贴政策讳莫如深。

如果审视欧盟关于PPP的早期文件,不难发现,PPP原则最初的宗旨是推广以效率为目的的费用分配准则。“由私人成分采取的降低污染所产生的费用应由私人成分承担,不能由政府拨款或补贴来补偿”。欧盟认为,治污的首要动机是效率,而不是衡平或公平。通过向私人成分分配降低污染的费用,市场价格会更准确地反映社会生产成本。这样就会通过降低消费污染性产品的方式来鼓励降低污染。欧盟执行PPP原则通过各种政策手段达到。诸如从规定特定技术,特定来源流出和排放的限制,到采用经济手段,如污染收费、降低污染补贴、征收污染税等等。

欧盟学者认为PPP原则要求污染者支付降低污染的费用以达到“合适的”污染水平,但是并不要求支付剩余污染费用。因此有欧盟学者将PPP原则称作“无补贴”(no subsidy)原则,但也有学者认为并不尽然:设想将补贴发放给一个机构,让他们用补贴把污染降到目标水平下,这种补贴使机构降低污染的费用达到这样一个定位——其边际降低成本,无论是用于降低产量和利润或降低污染的费用,都正好与补贴相等。机构继续污染的机会成本是必须放弃补贴,而在污染收费系统中,其费用还须是税收。这两者都对增加机构的边际成本有影响,从这个意义上讲,污染费用最终还是得以在机构内部化,这样PPP原则也就不显得和补贴相违背了。[4]其实,后一种解释才是欧盟对待PPP原则和环境补贴的真实态度,对外号称无补贴,实际上将PPP原则和补贴结合使用。

(二)

从一开始,OECD就已意识到在任何情况下都严格地遵守PPP反而可能是反生产力的,至少在以下3种情况是这样:第一,如果现存的污染源在其转变的过程中能得到改善,新的环境保护措施的建立能够得以促进,一些政府援助也许会从污染者处“购买”较大的合作。虽然存在一些政治、经济上的争议,它也许具有一些优点,其条件是将转变援助限制在一个合理的数量和时间内;第二,例外在以下几方面也许证明是正确的:在避免加剧一个国家的区域不平衡方面,在避免或减少对企业的调整费用方面,特别是在通过消耗过多的时间以减少劳动调整费用方面。减少调整费用可带来有效的经济效率基础。如果在政府援助和放慢环境保护措施的步伐之间选择补贴,也许是避免损失产生的花费较低的社会费用的方法;另外,由于其“公众受益”(Public good)的特点,为了降低污染的技术研究和发展费用也许应该得到政府援助,这样也为PPP提供了有效的例外。在对于这些例外的认识中,OECD在其1974年对PPP履行的推介中使一些例外正式化。同时,为了防止这些例外成为主要漏洞,OECD建议将援助限制在(1)如果没有该援助,就会有困难的行业、地区、企业;(2)事先定好的有良好解释理由的转变期内;(3)援助不会导致重大的国际贸易和投资扭曲。

在1973年正式采纳PPP后,欧共体即考虑了对其的例外问题。其方法是通常效法OECD的作法,诸如对区域性结构政策的实施,对研发的援助等等。欧共体也允许对一些当地政府建立和经营的公共废物处理设备给予财政援助,认为这些费用光向污染者征收是不够的。[4] 事实上,一直以来,欧共体对PPP的实践情况很难评价。有学者分析过几个存在于20世纪70年代的欧洲方案后指出,在一些情况中,对于转换期的控制是“模糊”的,因为“援助支付是当前战略的主要特征”。即使在水管理方案中,也只部分地执行了PPP。也有学者指出目前欧盟的PPP执行情况并不“透明”,要求例外的理由被一再提出,包括要求对发展更环保的技术和产品的财政援助,对达到欧盟共同体标准的援助,以及某些成员希望超出欧盟标准时对他们的援助。[5]

进入21世纪后,《欧盟2000年议程》提出了共同农业和粮食政策改革的新思路和新方案,欧盟委员会在制定建议的过程中,强调了共同农业粮食政策改革的三个优先点:(1)加强竞争能力。保障欧盟农业、粮食产品等在日益增长的出口市场上的竞争能力;(2)改善农村环境。促进能够对维持和改善农村环境保护及美化风景做出贡献的农业生产;(3)确保农民收入。通过促进农村地区经济全面发展确保以农为生计的居民的合理收入与生活水平。其农业结构调整政策实施范围包括:农业现代化、山区和贫困地区的经济发展、农产品加工销售条件的改善和农业经济结构的改善。同时,还对边远地区、山区等实行一定的补贴政策,重点是对这些地区的环境保护补贴。欧盟成员国都有义务采取环境保护措施,并把这些措施当作合理的、必要的。为了实现这一要求,欧盟各成员国有3种选择权:第一种是,成员国在农村发展项目框架内贯彻执行相应的农业环境保护措施就足够了;第二种是,成员国可在市场组织的框架内,根据遵守普遍的环保要求而实行直接补贴;第三种是,成员国可以把补贴与履行一定环境义务结合起来。在所举后两种情况下,没有实现环保要求就要承担后果,即减少补贴或中断补贴。《欧盟2000年议程》尤其显现其环境执法政策是以PPP原则为主、以环境补贴为辅的双管体例。

(三)

随着改革开放和加入WTO,中国对外贸易发展突飞猛进,已成为世界主要贸易大国。但在贸易与环境的可持续发展问题上遭遇到非常严重的挑战:对内面临生态赤字,环境恶化;对外面临绿色贸易壁垒。

对内方面,在获取巨大贸易利益的同时,中国生态环境付出了较高的代价。长期以来,我国企业依靠生产市场上原料和劳动力低廉的比较优势参与国际贸易,不少企业以牺牲环境为代价沿袭以量取胜、二高一低的贸易增长方式,造成环境和资源约束问题严重并影响贸易与环境可持续发展:由于环境标准的差异而导致的环境污染扩散;由于投资的扩张而导致的对环境要素消耗量的增加;由于运输的大量增长而导致道路扩建、动植物资源减少和运输污染增多;等等。

对外方面,在WTO贸易自由化进程中,随着传统的关税及非关税贸易措施被逐步取消,发达国家也在寻求一种更隐蔽合理的手段来维护自己的经济利益,保持自己的经济优势地位,即通过环境措施来制造绿色贸易壁垒。绿色贸易壁垒通常分为两类:一类是政府引导型的绿色壁垒;另一类是非政府引导型的绿色壁垒。绿色贸易壁垒的内容主要包括环境进口附加税、绿色技术标准、绿色环境标准、绿色市场准入制度等方面的内容。贸易因素加之西方国家的公众和政治家对环境的关注,环境保护逐渐成为服务于各国贸易保护主义政策的一种武器,而且成为在国际贸易谈判中讨价还价的筹码。绿色贸易壁垒的新趋势和新变化给我国对外贸易带来了很大负面影响,许多企业在竞争中受到损失,如何破解绿色贸易壁垒一直是困扰贸易和环境部门的难点问题。

笔者认为,针对WTO环境补贴政策的发展,针对中国在贸易与环境可持续发展问题上遭遇到的挑战,中国完全可以借鉴欧盟在环境执法方面的策略,实现在环境与贸易方面的多重目标:

第一,将环境执法PPP原则作为环境约束制度的基本原则。我国对外贸易已进入了从单纯追求出口量到提升对外贸易质量,促进经济社会和环境保护全面协调发展的新阶段。在此阶段,环境约束应当成为我国转变贸易增长方式的切入点和加速器。实际上PPP原则体现的就是一种环境约束的要求,我国目前距离PPP原则的执行标准还有很大的差距。自我国1979年《环境保护法》首次确立环境法律制度以来,这一制度体系不断丰富和完善。它包括环境保护计划制度、环境影响评价制度、公众参与制度、行政代执行制度、排污总量控制制度、环境法律责任制度、环境行政诉讼制度等等。对照WTO环境规则与国外相关的环境法律制度,我国这一制度体系中的环境影响评价制度、排污收费制度、环境法律责任制度和环境行政诉讼制度尚存在诸多如操作性不强、违法成本低、地方保护严重等问题亟待完善,必须以集约化和精细化的制度设计取代原来的某些粗放式政策管理。

第二,以环境补贴战略为重点,以政府主导为主,充分用足WTO绿灯补贴的相关规定。至少在一个较长的时期内,WTO对符合条件的环境补贴将继续执行不可诉政策,而中国目前已具有相当的国力将之付诸中国环保实践。笔者认为,无论从对内解决生态赤字,对外破解绿色贸易壁垒的任何角度讲,利用WTO规则,由政府大力推行相关行业的环境补贴制度都是一个经济学上的帕累托最优选择。中国目前经济正处于转型期,一方面,面对西方发达国家过高的环境标准,政府如对破解绿色贸易壁垒不予作为,只能助长他国贸易保护主义之风;另一方面,现阶段国内绝大多数企业不具备达到西方环境标准的环保设施投入实力和技术支持,需要政府从政策上、资金上、信息上予以配套投入来引导、刺激并鼓励企业达到环保新要求。同时,从欧盟各国特别是近几年的实践来看,均采取了相当多的环保补贴措施,甚至有不少欧盟国家施政者以环保措施作为争取选民的筹码。对于中国而言,抓住契机,将环境补贴政策进行到位,应为明智之举。

以环境补贴政策平衡贸易与环境的矛盾问题是应然之举,但如何结合中国当前实际得当使用,还需相机选择,毕竟把环境补贴作为经济手段是利弊兼之的:有利方面,补贴可以协助产业适应新的环境保护管制法令,扶助新兴产业,提高国际市场竞争力。从短期看,补贴可以减少污染排放量与鼓励能源节约;从长期看,可以促进企业增加对污染防治的投资,减少污染与节约能源,促进经济增长,对未来税收与就业机会也有相当大的帮助。但污染排放减量补贴的缺点是有可能使原来应退出市场污染性产业的企业仍有利润而继续存续,吸引新的企业进入此污染性产业;投资成本补贴的缺点是可能阻碍企业自由选择减少环境损害方式,所以必须将环境补贴制度和环境约束配套制度完善起来。

我国目前许多企业还停留在资源依托型生产经营方式阶段,既不利于自然资源和环境保护,又因科技含量和附加价值不高在国际竞争中只能走低价路线,在向技术和知识依托型转变中,研发补贴和环保补贴配合进行,一方面可以免受他国诟病,另一方面又可以综合评价补贴效果。落后地区发展补贴和环保补贴结合同样有此作用。

不言而喻,过度补贴会造成财政困难,效率低下的补贴负面效应尤甚。建立补贴效果跟踪评价制度,适时调整补贴政策,才能形成良性循环机制。

第三,中国在实行环境执法时,还必须将之置于WTO的相关要求之下,并建立反补贴预警制度。首先, 从SCM协定本身来看,对成员国实施环境补贴做了不少限制性规定,如果因环境补贴政策造成某一领域产生重大的贸易扭曲,该补贴政策极有可能遭到他国反击。事实上,西方国家早已对中国对外贸易高速增长侧目而视。自2006年以来,国外对华反补贴案已有不断蔓延之势,环境补贴稍有不慎,也可能遭遇反补贴措施。建立反补贴预警机制,适时调整补贴制度,才能防患未然;其次,从整个WTO框架系统来看,WTO要求我国建立市场经济环境法律体系;要求我国改革环境行政执法与司法体制;要求我国建立公平的环保竞争机制等等,中国实行环境补贴制度必须和相关制度衔接、配套,才能真正解决对内对外的贸易与环境困扰,达到双赢以至多赢效果。

参考文献:

[1]See:Single European Act,1987 O.J.(L169)1,a rt.25. 转引自SYMPOSIUM:Testing the System:GATT+PPP=?Charles S. Pearson,Cornell in ternational law Journal summer,1994,27 conell.IntL.J,553.

[2]姚爱萍.环境补贴对国际贸易的影响及我国应采取的对策[J].世界贸易组织动态与研究,2005,(4).

[3]WT/MIN(01)/W/10,14.November 2001 [4]See:SYMPOSIUM:Testing the System:GATT+ PPP=? Charles S. Pearson,Cornell interna tional law Journal summer,1994,27 conell.IntL.J,553.

[责任编辑:张亚茹]